陳 浮，曾思燕，張志宏，朱鳳武，許桃元，張紹良

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測(cè)繪學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院，江蘇 南京 221009）

1 引言

近30年來(lái)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就[1]。但由于長(zhǎng)期實(shí)行工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先戰(zhàn)略，農(nóng)村勞動(dòng)主體老弱化、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收、耕地過(guò)快非農(nóng)化、農(nóng)村空心化等問(wèn)題顯現(xiàn)[2]。盡管?chē)?guó)家大力支持“三農(nóng)”，但農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后并未取得根本性扭轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村衰退已成為中國(guó)包容性增長(zhǎng)的障礙[3]。如何深入推進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型已成為新時(shí)代深化改革的重點(diǎn)。2006年國(guó)家布置“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)缺少有效的手段、技術(shù)規(guī)范和資金[4]。原國(guó)土資源部推行的城鄉(xiāng)增減掛鉤政策從理論上解決了城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的制度困境與動(dòng)力，但各地實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、模式不一，效果毀譽(yù)參半[5]。因此，客觀地評(píng)價(jià)農(nóng)村土地綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響是必要的，有助于分析政策實(shí)施績(jī)效并作及時(shí)調(diào)整。

土地整治被視為有效的管理工具，可以減少農(nóng)田破碎化、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[6-8]。20世紀(jì)90年代，歐洲、非洲和南亞普遍實(shí)施土地整治[9-11]，然而，農(nóng)業(yè)不是鄉(xiāng)村的唯一活動(dòng)，鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)業(yè)景觀保護(hù)、農(nóng)耕文明傳承、鄉(xiāng)村旅游、村莊更新及其他問(wèn)題[12]。2003年，F(xiàn)AO引入多目標(biāo)農(nóng)村土地綜合整理的概念，旨在改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，縮減城鄉(xiāng)差距[13]。中國(guó)從2000年起大規(guī)模開(kāi)展土地整治，最初目標(biāo)是補(bǔ)充耕地[14]。學(xué)術(shù)界主要關(guān)注新增耕地率[15]、耕地質(zhì)量[16]及對(duì)占補(bǔ)平衡的影響[2]。2006年后重視產(chǎn)能建設(shè)，關(guān)注點(diǎn)隨之轉(zhuǎn)向產(chǎn)能潛力[17]、投資效率[18]、農(nóng)田景觀格局[19]及制度設(shè)計(jì)[20-22]。2008年中央要求“大規(guī)模實(shí)施農(nóng)村土地整治”，土地整治肩負(fù)起鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的重任，人地協(xié)調(diào)、三化同步以及鄉(xiāng)村空間重構(gòu)成為新焦點(diǎn)[23-24]，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[25]、城鄉(xiāng)一體化[26]、異地掛鉤[27]等不同視角研究土地整治對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興的影響。中國(guó)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型大體經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化、單向城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三個(gè)階段，包含鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化轉(zhuǎn)型和土地利用轉(zhuǎn)型[28]，并最終體現(xiàn)為收入、就業(yè)和福利變化。土地整治可促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，既提高了農(nóng)民收入[29]，又促進(jìn)了非農(nóng)就業(yè)[30]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型[31]。福利則反映了城鄉(xiāng)隔離向融合的轉(zhuǎn)變，喻示鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型成功[9]。盡管農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型二者之間目標(biāo)契合，但中外國(guó)情和發(fā)展背景差異。歐美期望土地整治提升鄉(xiāng)村競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多年輕人留在農(nóng)村[32]。中國(guó)除了補(bǔ)充耕地、提升糧食生產(chǎn)能力外，更期待促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化。借助農(nóng)村土地綜合整治重構(gòu)鄉(xiāng)村“三生”空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流與共享[33]，實(shí)現(xiàn)由城鄉(xiāng)隔離的社會(huì)結(jié)構(gòu)向構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程的統(tǒng)一[9]。

