岳文澤，代子偉，高佳斌，陳 陽(yáng)

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

改革開放以來，隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，各類資源與空間的開發(fā)利用程度不斷加深，呈現(xiàn)出高強(qiáng)度的國(guó)土空間開發(fā)態(tài)勢(shì)[1]。與此同時(shí)，資源環(huán)境保護(hù)力度卻明顯滯后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境支撐之間的矛盾凸顯[2]，兩大癥結(jié)逐漸顯現(xiàn)：第一，資源緊缺加劇，中國(guó)主要資源要素人均不足，面對(duì)日益增長(zhǎng)的資源消費(fèi)需求及粗放利用方式，本已短缺的各類資源面臨更大的壓力[3]；第二，生態(tài)環(huán)境壓力增大，水環(huán)境和大氣環(huán)境污染成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化嚴(yán)重[4]。鑒于資源環(huán)境問題的加劇，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)管理政策，旨在強(qiáng)化資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)在國(guó)土空間開發(fā)過程中的基礎(chǔ)性地位。基于這一現(xiàn)實(shí)背景，開展符合國(guó)土空間規(guī)劃要求的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)研究具有理論與實(shí)踐探索的必要性。

本文在梳理現(xiàn)有資源環(huán)境承載力方案基礎(chǔ)上，探索面向省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架。首先厘清既有文獻(xiàn)、評(píng)價(jià)實(shí)踐以及技術(shù)規(guī)程中資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)范式和方法，為本文評(píng)價(jià)的制定提供思路借鑒和改進(jìn)方向。在概括省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃定位和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，剖析其對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的要求。最后，針對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，探索具有科學(xué)性、可操作性的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架。

2 資源環(huán)境承載力理論認(rèn)識(shí)與現(xiàn)實(shí)差距

2.1 資源環(huán)境承載力的概念與內(nèi)涵

承載力的概念起源于古希臘[5]，從最初的工程領(lǐng)域后被引入生態(tài)領(lǐng)域，在國(guó)外已有一百多年的研究歷史。早在18世紀(jì)，馬爾薩斯就從人口學(xué)角度提出了資源對(duì)于人口數(shù)量的限制，展現(xiàn)了資源環(huán)境承載力的雛形[6]。至1921年，帕克和伯吉斯第一次明確提出了承載力的概念，將其定義為“滿足一定的資源環(huán)境條件下，某類生物能夠存活的最大數(shù)量”[7]。IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）、UNEP（聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署）、WWF（世界自然基金會(huì)）則將個(gè)體生存的要求提高到生活和發(fā)展的要求，將承載力定義為“一個(gè)系統(tǒng)在維持生命機(jī)體的再生、適應(yīng)和更新能力的前提下，承受有機(jī)體數(shù)量的限度”[8]。此后，資源環(huán)境承載力概念不斷完善，聯(lián)合國(guó)教科文組織總結(jié)為“在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，利用該國(guó)家或地區(qū)的能源和其他自然資源以及智力、技術(shù)等條件，在保證符合其社會(huì)文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平下所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量”[9]。隨著研究深度與廣度的拓展，國(guó)內(nèi)外學(xué)者將承載力的物理內(nèi)涵、生物內(nèi)涵深化為社會(huì)內(nèi)涵，明確了承載力是衡量資源環(huán)境系統(tǒng)（承載主體）同人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活（承載客體）之間協(xié)調(diào)關(guān)系的指標(biāo)，即兩者相互作用的結(jié)果[10-14]，相繼提出了土地資源承載力、水資源承載力等細(xì)化的資源環(huán)境承載力概念[15-19]。同時(shí)，大多數(shù)學(xué)者肯定了資源環(huán)境承載力的存在性、可知性和可度性[20-22]，深化了資源環(huán)境承載力研究范式和度量方法的探索，形成了識(shí)別限制因子的承載力研究范式[23-24]、基于生態(tài)足跡的承載力研究范式[25-27]、相對(duì)承載力研究范式[28-30]和多因素綜合的承載力研究范式[31-33]。其中，多因素綜合的承載力研究范式和指標(biāo)加權(quán)綜合方法便于評(píng)價(jià)和結(jié)果量化，逐漸成為主流。

