論美國征收法上的“公平補償”原則
——兼論中國征收補償法律制度之完善
2018-02-19 23:31:09高魯嘉齊延平
學習與探索 2018年4期
高魯嘉，齊延平
(山東大學法學院，山東青島266237)
作為一項國家權(quán)力嚴重干涉私有財產(chǎn)的強制性措施，征收通常以給予被征收方補償為前提要件，征收與補償構(gòu)成法律上的一項“唇齒條款”，兩者相互聯(lián)結(jié)、相互依存。改革開放40年來，中國已初步建構(gòu)起以現(xiàn)行《憲法》的征收補償條款為基石、以《物權(quán)法》《土地管理法》等法律中的征收補償規(guī)定為統(tǒng)領、以《國有土地上房屋征收與補償條例》等專門性法規(guī)為骨干的征收補償法律制度，征收補償標準不斷提高，征收補償程序逐漸完善。但是，實踐中也還存在著諸如補償標準設定的任意化、城鄉(xiāng)補償基準的二元化、補償程序推進的行政化等弊端。因此，在征收實踐中，因補償問題而引發(fā)的社會矛盾屢見不鮮，除訴諸訴訟、信訪等公權(quán)救濟渠道外，公民有時不惜采用“釘子戶”堅守、暴力抗“征”等私力救濟手段，甚至引發(fā)社會群體性事件。
在美國聯(lián)邦立憲之初，“公平補償”就被確立為征收必須遵循的憲法性原則。歷經(jīng)二百余年的發(fā)展，“公平補償”原則已成為既有征收規(guī)范與實踐中不可撼動的基礎性原則，其所形成的實體性標準與程序性保障機制相輔相成，有效地調(diào)和了國家公權(quán)力與私有財產(chǎn)權(quán)之間的博弈，維護了公共利益與個人利益之間的均衡。為了讓國家利益與個人利益能在平穩(wěn)高效的社會運轉(zhuǎn)秩序中得以相互均衡與促進，中國有必要適度借鑒、參考美國征收法上的“公平補償”原則，以進一步完善既有的征收補償法律制度。不過，中美兩國在憲政體制、產(chǎn)權(quán)制度、法律傳統(tǒng)等方面存在不同的國情，而其“公平補償”原則也并非臻于完美，因此，我們有必要先在理論層面對“公平補償”原則展開系統(tǒng)的闡述與全面的審視，在嚴肅認真的比較與甄選中予以選擇性吸收，最終為現(xiàn)實層面的制度借鑒與參考提供準確且有益的智識指引。
一、“公平補償”原則的合理性依據(jù)
(一)確保公民之間平等對待
征收的實施效果是個別公民因公共利益之故在財產(chǎn)利益方面做出特別犧牲，其實質(zhì)構(gòu)成對“平等原則”的違反。國家對被征收方予以補償，是為彌補其客觀財產(chǎn)利益損失，盡可能恢復到征收實施之前的均衡狀態(tài)，以確保公民之間平等對待。在美國的征收補償語境中，理論界常把“平等對待”原理作為證立“公平補償”原則最為直接與重要的合理性依據(jù)之一。例如，華盛頓大學威廉·斯托巴克教授立基于早期歐陸法學家的征收補償學說，歸納出“合理份額理論”，認為政治社會中的一切成員都擔負政府運行成本的合理份額，在基本情況相似的條件下，所須擔負的份額也應是相等的，而公平補償?shù)墓δ芘c目的就是為了確保對私有財產(chǎn)的征收不會超出相關私有產(chǎn)權(quán)人理應擔負的合理份額[1]。在司法實踐中，美國聯(lián)邦最高法院也一直秉持前述原則來支撐其看待征收補償?shù)幕玖?。?893年的“莫農(nóng)加希拉航運有限公司訴合眾國”案中，聯(lián)邦最高法院指出:“當個別私有產(chǎn)權(quán)人被迫向共同體讓渡某些額外要求的私有財產(chǎn)，而此項要求又不適用于其他共同體成員時，那么必須向該私有產(chǎn)權(quán)人償還相應的公平等價物。”[2]在后來的“阿姆斯特朗訴合眾國”案中，聯(lián)邦最高法院更是明確指出“征收條款”的目的就是為了“禁止政府強迫某些特定人獨自承擔那些基于公平與正義的要求而應由公眾承擔的公共負擔”[3]，該經(jīng)典論述被稱之為“阿姆斯特朗原則”，在之后的征收補償判決中被反復援引。
(二)迫使政府內(nèi)化征收成本