盡管先前的研究已涉及多個(gè)方面，但關(guān)注土地綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的作用與機(jī)制的文獻(xiàn)極少。盡管農(nóng)村土地綜合整治已試行數(shù)年，但它是一項(xiàng)涉及技術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政策的復(fù)雜工程，又關(guān)乎農(nóng)民生計(jì)和鄉(xiāng)村長(zhǎng)計(jì)久安[34]，再加上個(gè)別地區(qū)實(shí)際操作中缺乏透明度和規(guī)范性，導(dǎo)致“農(nóng)民被上樓”等負(fù)面報(bào)道充塞媒體[11]。因此，對(duì)農(nóng)村土地綜合整治開(kāi)展系統(tǒng)地調(diào)查與研究十分必要。2016年3—6月筆者對(duì)江蘇省實(shí)施的42個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研，期望達(dá)成以下幾點(diǎn)：（1）厘清農(nóng)村土地綜合整治推動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的途徑和機(jī)制；（2）評(píng)價(jià)農(nóng)村土地綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的促進(jìn)效果；（3）識(shí)別農(nóng)村土地綜合整治引導(dǎo)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵影響因子。

2 研究方法及數(shù)據(jù)處理

2.1 研究區(qū)

江蘇省地處東部沿海，介于東經(jīng)116°18′～121°57′，北緯30°45′～35°20′。屬于暖溫帶—亞熱帶過(guò)渡性氣候，平均氣溫13～16℃，年降水量850～1 350 mm。2016年，常住人口7 998.6萬(wàn)人，城市化率為67.7%，GDP為76 086.2億元[35]。經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)，但省內(nèi)發(fā)展極不均衡，蘇南、蘇中和蘇北人均GDP為4∶2∶1。人均耕地僅為0.06 hm2，但各區(qū)對(duì)建設(shè)用地需求均很大，耕地占補(bǔ)平衡和糧食安全壓力大。2009—2012年江蘇省率先實(shí)施了42個(gè)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，即江蘇省“萬(wàn)頃良田工程”。它不同于一般意義上的增減掛鉤，要求整村撤并異地安置，搬遷資金由地方政府負(fù)責(zé)，土地整治資金按省以上投資土地整治項(xiàng)目管理，由省財(cái)政下?lián)?。萬(wàn)頃良田工程一律不得與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目重合，防止套取財(cái)政投資。

2.2 數(shù)據(jù)收集與處理

2016年3—6月從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村工作調(diào)查隊(duì)、派出所和省土地整理中心收集了相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)包含項(xiàng)目位置、收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、教育和土地資源狀況等6類18個(gè)指標(biāo)?？紤]各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、施工周期及整治效應(yīng)的滯后性，從蘇南、蘇中和蘇北各選2個(gè)作為典型案例，2009年和2015年作評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)。其外，為便于冗余度分析，對(duì)一些數(shù)據(jù)作簡(jiǎn)化處理。如受教育程度，直接簡(jiǎn)化為受教育時(shí)間小于6年、6～9年和大于9年3類。

2.3 研究方法

2.3.1 土地綜合整治引導(dǎo)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的機(jī)制與路徑的刻畫(huà)

根據(jù)龍花樓的概念模型[36]和實(shí)地調(diào)查，本文采用人地關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖刻畫(huà)農(nóng)村土地綜合整治過(guò)程中人與地的動(dòng)態(tài)關(guān)系，并進(jìn)一步歸納和解釋鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的路徑及其驅(qū)動(dòng)力。

2.3.2 農(nóng)村土地綜合整治引導(dǎo)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的評(píng)估方法

根據(jù)萬(wàn)頃良田工程的建設(shè)目標(biāo)，農(nóng)民收入、非農(nóng)就業(yè)率和社會(huì)保障體系覆蓋率越高，說(shuō)明鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的效果越好。選擇收入變化系數(shù)、就業(yè)變化指數(shù)和福利變化指數(shù)作為評(píng)估指標(biāo)，并扣除當(dāng)?shù)仄骄鲩L(zhǎng)率，簡(jiǎn)化消除非農(nóng)村土地綜合整治的影響。具體計(jì)算公式如下：