2.2 資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的理論認(rèn)知局限

囿于資源環(huán)境承載力內(nèi)涵的復(fù)雜性，目前關(guān)于資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)存在理論認(rèn)識(shí)上的局限。早期研究多將承載力等同于資源和環(huán)境條件對(duì)生物（人口）的極限容納量，追求機(jī)械思維下的絕對(duì)數(shù)量，但不同資源環(huán)境要素和計(jì)算方法組合所得到的承載極限數(shù)量差別巨大[34-37]。隨著研究實(shí)用性要求的提升，對(duì)區(qū)域可載與否的二元化識(shí)別研究逐漸成為近年來承載力研究的主流方向[38-40]。但是超載不代表禁止發(fā)展，不超載也不意味著可以忽視資源環(huán)境保護(hù)，缺乏承載狀態(tài)量級(jí)的識(shí)別難以滿足區(qū)域性發(fā)展模式差異化和因地制宜的決策需求。綜上，計(jì)算可承載人口數(shù)量和判斷超載與否的方式存在理論認(rèn)知與方法邏輯的不匹配，難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)區(qū)域開發(fā)和資源環(huán)境保護(hù)之間的復(fù)雜性矛盾，降低了對(duì)決策輔助的應(yīng)用價(jià)值。

另一方面，在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系邏輯框架上也存在不足。例如，在指標(biāo)體系構(gòu)建上，大量研究缺乏指標(biāo)間邏輯性及其與承載力內(nèi)涵關(guān)聯(lián)的認(rèn)知，混淆了本底、壓力狀態(tài)及預(yù)警指標(biāo)，缺乏與承載力基本內(nèi)涵的關(guān)聯(lián)性，反映的承載主客體關(guān)系不清。在指標(biāo)綜合方面，對(duì)不同主導(dǎo)功能地域上指標(biāo)的貢獻(xiàn)差異缺乏明確的界定，往往采用一套統(tǒng)一權(quán)重，簡(jiǎn)單加權(quán)匯總?，F(xiàn)實(shí)的國(guó)土空間是一個(gè)作為承載人類生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能的復(fù)雜綜合系統(tǒng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)如能對(duì)區(qū)域的功能差異做出響應(yīng)，評(píng)價(jià)顯然更具科學(xué)性和針對(duì)性。資源環(huán)境要素對(duì)區(qū)域主導(dǎo)功能具有不同的承載模式，而絕大多數(shù)研究卻忽視了承載要素對(duì)區(qū)域功能作用的差異。綜上，構(gòu)建與承載力內(nèi)涵緊密聯(lián)系且邏輯層次清晰的指標(biāo)體系，針對(duì)區(qū)域主導(dǎo)功能差異建立多套權(quán)重體系，是對(duì)未來評(píng)價(jià)框架中指標(biāo)邏輯與綜合思路改進(jìn)的重要方向。

2.3 主要資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方案比較

隨著國(guó)家對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的逐漸重視，一系列資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)規(guī)程相繼出臺(tái)，例如原國(guó)土資源部辦公廳印發(fā)的《國(guó)土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)技術(shù)要求（試行）》（方案1）[41]、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家海洋局等13部委聯(lián)合印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法（試行）》（方案2）[42]是指導(dǎo)省級(jí)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)最具有代表性兩個(gè)方案。此外，面向地方國(guó)土空間規(guī)劃的需求，不同地區(qū)開展了資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的實(shí)踐工作。其中，服務(wù)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方案較為系統(tǒng)，具有代表性（方案3）[43]。研究選擇上述三個(gè)典型省級(jí)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方案進(jìn)行系統(tǒng)比較，為評(píng)價(jià)框架優(yōu)化提供參考，對(duì)比情況如表1所示。