從某種程度上看，征收不僅會耗費巨大的管理成本，還會引發(fā)高昂的機會成本，即某項私有財產(chǎn)一旦被政府征收，其產(chǎn)權(quán)人將再也無法使用該財產(chǎn)。假設政府無須給予被征收方任何補償或者賦予制定補償方案的官員寬泛的自由裁量權(quán)，那么政府官員在決定是否實施征收時就容易誘發(fā)一種“財政幻覺”，認為所欲征收的私有財產(chǎn)不存在機會成本或者機會成本極低，做出非理性的征收決定，濫用國家征收權(quán)，并因缺乏自由市場機制的激勵而在后期低效地利用被征收財產(chǎn)，最終造成社會資源的配置不當與嚴重浪費。為了避免政府受到上述“財政幻覺”的不當影響，就必須將“公平補償”原則作為征收的前提性要件，唯有如此，政府官員在做出具體征收決定前才會仔細衡量比較相關財產(chǎn)用于政府計劃所產(chǎn)生的價值與用于私人使用所產(chǎn)生的價值，只有當其認定該財產(chǎn)在政府手中所產(chǎn)生的效用將超過給予被征收方的補償時，才會具有經(jīng)濟動機而考慮實施征收。由此可見，“公平補償”原則可以迫使政府將財產(chǎn)權(quán)利強制轉(zhuǎn)讓的成本予以內(nèi)部化，激勵其進行有效的價值衡量，使得征收決策過程變得更為理性化、科學化，確保相關征收計劃的必要與高效，避免過度征收的發(fā)生，最終達到社會資源最佳配置之目的。
(三)補救民主政治過程失靈
自20世紀末以來，美國理論界對征收補償?shù)摹斑^程理論”給予了持續(xù)的關注與討論，認為公平補償是為了補救民主政治過程失靈；而立基于不同的分析模式，對于民主政治過程失靈的原因與表現(xiàn)又有著不同的解讀。在“多數(shù)主義模式”中，通常認為具備決策權(quán)能的政治多數(shù)在對待諸如征收等特定議題上的組織成本不高，因而會在代議機構(gòu)中行動一致，可能威脅少數(shù)群體的相關權(quán)利。例如，喬治城大學威廉·特雷納教授在探尋“征收條款”的立憲原意時，著重考察該條款主要起草者詹姆斯·麥迪遜的思想動態(tài)，認為麥迪遜將“公平補償”納入“征收條款”的主要目的是為了“當極有可能發(fā)生過程失靈且其后果嚴重威脅財產(chǎn)所有者的經(jīng)濟福祉時，創(chuàng)建一種補救措施”，賦予政治弱勢力量以防御多數(shù)人暴政的能力[4]。在“利益集團模式”中，強調(diào)民主政治參與的多元性，不同的利益集團在所掌握的投票人數(shù)、組織運行成本等方面是有所差異的，征收計劃獲批與否往往由民主政治過程中最具運作能力的利益集團所把控。作為在人數(shù)方面的政治劣勢團體，被征收方卻可能在政治決策過程中擁有與其人數(shù)不成比例的影響力。正如加州大學伯克利分校丹尼爾·法伯教授所認為的，因為面臨著喪失私有財產(chǎn)的高度風險，被征收方有強烈的利益驅(qū)動去抵制征收，相較于抽象與松散的政治多數(shù)，他們具有更強的目標優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與地緣優(yōu)勢，并且通過向一些職業(yè)政治參與者譬如政黨購買其慣有的政治影響力，“進而形成一種對于民主政治過程的超比例強勢影響”[5]。而給予公平補償能夠?qū)Ρ徽魇辗竭M行一種“收買”，軟化其對于征收的激烈抵制，以保障征收計劃獲得通過，避免公共利益受損。
二、“公平補償”原則的實體性標準
在美國，征收的一般性動因是前期針對擬征收財產(chǎn)的市場議價行為的失敗，后繼的征收補償標準也很難在征收雙方協(xié)商一致的基礎上得以達成，通常需要依靠法院在司法程序中予以公平合理的判定。通過一系列判例，法院逐漸確立“公平市場價值”(Fair Market Value)標準作為征收補償?shù)囊话阈詷藴?。與此同時，當市場價值難以探尋或適用市場價值標準導致明顯不公時，法院也會適用其他替代性標準。
(一)“公平市場價值”標準
簡言之，“公平市場價值”標準意指征收補償通常等于被征收財產(chǎn)在征收之日所體現(xiàn)的“公平市場價值”，但實踐中該“公平市場價值”卻經(jīng)常難以準確判定。征收是因為市場自愿交易的失敗，此時針對被征收財產(chǎn)，實際上只存在一個潛在的買家與一個潛在的賣家，即征收方與被征收方，根本不存在所謂的公平開放市場。所以法院只能通過模擬被征收財產(chǎn)在正常市場狀況下的交易情景，考量各種在現(xiàn)實中可能影響交易價格的因素，運用各種特殊的方法與手段，以確定虛擬的“公平市場價值”。