式（1）—式（3）中：ICI代表收入變化系數(shù)，系數(shù)越大代表項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民增長(zhǎng)越多，轉(zhuǎn)型效果越好；和分別表示2009年、2015年第i個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均可支配收入；和分別表示2009年、2015年第i個(gè)項(xiàng)目所在縣（市）農(nóng)民人均可支配收入；ECI代表就業(yè)變化指數(shù)，系數(shù)越大代表轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)人數(shù)越多，轉(zhuǎn)型效果越好；和分別表示2009年、2015年第i個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)；和分別表示2009年、2015年第i個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)差；WCI代表就業(yè)變化指數(shù)，系數(shù)越高代表社會(huì)福利體系覆蓋越廣，轉(zhuǎn)型效果越好；和分別表示2009年、2015年第i個(gè)項(xiàng)目區(qū)納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系農(nóng)村人口數(shù)；和分別表示2009年、2015年第i個(gè)項(xiàng)目區(qū)納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系農(nóng)村人口數(shù)；Pi表示2015年第i個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)總?cè)丝跀?shù)；a和b是兩者權(quán)重，分別取0.7和0.3。

2.3.3 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)采用SPSS 19.0軟件，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量檢測(cè)采用蒙特卡羅置換檢驗(yàn)法。將3個(gè)評(píng)估指標(biāo)作為特征變量，18個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量作為環(huán)境因子，使用冗余分析（Redundancy Analysis, RDA）檢測(cè)二者之間的關(guān)系。變量特征值的箭頭長(zhǎng)度代表環(huán)境因子對(duì)特征變量影響的大小，二者箭頭之間的夾角為銳角時(shí)表示兩者之間具有正相關(guān)關(guān)系，兩者之間夾角為鈍角表示兩者之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。兩者之間是直角則表示沒(méi)有相關(guān)性。具體的環(huán)境變量和6個(gè)典型項(xiàng)目概況如表1。

表1 2015年江蘇省6個(gè)典型萬(wàn)頃良田工程的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量Tab.1 Socioeconomic variables of six typical whole village restructuring projects in 2015

3 結(jié)果與分析

3.1 江蘇省鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力與路徑

從江蘇實(shí)踐來(lái)看：取得掛鉤指標(biāo)是拆遷的動(dòng)力，指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入是安置的保障。拆遷安置成本小于掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入，則地方政府有動(dòng)力推動(dòng)萬(wàn)頃良田工程。同時(shí)安置成本越高的地方指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入也越高，差額足以保障地方政府有經(jīng)濟(jì)利益（表2）。其中，仍有23.8%項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，原因是蘇北部分項(xiàng)目兼顧扶貧。從圖1可以看出：XY項(xiàng)目?jī)H422戶選擇現(xiàn)金補(bǔ)償，2 592戶選擇集中安置，占地35.1 hm2。僅510戶仍從事農(nóng)業(yè)，剩余2 082戶保留農(nóng)村住房但轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)。節(jié)余的196.0 hm2建設(shè)用地作為掛鉤指標(biāo)可取得6.8億元轉(zhuǎn)讓費(fèi)，遠(yuǎn)高于4.8億的拆遷安置成本。

農(nóng)村土地綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力可概括為經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力、人口驅(qū)動(dòng)力和土地利用驅(qū)動(dòng)力（圖2）。第一，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力源于城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，村莊更新主要依靠掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓費(fèi)；第二，人口驅(qū)動(dòng)力源于城市化的生活模式，隨著集中式社區(qū)安置，農(nóng)民生活和消費(fèi)方式均逐漸市民化；第三，土地利用驅(qū)動(dòng)力源于農(nóng)村土地綜合整治。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田便于機(jī)械化，釋放更多的剩余勞動(dòng)力，進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑主要依靠行政許可，中央政府適度從嚴(yán)控制建設(shè)占用年度計(jì)劃，同時(shí)給予地方上一定自主空間，即復(fù)墾空心村可置換一定比例的掛鉤指標(biāo)。近10多年城市化、工業(yè)化及土地財(cái)政極大地刺激了地方政府對(duì)指標(biāo)的渴求，從而推動(dòng)了地方政府復(fù)墾低效農(nóng)村宅基地[37]，改善人居環(huán)境，促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模和引入工商資本，鼓勵(lì)農(nóng)村新業(yè)態(tài)，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)密度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。