3 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃定位和內(nèi)涵

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土合理開發(fā)、利用、治理進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要基礎(chǔ)和手段[44]，在空間上統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同資源環(huán)境系統(tǒng)的組織運(yùn)行[45]。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》以國(guó)土集聚開發(fā)、分類分級(jí)保護(hù)和綜合整治為主要內(nèi)容，針對(duì)各區(qū)域差異條件進(jìn)行空間劃分，根據(jù)各地區(qū)資源環(huán)境條件因地制宜引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)集中合理布局，依據(jù)資源環(huán)境承載壓力進(jìn)行分類分級(jí)管控和協(xié)調(diào)，對(duì)國(guó)土利用效率低下區(qū)域進(jìn)行國(guó)土綜合整治[46]。因此，全國(guó)及省級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的要點(diǎn)是分區(qū)規(guī)劃，確定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)開發(fā)格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局和生態(tài)保護(hù)格局，針對(duì)不同區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向進(jìn)行適宜的開發(fā)、保護(hù)和整治；資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是開展國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，識(shí)別區(qū)域發(fā)展限制性“短板”要素、明確資源環(huán)境承載壓力大小，并對(duì)未來承載狀況作出預(yù)警是國(guó)土空間布局優(yōu)化決策的基本前提。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)在國(guó)土空間規(guī)劃中具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和重要性。十八大以來，黨中央和國(guó)務(wù)院在多個(gè)重要文件中先后強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃中資源環(huán)境承載力的“必用性”，必須要在承載力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，開展國(guó)土空間規(guī)劃。但現(xiàn)有承載力評(píng)價(jià)結(jié)果過于簡(jiǎn)單（超載與否或承載多少人口）或?qū)χ笜?biāo)直接加權(quán)綜合，對(duì)空間規(guī)劃的支撐并不強(qiáng)。因此，對(duì)于新形勢(shì)下的國(guó)土空間規(guī)劃，“管用性”才是對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)最核心的要求。同時(shí)，從提升承載力評(píng)價(jià)對(duì)空間規(guī)劃的支撐角度，“好用性”是國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)更高層次的要求。

表1 當(dāng)前典型資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方案的比較Tab.1 Comparison of current typical evaluation schemes for resources and environment carrying capacity

3.2.1 “必用性”

針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中暴露的資源環(huán)境問題及空間治理中承載力評(píng)價(jià)的支撐局限，國(guó)家逐漸重視國(guó)土開發(fā)過程中資源環(huán)境承載力研究。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，強(qiáng)調(diào)根據(jù)資源環(huán)境承載能力優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)[47]。2016年，兩辦印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，提出開展針對(duì)不同主體功能定位的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)[48]。同年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合國(guó)家海洋局等13個(gè)部委印發(fā)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法（試行）》，為國(guó)家和地方資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)提供了技術(shù)指導(dǎo)和要求[42]。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，指出資源環(huán)境承載力是國(guó)土規(guī)劃開展的剛性約束[46]。同年，兩辦印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》，從各類資源環(huán)境管控措施、管理機(jī)制和保障措施等方面提出了建議[49]。綜上可見，國(guó)家持續(xù)推進(jìn)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和預(yù)警工作的規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，開展國(guó)土的開發(fā)、保護(hù)等空間規(guī)劃須基于資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的成果。

3.2.2 “管用性”

所謂“管用性”，即承載力評(píng)價(jià)能夠真正服務(wù)于空間規(guī)劃的編制決策。那么空間規(guī)劃主要決策內(nèi)容是什么？以《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》為例，首先，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展條件，提出區(qū)域差異化的發(fā)展戰(zhàn)略和管理政策，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)推動(dòng)國(guó)土集聚式開發(fā)[46]。其次，為保證資源開發(fā)和環(huán)境納污能力的可持續(xù)性，實(shí)施“底線思維”式資源和環(huán)境保護(hù)，明確資源消耗上限、生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線，為空間開發(fā)利用行為劃圈定界。因此，確定不同區(qū)域開發(fā)的優(yōu)先性秩序、擬定特定區(qū)域開發(fā)與保護(hù)的模式、界定保護(hù)的優(yōu)先秩序和保護(hù)類型、預(yù)估未來發(fā)展?jié)摿Φ仁强臻g規(guī)劃必須做出的決策判斷。就這點(diǎn)而言，資源環(huán)境承載力不能僅僅局限于是否超載，亟需辨識(shí)子區(qū)域可比的承載壓力、短板要素、剩余承載空間等。

因此，實(shí)現(xiàn)承載力評(píng)價(jià)的“管用”首先應(yīng)滿足多層次需求和每個(gè)層次橫向可比性：不同區(qū)域間可比，判斷承載壓力的大??；區(qū)域內(nèi)部要素可比，識(shí)別承載壓力的短板要素。此外，也應(yīng)滿足縱向可比性，對(duì)未來開發(fā)強(qiáng)度與承載容量之間的空間提出動(dòng)態(tài)預(yù)警。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“管用”也需統(tǒng)籌評(píng)價(jià)過程的理論認(rèn)知與方法邏輯。首先，不同層次的指標(biāo)甄選需符合承載力內(nèi)涵且具有邏輯關(guān)系；其次，將評(píng)價(jià)區(qū)域功能差異納入指標(biāo)確權(quán)的過程，通過差異化的主導(dǎo)功能決定指標(biāo)權(quán)重體系；最后，耦合資源環(huán)境壓力與演化趨勢(shì)對(duì)未來趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)警判斷。