1.評估“公平市場價值”的主要方法
在征收實踐中，美國法院發(fā)展出了幾種評估“公平市場價值”的主要方法:第一，先期銷售價格法，即依據(jù)被征收方在自由市場環(huán)境下于近期購買該財產(chǎn)時所支付的價格進行評估，前提是未發(fā)生重大的情勢變更；第二，可比銷售價格法，即參照與被征收財產(chǎn)具有較強可比性的其他財產(chǎn)的近期銷售價格進行評估，要求相關銷售在時間、區(qū)域上與征收活動具有相近性；第三，收入資本化法，即計算被征收財產(chǎn)在一定階段內(nèi)基于現(xiàn)有用途或潛在用途而取得預期凈收入的貼現(xiàn)值進行評估；第四，成本折舊法，即根據(jù)在即時市場條件下重建或重置被征收財產(chǎn)所需花費的相應成本減去基于物理性貶值和功能性退化而引發(fā)的價值減損進行評估；第五，當政府施予某些公用事業(yè)部門的規(guī)制措施構(gòu)成征收時，還有一種特殊的評估方法——合理投資回報率法，即參考理性投資人在投資具有相當規(guī)制風險的公共事業(yè)之前所預期的合理投資回報率進行評估[6]。上述五種評估方法既有各自的優(yōu)勢，也有無法克服的局限，法院通常會根據(jù)個案情況，采取某種最為適宜的評估方法，有時也會綜合幾種評估方法以最終判定被征收財產(chǎn)的“公平市場價值”。
2.確定“公平市場價值”的時間節(jié)點
準確判定被征收財產(chǎn)的“公平市場價值”需要確定一個合適的價值評估基準時間節(jié)點，一般而言，該時間節(jié)點以征收之日為準。然而征收是一個長期的持續(xù)性過程，在前期的論證、準備等階段，也可能出現(xiàn)具有實質(zhì)性征收效果的政府行為，準確把握何時為征收之日變得極為困難。此外，基于征收預期的影響，可能導致被征收財產(chǎn)在征收之日到來前就發(fā)生大幅貶值或溢價，若再以征收之日作為評估市場價值的時間節(jié)點將不符合“公平補償”原則的內(nèi)在要求。因此，在美國既有的成文法體系與判例法實踐中出現(xiàn)了對于如何確定“公平市場價值”的估價時間節(jié)點的多元化規(guī)定與回應。在聯(lián)邦立法層面，《美國法典》僅是根據(jù)不同類別的征收程序，對于確定市場價值的時間標準進行了粗略的原則性規(guī)定。相較而言，各州在此方面的立法則顯得更豐富而具體，超過一半的州制定了專門的估價日期法令，確立了多元化的估價時間節(jié)點認定標準，主要包括征收方提起征收訴訟之日、征收公告發(fā)布之日、征收聽證舉行之日、征收訴訟審理之日等，部分州更是規(guī)定了多個可選擇標準以供法院根據(jù)具體案情進行靈活判定[7]。此外，由統(tǒng)一州法全國委員會制定的《統(tǒng)一征收法典》也確立了一種原則上以發(fā)生時間優(yōu)先為標準的二選一模式。①美國《統(tǒng)一征收法典》規(guī)定估價時間節(jié)點原則上應在征收方首次向法院交付預估補償保證金之日與法院開始審理補償金額之日這兩者間進行選擇，以發(fā)生時間優(yōu)先為準。Uniform Eminent Domain Code(1974)，Article X，§1003.在司法實踐中，法院并未形成一種關于估價時間節(jié)點的主導性標準，而是在認真考量具體征收個案基礎上做出個性化判斷，在對待相關成文法規(guī)定時，基于權(quán)力分立原則，法院表現(xiàn)出極大的尊重，但并非僵化機械地適用。如當根據(jù)成文法規(guī)定的時間節(jié)點標準進行判定可能有失公允時，法院也會依據(jù)相關當事人的訴求，判定法律適用的全部或部分違憲，重新對確定被征收財產(chǎn)市場價值的時間節(jié)點進行合憲性闡釋，以符合“公平補償”原則所體現(xiàn)的規(guī)范價值與內(nèi)在要求。