表2 江蘇省萬(wàn)頃良田工程的拆遷安置成本和掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓費(fèi)Tab.2 Resettlement cost and land quota transfer income of whole village restructuring projects in Jiangsu Province

圖1 典型案例XY的人地關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖Fig.1 Network of human-land interrelations in typical project XY

圖2 農(nóng)村土地綜合整治驅(qū)動(dòng)下的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型Fig.2 Rural transformation driven by rural land consolidation

3.2 萬(wàn)頃良田工程對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的效果分析

2009—2015年42個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)農(nóng)民收入從8 600.6元上升至20 527.0元，增長(zhǎng)了138.7%，非農(nóng)收入貢獻(xiàn)了86.5%的增長(zhǎng)。88.1%項(xiàng)目的收入變化系數(shù)大于0，這說(shuō)明對(duì)農(nóng)民收入促進(jìn)是顯著的，但11.9%項(xiàng)目的收入變化指數(shù)小于0，這反映工程實(shí)施后當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入增長(zhǎng)速度小于當(dāng)?shù)仄骄鲩L(zhǎng)率（圖3（1））。此外，工程對(duì)收入增長(zhǎng)促進(jìn)作用存在著明顯的區(qū)域差異，蘇南項(xiàng)目多落于第一、四象限，表現(xiàn)為非農(nóng)收入拉動(dòng)型增長(zhǎng)；蘇北項(xiàng)目多落于第一、二象限，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)收入拉動(dòng)增長(zhǎng)型；第三象限內(nèi)幾乎均為蘇北項(xiàng)目，增長(zhǎng)萎縮的地域性明顯（圖3（2））。就業(yè)變化指數(shù)全部大于0，這說(shuō)明工程對(duì)促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)是積極的（圖3（3））。2009—2015年非農(nóng)就業(yè)率增加了26個(gè)百分點(diǎn)，這也是非農(nóng)收入大幅增加的主要原因。由于當(dāng)前社會(huì)福利體系主要針對(duì)城市職工，農(nóng)民是被排除在外的，對(duì)農(nóng)民具有巨大吸引力，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的落實(shí)有助于萬(wàn)頃良田工程的推行，但實(shí)際調(diào)查結(jié)果并不樂(lè)觀。50%以上項(xiàng)目福利變化指數(shù)僅為0.3，這歸結(jié)于江蘇省2011年后強(qiáng)制性推行農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)。僅KS項(xiàng)目指數(shù)為1.0，為全部搬遷農(nóng)民辦理養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)政策，約25%蘇南項(xiàng)目為60歲以上農(nóng)民交納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。與此相比，蘇北地方財(cái)力差，無(wú)一項(xiàng)目為農(nóng)民辦理養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)（圖3（4））。

圖3 萬(wàn)頃良田工程實(shí)施前后收入、就業(yè)與福利指標(biāo)系數(shù)變化Fig.3 The changes of ICI, ECI, and WCI before and after whole village restructuring projects in Jiangsu Province

3.3 萬(wàn)頃良田工程引導(dǎo)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因子

根據(jù)特征變量與環(huán)境因子的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，在第一軸上梯度長(zhǎng)度為0.935，這意味著典范對(duì)應(yīng)分析不合適[13]。因此，本文采用RDA分析來(lái)探索社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量的間接梯度，從而解釋鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因子。利用蒙特卡羅置換檢驗(yàn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量進(jìn)行預(yù)選，結(jié)果表表明蘇南地區(qū)NFI、GIO、NFL、PMY、PLT和ACL具有顯著性，蘇中和蘇北DT具有顯著性，但蘇中和蘇北P(pán)MY和GIO不具有顯著性?？傮w來(lái)看，環(huán)境因子解釋了68.2%的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型特征向量的變化情況（表3）。