3.2.3 “好用性”

評(píng)價(jià)結(jié)果是否“好用”是提高評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)劃決策輔助能力的關(guān)鍵。提高承載力評(píng)價(jià)的可操作性是實(shí)現(xiàn)結(jié)果好用的重要視角。第一，評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇堅(jiān)持“精而全”的原則，在不遺漏重要信息的前提下，抓住主要要素，同時(shí)遵循因地制宜原則。第二，評(píng)價(jià)指標(biāo)必須具備可比性。評(píng)價(jià)的主要目的在于科學(xué)評(píng)判承載力地區(qū)差異、識(shí)別各地區(qū)發(fā)展的資源稟賦短板及未來的潛在空間。第三，指標(biāo)選擇應(yīng)保證可量化、可獲取。要提高指標(biāo)的量化比例，同時(shí)選取易于數(shù)據(jù)采集的指標(biāo)。第四，應(yīng)滿足省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃決策的空間尺度要求。

4 面向省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架構(gòu)建

本文基于前人評(píng)價(jià)方案，面向省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，提出了“一個(gè)目標(biāo)、五大要素、三種功能、兩個(gè)層次、三個(gè)維度”的評(píng)價(jià)框架。在摸清區(qū)域資源環(huán)境稟賦的基礎(chǔ)上，從承載支撐力出發(fā)，開展綜合限制性與適宜性評(píng)價(jià)；再根據(jù)資源環(huán)境開發(fā)利用的強(qiáng)度，評(píng)價(jià)區(qū)域資源環(huán)境綜合承載壓力；最后對(duì)資源環(huán)境承載情況進(jìn)行預(yù)警，實(shí)現(xiàn)緊扣承載力內(nèi)涵的多層次資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)。

4.1 評(píng)價(jià)框架搭建

4.1.1 一個(gè)目標(biāo)

科學(xué)評(píng)價(jià)區(qū)域資源環(huán)境綜合承載力，直接服務(wù)于省級(jí)空間規(guī)劃的多層次決策需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的格局優(yōu)化，促進(jìn)國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展。

4.1.2 五大要素

資源和環(huán)境系統(tǒng)是承載國(guó)土開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生態(tài)保護(hù)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的主體，對(duì)資源環(huán)境要素進(jìn)行界定和篩選是開展資源環(huán)境承載力研究的前提。研究遵循不重疊、差異化原則，按照資源、環(huán)境要素和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密切程度，篩選了土地資源、水資源、大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境5類要素作為區(qū)域資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的核心要素，將地質(zhì)環(huán)境要素作為土地資源承載力的限制性因子。

4.1.3 三種功能

評(píng)價(jià)單元區(qū)域所承擔(dān)的功能是多樣化的，資源環(huán)境要素針對(duì)不同功能的適宜性也是不同的，因此需要打破評(píng)價(jià)單元單一功能導(dǎo)向的弊病，不對(duì)空間進(jìn)行細(xì)分，對(duì)功能進(jìn)行拆分，明確評(píng)價(jià)單元的主導(dǎo)功能。研究綜合主體功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，將評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐譃榻ㄔO(shè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)三種主導(dǎo)功能。

4.1.4 兩個(gè)層次

研究將單要素評(píng)價(jià)和要素綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合，采取兩個(gè)層次的遞進(jìn)評(píng)價(jià)方法。資源環(huán)境承載力涉及的土地資源、水資源、大氣環(huán)境、水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等要素，對(duì)資源環(huán)境承載力具有不同程度的影響作用，所以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)須關(guān)注單要素承載力評(píng)價(jià)。同時(shí)，資源環(huán)境稟賦條件同社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用關(guān)系復(fù)雜，為使評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)區(qū)域發(fā)展和空間治理更具直接、有效的指導(dǎo)價(jià)值，應(yīng)強(qiáng)調(diào)綜合系統(tǒng)的多層次和全要素分析，開展綜合評(píng)價(jià)。

4.1.5 三個(gè)維度

研究從本底資源環(huán)境稟賦、承載狀態(tài)和動(dòng)態(tài)預(yù)警三個(gè)方面提出了“本底識(shí)短板—狀態(tài)評(píng)壓力—預(yù)警助管理”的三維資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架。