3.考量“公平市場價值”的用途標準
在明晰了時間維度之后，基于被征收財產(chǎn)的何種用途標準來考量其市場價值則成為能否實現(xiàn)公平補償?shù)年P鍵所在，尤其對不動產(chǎn)征收而言，決定相關不動產(chǎn)市場價值的核心因素就是其用途。當前美國的主流觀點是以被征收財產(chǎn)的“最高最佳用途”(The Highest and Best Use)為考量標準，此項用途標準雖表述簡單直觀，但適用卻復雜困難，法院不僅要考量被征收財產(chǎn)的現(xiàn)有用途，還要探尋某種潛在的未來用途。綜合以往的司法實踐，法院判定某種未來用途是否構(gòu)成“最高最佳用途”的具體標準主要包括:第一，物理適宜性，即被征收財產(chǎn)既有的物理特性適宜所主張的未來用途，或所需做出的物理性改良是合理廉價的。第二，增值可能性，即與現(xiàn)有用途相比，該未來用途能夠增加被征收財產(chǎn)的市場價值，通常被征收方應證明該未來用途擁有即時或潛在的市場需求，并能帶來更高的盈利效益。第三，法律可行性，即該未來用途符合當前法律法規(guī)的規(guī)定，當然也要適度考慮相關規(guī)定變更的可能性，使得原本的非法用途變得合法。第四，時間近期性，即該未來用途只能發(fā)生在不久的將來，因此被征收方所提議的用途計劃通常應在征收發(fā)生之前就已初見雛形，并非是為征收補償審理而刻意提出[8]。此外，須注意的是，“最高最佳用途”并不限于被征收財產(chǎn)的物理性使用，還包括將持有相關財產(chǎn)作為一項期待未來升值的投資。
4.“公平市場價值”標準的實質(zhì)特征
在征收領域內(nèi)，由于個人情感寄托、生活習慣偏好等原因，被征收方一般會賦予被征收財產(chǎn)一定的主觀價值。然而，“公平市場價值”標準是立基于一般性市場主體在自由市場環(huán)境下對被征收財產(chǎn)價值做出的客觀判斷，完全排除各種可能的主觀價值，并對于因征收而產(chǎn)生的后繼損失，譬如商譽損失也基本不予考慮。由此可見，“公平市場價值”標準實質(zhì)上是一種非人格化的不完全補償標準。此種標準的優(yōu)勢在于法院無須去考量極具模糊性的主觀價值，極大降低了補償評估成本，減少被征收方對被征收財產(chǎn)開展盲目低效的浪費性投資或以征收補償為目的的過度性投資。不過，“公平市場價值”標準也并非一種完全客觀化的補償標準，在不同的法域內(nèi)，受到司法傳統(tǒng)、慣例、地方性知識的影響，不同的法院通常有其傾向性的評估方法及相應的運用方式，因此“公平市場價值”標準帶有相當程度的主觀色彩，在具體適用時也存在一定司法恣意的可能性。
(二)其他替代性標準
一般認為其他替代性標準主要有兩種:一種是“回復性標準”，即根據(jù)征收方因征收可能獲取的全部凈收益來給予補償，類似于不當?shù)美颠€；另一種是“賠償性標準”，即依照被征收方因征收而可能導致的所有凈損失確定補償數(shù)額，類似于侵權(quán)賠償給付。在“回復性標準”中，征收補償數(shù)額一般會高于被征收財產(chǎn)的市場價值，因為征收通常會引起被征收財產(chǎn)價值的增長，例如土地征收中因集聚效應而引起的單位面積地價上漲。然而，有時適用“回復性標準”也可能導致對被征收方的不公，譬如在以建設圖書館等免費公共文化設施為目的的征收中，作為補償判定標準的政府所獲凈收益是極為微薄的。在“賠償性標準”中，征收補償數(shù)額一般也會高于被征收財產(chǎn)的市場價值，因為被“公平市場價值”標準所排除在外的財產(chǎn)價值減損，如主觀價值與后繼損失都在“賠償性標準”的補償范圍內(nèi)。不過，“賠償性標準”強調(diào)的是被征收方的凈損失，因此在判定最終補償數(shù)額時，需要將被征收方因征收的獲益用于抵消他的損失，但此種獲益抵消方法在“公平市場價值”標準中一般是不予適用的。值得注意的是，在聯(lián)邦征收實踐中，當“公平市場價值”標準不宜適用時，法院通常認為從憲法意義出發(fā)，“公平補償”意味著被征收方的損失而非征收方的獲益，需要排除征收對于被征收財產(chǎn)價值的影響，因此更傾向于適用“賠償性標準”。