圖4顯示了特征向量與影響因子之間的關(guān)系?？梢钥闯觯河绊戉l(xiāng)村轉(zhuǎn)型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量在蘇南、蘇中、蘇北和全省存在著顯著性差異。圖4（1）顯示在全省尺度上影響鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量主要是土地利用政策（PLT和ACL）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（NFI、PCP和GIO）、教育（PMY）和區(qū)位（DT）。根據(jù)箭頭長(zhǎng)度，相關(guān)性從高到低為ACL、GIO、NFI和PLT。在所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量中，GIO、NFI和PLT與軸1具有高度相關(guān)性，軸1解釋了大部分特征向量的變化。圖4（2）顯示NFI箭頭最長(zhǎng)，表明在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型中它是最重要的解釋變量。典型案例點(diǎn)—坐標(biāo)原點(diǎn)與ICI箭頭之間的夾角遵照從蘇南—蘇中—蘇北逐漸增大，說(shuō)明與ICI的相關(guān)性逐漸減小。此外，PMY在軸2將蘇中與蘇北顯著地區(qū)分。

表3 特征向量與全部社會(huì)經(jīng)濟(jì)解釋變量的RDA分析結(jié)果Tab.3 RDA result of eigenvalues change in rural transformation with all variables

圖4 RDA排序圖顯示鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型特征值與所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素或顯著性因素之間的關(guān)系Fig.4 RDA ordination plot showing the relationship between eigenvalues of rural transformation and all environmental factors or signi fi cant factors

4 討論與結(jié)論

4.1 農(nóng)村綜合土地整治引導(dǎo)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的不確定性

從江蘇省實(shí)踐來(lái)看，萬(wàn)頃良田工程促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型是成功的，多地集中式中心社區(qū)已成為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的典范，但工程在實(shí)施中仍存在問(wèn)題，主要原因是地方政府操作不規(guī)范。盡管萬(wàn)頃良田工程不允許其他支農(nóng)資金疊加投資，但也很難從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將萬(wàn)頃良田工程的影響直接剝離出來(lái)，因此本文直接采用扣除當(dāng)?shù)仄骄鲩L(zhǎng)率的方法，評(píng)價(jià)結(jié)果也可能包含一些其他因素的影響，但整體上反映了萬(wàn)頃良田工程的實(shí)際效果，且便于對(duì)比分析。鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型是復(fù)雜系統(tǒng)，一個(gè)寵雜的指標(biāo)體系難以保證評(píng)價(jià)的科學(xué)和準(zhǔn)確。為此，本文將鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型視為黑箱，只關(guān)注最終的輸出結(jié)果，即鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的實(shí)際效果。收入、就業(yè)和福利則是反映實(shí)際效果最佳宏觀指標(biāo),盡管不能反映土地整治引導(dǎo)鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)性變化，但反映了結(jié)構(gòu)性變化的結(jié)果，RDA因子排序結(jié)果也彌補(bǔ)了該不足。此外，萬(wàn)頃良田工程引導(dǎo)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型不是一蹴而就的，但也與江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高有密切的關(guān)系。CHENG等研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展越好，越可以促進(jìn)農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)，有利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)[12]。蘇北一些扶貧項(xiàng)目執(zhí)行困難也反證了本文結(jié)果的可靠性。

4.2 農(nóng)村綜合土地整治推進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

當(dāng)前的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型是被動(dòng)式轉(zhuǎn)型，它圍繞著城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，建設(shè)資金完全依賴于指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入。歐美鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型多基于市場(chǎng)化機(jī)制[38]。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型包含了更多的風(fēng)險(xiǎn)。一是政策風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于增減掛鉤導(dǎo)致“農(nóng)民被上樓”的爭(zhēng)議一直存在，人們擔(dān)心該政策成為城市又一次掠奪農(nóng)村的工具，而不是推動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型[11]。村莊更新過(guò)于依賴掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入，一旦政策調(diào)整或指標(biāo)交易難，可能導(dǎo)致建設(shè)全面停滯。二是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一些地方為加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多抵押融資，額外的指標(biāo)進(jìn)一步加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)江蘇省少數(shù)項(xiàng)目建設(shè)資金不足，導(dǎo)致農(nóng)民4～5年無(wú)法入住。三是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。萬(wàn)頃良田工程引導(dǎo)的集中式社區(qū)是變相的、被動(dòng)式、強(qiáng)迫大于自愿的中國(guó)式城鎮(zhèn)化，一些受教育少的農(nóng)民很難適應(yīng)城市生活并取得工作機(jī)會(huì)[39]。少數(shù)地方在工程實(shí)施過(guò)程中大搞政績(jī)工程，強(qiáng)推土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民既無(wú)地可種，又無(wú)法在城市謀生，抗議和上訪在一些地區(qū)時(shí)有發(fā)生。圖3（2）反映的農(nóng)民收入下滑的后果是令人擔(dān)擾的。因此，管控風(fēng)險(xiǎn)對(duì)未來(lái)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型十分必要。