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展主要受到關(guān)鍵性稀缺資源或者短板環(huán)境因素的制約，資源環(huán)境承載本底評(píng)價(jià)聚焦區(qū)域資源環(huán)境承載的“短板”識(shí)別。首先，從資源環(huán)境系統(tǒng)的支撐力著眼構(gòu)建資源環(huán)境承載力指標(biāo)體系，用以表征資源供給能力、環(huán)境納污能力和生態(tài)支撐能力；進(jìn)而開展單要素本底指標(biāo)評(píng)價(jià)，對(duì)比5類要素指標(biāo)優(yōu)劣程度，確定水平羸弱的要素作為區(qū)域“短板要素”的初步結(jié)果；結(jié)合區(qū)域主導(dǎo)功能確定要素權(quán)重，在初步識(shí)別的“短板”中選擇權(quán)重最大的要素作為該區(qū)域資源環(huán)境承載力的最終“短板”，得到資源環(huán)境承載力本底綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

資源環(huán)境承載狀態(tài)評(píng)價(jià)綜合了資源環(huán)境系統(tǒng)的支持力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的壓力，反映資源環(huán)境系統(tǒng)供容能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展需求的平衡狀況。根據(jù)區(qū)域間承載壓力的差異為省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的開發(fā)、保護(hù)引導(dǎo)提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡、可持續(xù)發(fā)展?；诒镜字笜?biāo)體系，測(cè)算人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)資源環(huán)境稟賦造成的壓力；在開展資源環(huán)境承載狀態(tài)單要素評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域主導(dǎo)功能確定相應(yīng)要素對(duì)資源環(huán)境承載狀態(tài)的權(quán)重，通過加權(quán)綜合確定區(qū)域的資源環(huán)境承載綜合狀態(tài)。

在資源環(huán)境綜合承載狀態(tài)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，對(duì)資源環(huán)境承載力系統(tǒng)發(fā)展態(tài)勢(shì)的動(dòng)態(tài)預(yù)警，是加強(qiáng)資源環(huán)境管理、優(yōu)化空間開發(fā)格局的必要前提，警情診斷是預(yù)警的起始點(diǎn)和前提。本框架警情診斷的核心思路是：以資源環(huán)境承載狀態(tài)為基礎(chǔ)，結(jié)合其變化趨勢(shì)，由現(xiàn)狀壓力大小與變化趨勢(shì)的組合綜合判定各個(gè)資源環(huán)境要素的預(yù)警等級(jí)。面向省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)框架如圖1所示。

圖1 面向省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方案框架Fig.1 Evaluation framework of resources and environment carrying capacity for provincial land planning

4.2 評(píng)價(jià)方案對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的回應(yīng)

評(píng)價(jià)框架核心在于本底評(píng)價(jià)、狀態(tài)評(píng)價(jià)及預(yù)警評(píng)價(jià)三個(gè)維度層級(jí)遞進(jìn)，緊扣承載力中支撐力和壓力的核心內(nèi)涵，旨在實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)層次豐富性、評(píng)價(jià)結(jié)果可比性、評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)性、評(píng)價(jià)過程合理性與評(píng)價(jià)對(duì)象的針對(duì)性。通過評(píng)價(jià)單元內(nèi)部各資源環(huán)境要素本底稟賦水平的比較識(shí)別承載壓力的短板要素，以“底線思維”體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展劣勢(shì)與制約因素，定位符合本底資源環(huán)境稟賦的開發(fā)方向，制定差異化資源環(huán)境保護(hù)和改善策略；通過對(duì)不同評(píng)價(jià)單元資源要素承載狀態(tài)對(duì)比，綜合評(píng)估各地區(qū)資源環(huán)境相對(duì)承載壓力，確定不同區(qū)域開發(fā)優(yōu)先秩序，制定區(qū)域差異化的發(fā)展戰(zhàn)略和管理政策，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)的空間集聚及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)開發(fā)格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局以及生態(tài)安全格局；綜合當(dāng)前承載狀態(tài)及其變化趨勢(shì)，對(duì)資源環(huán)境承載力進(jìn)行預(yù)警評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)性與預(yù)期性，直接服務(wù)于空間預(yù)期的規(guī)劃決策。面向三個(gè)遞進(jìn)的評(píng)價(jià)維度，本評(píng)價(jià)框架設(shè)計(jì)了邏輯清晰并相互關(guān)聯(lián)的指標(biāo)體系，其中狀態(tài)評(píng)價(jià)基于本底評(píng)價(jià)結(jié)果，預(yù)警依據(jù)承載狀態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果?？蚣芫C合評(píng)價(jià)在指標(biāo)權(quán)重設(shè)置方面，通過識(shí)別區(qū)域主導(dǎo)功能，構(gòu)建了差異化的要素指標(biāo)權(quán)重體系。綜上，評(píng)價(jià)框架兼顧國(guó)土空間規(guī)劃開發(fā)和保護(hù)的目標(biāo)，通過多層次的承載力評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同資源環(huán)境支持系統(tǒng)的匹配，滿足國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)“管用性”要求。