三、“公平補償”原則的程序性保障
(一)普通征收程序中的補償判定
一般而言，在啟動正式征收程序之前，聯(lián)邦與大部分州的法令都強制要求征收方必須先與私有產(chǎn)權(quán)人進行協(xié)商議價，當雙方確實無法達成一致意見時，則通常由征收方向被征收財產(chǎn)所在地的聯(lián)邦法院或州法院提起征收訴訟。普通征收程序與一般民事訴訟程序并無太大差異，在訴訟過程中，除要審查征收的合法性問題，即征收是否滿足“公共使用”或是否獲得相應的立法授權(quán)，主要就是判定具體補償數(shù)額。針對普通征收程序中的補償判定，一般由初審法院法官主導，通常也無須組織陪審團，但訴訟當事人有權(quán)在規(guī)定時間內(nèi)向法院申請陪審團審理。在非陪審團審理模式中，法院傾向于任命一個專門委員會來判定補償數(shù)額，在不動產(chǎn)征收中尤為如此，委員會一般采取聽證等措施，而后根據(jù)多數(shù)決原則做出裁決，提交被征收財產(chǎn)的評估報告。在沒有明顯錯誤的情況下，法院必須接受委員會的裁決與報告。在初審法院做出補償裁判之后，訴訟當事人享有上訴的權(quán)利。上訴法院一般只對有爭議的法律問題進行審查，發(fā)現(xiàn)適用法律錯誤或存在司法腐敗，可以判決該補償裁判無效或發(fā)回下級法院重審。
(二)“快速征收程序”中的特別規(guī)定
因普通征收程序煩瑣耗時，有時甚至會嚴重阻礙某項緊迫公共目標的實現(xiàn)，因而聯(lián)邦與大部分州制定一系列“快速征收法令”，規(guī)定在滿足某些前提性條件下，征收方能省略普通征收程序中的步驟階段，在相關爭議問題解決之前，有權(quán)向法院申請獲取被征收財產(chǎn)。雖然“快速征收程序”的設置主要是為了便利征收方、提升征收效率，無形中也削弱了被征收方的“討價還價能力”[9]，但不能使被征收方獲得公平補償?shù)臋?quán)利受到損害。在“快速征收程序”中，征收方在向法院提出征收申請的同時，必須提交不低于被征收財產(chǎn)預估市場價值的補償保證金，被征收方也可向法院提交有力的證據(jù)以要求增加補償保證金。此項預存補償保證金步驟的實質(zhì)是對被征收方前期程序利益損失的彌補，也是對征收方后期程序權(quán)利的限制，因為在提交補償保證金后，無論基于何種原因，征收方通常都不能再主動終止征收訴訟。當前述步驟完成后，被征收財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，被征收方擁有獲得補償?shù)臋?quán)利，無論是否領取補償保證金，都能繼續(xù)提起征收補償訴訟，法院在判定最后補償數(shù)額時適用普通征收程序中的相應規(guī)定。當征收雙方不服最后補償判決時，依舊有權(quán)提出上訴。
(三)反向征收訴訟
所謂“反向征收訴訟”是指私有產(chǎn)權(quán)人針對政府剝奪或限制其財產(chǎn)的行為向法院提起訴訟，主張該行為構(gòu)成征收，須給予其公平補償。與前述兩種由征收方主動啟動征收訴訟不同，在反向征收訴訟中，被征收方成為原告，征收方變?yōu)楸桓妫V訟地位發(fā)生反轉(zhuǎn)，因而私有產(chǎn)權(quán)人負有積極的舉證責任，需要證明征收方實施了何種征收行為、征收發(fā)生的日期以及被征收財產(chǎn)的性質(zhì)與范圍。而且在不同法域內(nèi)私有產(chǎn)權(quán)人在反向征收訴訟中擁有的權(quán)利也是不同的，如反向征收訴訟的受案范圍是否包括未獲征收授權(quán)的機構(gòu)開展的疑似征收行為、反向征收訴訟是否受到法定訴訟時效的限制，不同的法院通常持有不同的意見。
四、對完善中國征收補償法律制度的啟示
(一)修改現(xiàn)行憲法中的征收補償條款