4.3 新時(shí)代鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的農(nóng)村土地綜合整治政策配套問(wèn)題

鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策等多個(gè)方面，資金不是唯一的條件[40]。國(guó)家層面上“自上而下”的政策引導(dǎo)和基層農(nóng)村“自下而上”創(chuàng)新性改革是未來(lái)土地綜合整治有效執(zhí)行的必要條件。農(nóng)村土地綜合整治政策在發(fā)展戰(zhàn)略上，必須依靠政府主導(dǎo)并推動(dòng)，將農(nóng)村土地綜合整治納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)中[41]。必須依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，探索農(nóng)村地區(qū)人—地—生態(tài)環(huán)境的和諧與統(tǒng)一[42]。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)必須立足于需求為導(dǎo)向，因地制宜，走特色化鄉(xiāng)村發(fā)展之路；在制度建設(shè)上，健全規(guī)劃可行性評(píng)估制度，在經(jīng)濟(jì)可行、生態(tài)保護(hù)和公眾滿意度等方面實(shí)行一票否決制。立法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不得以任何名義霸占農(nóng)民在農(nóng)村土地綜合整治中應(yīng)得的利益。資金實(shí)行封閉管理、?？顚Ｓ谩ⅹ?dú)立監(jiān)管[43]；在激勵(lì)機(jī)制上，強(qiáng)化公眾參與和監(jiān)管，土地綜合整治推動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型是集體意愿，必須實(shí)行公共決策，防止地方政府“包辦”行為。發(fā)揮農(nóng)村精英在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型中的作用，公開(kāi)信息和共享利益，在健全社會(huì)保障體制的同時(shí)適度鼓勵(lì)土地兼并，克服一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)方式的弊端，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社，提高農(nóng)民收入，減緩城鄉(xiāng)差距。

4.4 主要結(jié)論

近20年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)后中國(guó)面臨著一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，即城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展和鄉(xiāng)村相對(duì)衰退。這個(gè)挑戰(zhàn)已嚴(yán)重制約中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性和包容性增長(zhǎng)。2008年中國(guó)頒布城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，期望促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。盡管試行數(shù)年，但實(shí)際效果及可操作性等尚未充分厘清。為此，本文調(diào)查了江蘇省實(shí)施的42個(gè)萬(wàn)頃良田工程項(xiàng)目，評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果、厘清驅(qū)動(dòng)機(jī)制、識(shí)別關(guān)鍵性因素。結(jié)果表明：農(nóng)村土地綜合整治對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型具有重要作用。在扣除平均增長(zhǎng)率的前提下，88.1%的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了比周邊更快的收入增長(zhǎng)。農(nóng)民收入增加主要是非農(nóng)收入的增加，當(dāng)?shù)毓I(yè)化程度和農(nóng)民所受教育程度是限制鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性因子。農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺失了限制了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿，但政策執(zhí)行也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，操作不規(guī)范、指標(biāo)需求和地方政府財(cái)務(wù)運(yùn)作能力嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。當(dāng)前國(guó)家正實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，勢(shì)必對(duì)農(nóng)村土地綜合整治提出新要求，適應(yīng)新時(shí)代，切合新特點(diǎn)，關(guān)注新業(yè)態(tài)，注重中國(guó)特色鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的階段性與地域性，進(jìn)一步完善資金監(jiān)管、技術(shù)準(zhǔn)則和驗(yàn)收辦法，構(gòu)建適應(yīng)性管理框架。