評(píng)價(jià)框架在河南省實(shí)踐中，按照資源環(huán)境系統(tǒng)與人類活動(dòng)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的密切程度遴選評(píng)價(jià)要素，利用統(tǒng)計(jì)資料或可量化指標(biāo)，提高指標(biāo)的可信度、可獲取性和可操作性。指標(biāo)計(jì)算能夠反映區(qū)域之間承載力的差異，通過承載壓力的對(duì)比幫助識(shí)別集聚開發(fā)和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。因此，本框架的指標(biāo)體系滿足了國(guó)土空間規(guī)劃決策實(shí)用性的要求。評(píng)價(jià)單元確定上，以區(qū)縣單元為基礎(chǔ)，同時(shí)以5 km網(wǎng)格單元為補(bǔ)充，既有利于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃決策，又可以直接服務(wù)于市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。因此，評(píng)價(jià)框架聚焦于資源環(huán)境承載力輔助于國(guó)土空間規(guī)劃決策的目標(biāo)，從評(píng)價(jià)單元、數(shù)據(jù)、指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、結(jié)果呈現(xiàn)等方面都追求可操作性，滿足了國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于承載力評(píng)價(jià)的“好用性”要求。

5 結(jié)論與討論

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)在國(guó)土空間規(guī)劃中具有基礎(chǔ)作用，是“新時(shí)代”社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。研究通過厘清資源環(huán)境承載力內(nèi)涵、理論認(rèn)知局限及方案比較，指出了傳統(tǒng)承載力生物承載量與承載二元論的認(rèn)知偏差，辨識(shí)了評(píng)價(jià)指標(biāo)遴選邏輯與綜合思路的缺陷。根據(jù)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境承載力“必用性”、“管用性”和“好用性”的內(nèi)在要求，構(gòu)建以本底評(píng)價(jià)、承載狀態(tài)評(píng)價(jià)以及預(yù)警評(píng)價(jià)為核心的評(píng)價(jià)維度，按照建設(shè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)等區(qū)域主導(dǎo)功能設(shè)定多重權(quán)重體系，形成本底識(shí)短板、狀態(tài)評(píng)壓力和預(yù)警助管理的評(píng)價(jià)思路，以滿足省級(jí)國(guó)土規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的管用和好用的要求。

資源環(huán)境承載力研究歷史已逾百年，但實(shí)踐上仍難以準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)區(qū)域復(fù)雜人地關(guān)系。未來需面對(duì)實(shí)踐訴求，不斷提升資源環(huán)境承載力的理論、方法和應(yīng)用研究。一方面，承載力評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性和可操作性本身存在矛盾。承載力是資源環(huán)境本底條件和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)耦合作用的結(jié)果，具有復(fù)雜性，難以利用簡(jiǎn)單的指標(biāo)體系全面評(píng)價(jià)承載力狀況，但是國(guó)土空間規(guī)劃等實(shí)踐要求評(píng)價(jià)方案具有可行性和效率，過于復(fù)雜的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法難以滿足要求。因此，在指標(biāo)體系構(gòu)建和方法選擇上應(yīng)綜合考慮二者平衡，保障實(shí)踐要求前提下盡可能全面反映承載力的科學(xué)內(nèi)涵。另一方面，承載力多要素的綜合評(píng)價(jià)仍存在技術(shù)性難題。不同資源數(shù)量和環(huán)境容量計(jì)算方法多樣，不同要素及方法綜合的物理邏輯問題需要首先解決。因此，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的理論和方法在今后工作中有待進(jìn)一步深入研究。

（致謝：本文在初稿階段得到中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院賈克敬所長(zhǎng)、河南省國(guó)土資源廳雷子平總工程師和吳榮濤研究員、中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院劉天科研究員、浙江大學(xué)吳次芳教授和方愷研究員等專家的指導(dǎo)，在此表示衷心感謝?。?/p>