在中國現(xiàn)行憲法文本中，征收補償條款主要由第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”與第13條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”構(gòu)成。上述兩個條款的規(guī)范表述所用的都是“補償”而非“公平補償”，在權(quán)威性的憲法解釋缺位的情況下，為征收的“任意補償”留下了解釋空間。為了向立法機關和行政機關提供憲法指引，遏制“任意補償標準”的泛濫，切實有效地保障私有財產(chǎn)權(quán)，應參照美國憲法上的“征收條款”的規(guī)范表述修改現(xiàn)行憲法中的征收補償條款，將“公平補償”原則在憲法正文中予以明確規(guī)定。通過在憲法文本中將“公平補償”予以成文化，能夠更為直觀地對國家機關、社會組織以及公民個人施以憲法教化與警示，弱化私有財產(chǎn)權(quán)過重的社會義務面向，在整個共同體范圍內(nèi)培育一種私權(quán)不可肆意侵犯的觀念意識。
(二)實行以“公平市場價值”標準為主的征收補償標準
解決當前中國征收實踐中存在的諸如具體補償數(shù)額過低、同領域內(nèi)補償標準混亂、補償標準自由裁量過寬等問題的關鍵途徑之一就是建立一個合理、客觀、高效的主導性補償標準。美國的“公平市場價值”標準主要依據(jù)被征收財產(chǎn)的“最高最佳用途”、基于合理預估潛在的理性市場行為來判定征收補償數(shù)額，并在對估價時間節(jié)點的確定上兼顧效率與公平，以應對“征收溢價”或“征收貶值”，較好地保障了被征收方的財產(chǎn)利益。在中國實行以“公平市場價值”標準為主的征收補償標準，能夠在具體征收實踐中較為合理統(tǒng)一地判定相關補償數(shù)額，控制征收方對于預估補償價款的自由裁量權(quán)，改變不動產(chǎn)征收中城市房屋補償市場化標準與農(nóng)村土地補償按原用途產(chǎn)值化標準的城鄉(xiāng)二元補償模式，限制地方政府因誘發(fā)“財政幻覺”而大搞“土地財政”的利益驅(qū)動，進而較大程度地減少被征收方在征收過程中的財產(chǎn)負擔與損失，形成對征收補償?shù)暮侠砥诖瑫r也減輕對于國家征收的抵觸與對抗。
此外，“公平市場價值”標準強調(diào)對于補償?shù)姆侨烁窕c不完全性，能夠避免因計算各種主觀價值與后繼損失的高額估值成本，限制被征收方在征收預期影響下為獲更多補償而開展譬如臨時蓋房、連夜種樹等各種浪費性投資，從而減輕政府因征收而背負的財政負擔，便于各種合理高效征收計劃的制定與實施，滿足在當前高速城市化與工業(yè)化中的征收需求。不過，針對在中國最為重要且最為普遍的農(nóng)村集體土地征收，因國家壟斷土地買賣一級市場，有部分中國學者認為集體土地市場價格難以確定，不宜采用“公平市場價值”標準，應實施其他更具本土性的替代方案。①參見方澗、沈開舉:《土地征收中的公平補償與增值收益分配》，《北京理工大學學報》(社會科學版)2017年第3期。任何制度性改革都不是孤立進行的，通常都伴隨著其他相關的配套性改革或前提性改革。雖然當前國家壟斷土地買賣一級市場，但伴隨著近年來的土地制度改革，集體土地整體入市已具備一定的可能性。2017年公布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)規(guī)定:“國家建設統(tǒng)一的建設用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出租或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押?！鄙鲜鲆?guī)定表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市已成為不可逆的趨勢，這為評估其他種類集體土地的市場價格提供了較好的參照，為“公平市場價值”標準的適用提供了重要的依據(jù)?！肮绞袌鰞r值”標準原本就是立基于一種模擬虛構(gòu)的市場交易行為，即便不存在相應的交易市場，也可以利用各種評估方法來確定被征收財產(chǎn)的市場價值。
(三)剝離附著于征收補償?shù)纳鐣Ｕ瞎δ?/h3>
2007年我國頒布的《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定:“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活?！?017年公布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)將原第47條修改為“征地補償安置費用包括土地補償費、安置補助費、農(nóng)民宅基地及房屋補償、地上附著物和青苗的補償費，以及被征地農(nóng)民的社會保障費用等”。前述兩條規(guī)定共同提及了“被征地農(nóng)民的社會保障費用”，由此可見，征收補償法律制度除旨在彌補被征收方的財產(chǎn)損失外，還要擔負社會保障功能。然而，國家征收的本質(zhì)是一種剝奪或限制財產(chǎn)的強制性措施，征收補償法律制度應主要圍繞被征收財產(chǎn)展開，而并非要提供一種額外的社會保障。雖然征收計劃的實施可能造成被征收方就業(yè)困難、住房緊張等一系列附隨性問題，但這些問題主要應由各項社會福利制度予以解決，不應囊括在征收補償范圍之內(nèi)。征收補償法律制度與社會福利制度在對象、目的、功能等方面皆有不同，將兩者強制捆綁在一起，只會阻礙相應制度的有效運行，忽視征收補償?shù)暮诵摹獙Ρ徽魇肇敭a(chǎn)本身的補償，并可能為征收實踐中征收方的過低補償方案提供借口。因此，應將社會保障功能從征收補償法律制度中予以剝離，借鑒美國征收補償法律制度的內(nèi)在理念與運行模式，將制度焦點置于對被征收財產(chǎn)價值的合理估算上，提高對被征收財產(chǎn)的補償標準。同時，全面有效地建立與完善城鄉(xiāng)的醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會福利制度，將被征收方及時納入覆蓋面廣的社會保障體系之中，防止因征收而可能導致的生活條件惡化。
(四)增強法院在征收補償判定中的程序性保障作用
如前已述，在美國征收法律制度中，具體征收計劃的實施通常都要依托相應的司法程序進行，法院在征收過程中扮演著至關重要的程序性角色，主導著對于征收補償數(shù)額的最終判定。作為與征收活動無直接利害關系的中立第三方，法院能夠較為理性客觀地看待各種可以用于判定補償數(shù)額的證據(jù)材料與征收雙方各自提出針對征收補償?shù)母偁幮灾鲝?，公正合法地適用符合個案正義的補償判定標準，最終確定較為合理的征收補償數(shù)額。反觀中國，征收程序基本由行使征收權(quán)的行政機關一方主導，具體的征收補償方案通常也由負責征收的行政機關單方制定，且在征收補償判定上享有寬泛的自由裁量權(quán)。雖然被征收方可就征收補償數(shù)額爭議向法院提起行政訴訟，但囿于《行政訴訟法》的相關規(guī)定，法院只能審查行政機關所做出的征收補償決定的合法性，而無法審查其合理性。再者，即便征收補償決定違法，法院也只能判決撤銷該補償決定并責令行政機關做出新的征收補償決定，而無權(quán)依法直接改判具體補償數(shù)額。由此，就可能走進循環(huán)訴訟的死胡同。更何況在司法實踐中，法院受理的有關征收補償爭議的案件數(shù)量本身就有限，被征收方勝訴的更是微乎其微，因而也導致了被征收方往往通過信訪、群體性事件等方式抗議過低的征收補償方案，希冀行政機關出于“維穩(wěn)”的考量而提高補償數(shù)額。
為擺脫上述困境，有必要改變征收過程中行政機關獨大的格局，參照美國的征收模式，增強法院在征收補償判定中的程序性保障作用。通過中立司法機關的裁判，盡可能確保征收補償?shù)墓耘c合理性，在最大程度上緩解被征收方對于國家公權(quán)力可能偏私而導致不公平補償結(jié)果的疑慮與不安。而具體可供選擇的實施路徑有兩條:第一，修改《行政訴訟法》中的相關規(guī)定，擴大法院在審查征收補償決定時的權(quán)力，在該補償決定不合法或不合理的情況下，法院可以直接變更具體的補償數(shù)額。第二，通過特別立法的形式，制定專門的征收補償程序法，參照民事訴訟程序，將征收雙方視為平等主體，由法院居中裁決。
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