張 瑞

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042)

我國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)，觸及的利益越來越核心，利益矛盾也越來越尖銳，同時(shí)利益訴求也越來越多元化，面對(duì)這樣的情況，對(duì)利益調(diào)整的要求也越來越高。我國(guó)立法從一開始就與改革的推進(jìn)有不解之緣。黨的十大屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中又明確提出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！盵1]從這個(gè)意義上講，建設(shè)社會(huì)主義法治體系要求立法在利益調(diào)整方面發(fā)揮更大的作用。

一、利益調(diào)整中立法的功能優(yōu)勢(shì)

改革開放以來，我國(guó)的利益格局已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)出現(xiàn)巨大的變化。政策、立法以及司法等都為利益調(diào)整起了重要的作用。但是，與其他調(diào)整方式相比，立法的穩(wěn)定性與確定性等特點(diǎn)決定了它的調(diào)整在功能上具有優(yōu)勢(shì)。尤其是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，通過立法調(diào)整利益的意義越來越大。

(一)立法為利益調(diào)整提供穩(wěn)定的環(huán)境

十一屆三中全會(huì)決定，把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上。從此，我國(guó)開始重視立法工作。這種重視的出發(fā)點(diǎn)是：我們要將工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上，需要各種規(guī)章制度和勞動(dòng)紀(jì)律；而法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，能為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供穩(wěn)定的環(huán)境。[2](P9)1993年國(guó)家提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)之后，人們的行為更加需要穩(wěn)定的法律提供行為指引，對(duì)法律的需求也就更加強(qiáng)烈。

此外，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，它的根本是各方利益的大變革。改革政策因具有靈活的特點(diǎn)，只能為各方利益的改變提供高屋建瓴的框架結(jié)構(gòu)，并且只有通過了實(shí)踐的檢驗(yàn)才是成功的。在實(shí)踐中，我國(guó)改革政策的全面展開實(shí)施，往往是先經(jīng)過“試點(diǎn)”。因此，改革政策具有一定的實(shí)驗(yàn)性，有時(shí)候只是決策者的愿望，人們很難根據(jù)政策準(zhǔn)確地指導(dǎo)自己的行為。立法則不同。立法能現(xiàn)實(shí)、直觀地指引人們的行為，因?yàn)椤胺ㄊ窃诿艿慕裹c(diǎn)上劃杠杠，什么許做，什么不許做，令行禁止，要很明確……因此它只能是社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是實(shí)踐證明是正確的政策的法律化、條文化?！盵3](P139)

與政策相比，立法的穩(wěn)定性決定了社會(huì)活動(dòng)主體能夠根據(jù)立法決定自己的行為，預(yù)測(cè)他人的行為；同時(shí)，執(zhí)法活動(dòng)以及司法判決能根據(jù)穩(wěn)定的法律更加具體地保障利益調(diào)整的實(shí)現(xiàn)，因而形成穩(wěn)定有序的發(fā)展環(huán)境，在穩(wěn)健中實(shí)現(xiàn)利益的調(diào)整，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定地發(fā)展。

(二)立法保障利益調(diào)整作用的發(fā)揮

在不同的時(shí)期，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力的表現(xiàn)形式各有不同。在農(nóng)耕時(shí)期，對(duì)土地的擁有、良好的耕種技術(shù)是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力；在資本主義時(shí)期，資本是社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力來源。反思這兩個(gè)不同時(shí)期的動(dòng)力來源，雖然表現(xiàn)形式不同，但是二者的本質(zhì)都是利益的誘導(dǎo)。社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力也逃脫不掉利益的作用。[4](P4～15)新中國(guó)成立之初，我們需要解決的問題是提高生產(chǎn)力，填飽人民的肚子。這就決定了國(guó)家的任務(wù)是“華北全區(qū)，現(xiàn)在均已解放，目前主要是發(fā)展生產(chǎn)。政府工作之好壞，也決定于經(jīng)濟(jì)之能否發(fā)展，則是我們工作的主要方向”。[5](P50)根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，確實(shí)需要集全國(guó)之力，改善人民的生活。因?yàn)椤皞鹘y(tǒng)的社會(huì)勢(shì)力、利益、習(xí)慣和制度在這些社會(huì)中根深蒂固。要改變或摧毀這些傳統(tǒng)勢(shì)力，須將權(quán)力集中于現(xiàn)代化的推行者手中”。[6](P118)實(shí)際上，這項(xiàng)制度能夠成功的關(guān)鍵，就是將人們的利益聚集起來，集中在一點(diǎn)。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)主義模式雖然發(fā)揮了很大作用，但是，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的提高、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，內(nèi)在矛盾逐漸暴露，社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的動(dòng)力越來越弱。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之所以在改革開放以后取得了矚目的成績(jī)，最主要的也是充分重視并運(yùn)用了利益這一動(dòng)力源泉?！耙欢ɡ娴淖非笠簿统闪巳藗儗?duì)與獲得滿足相關(guān)的各種外部客觀可能性條件需求的動(dòng)力?！?/p>

由此可見，社會(huì)的發(fā)展必須來源于人們對(duì)利益的追求。如果不需要任何努力，就能獲得維持生存等利益與需求尚且阻礙主體自身的進(jìn)步，遑論對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來益處。“盡管人們千百次地咒罵‘私’字給社會(huì)帶來了不平和罪惡，一旦真正剝奪人們的個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)后，又出現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)弊?。憾栊允悖实拖??！盵7](P127)

我國(guó)立法從一開始承擔(dān)的功能就是反映和確認(rèn)改革，而我國(guó)實(shí)行改革開放的根本目的就是調(diào)整利益，為社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力。從這個(gè)意義上講，通過立法，使黨實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整的政策上升為體現(xiàn)國(guó)家意志的立法，這就將利益調(diào)整為社會(huì)發(fā)展提供的動(dòng)力以更加權(quán)威和穩(wěn)定的形式確認(rèn)下來，更好地保障了它的作用的發(fā)揮。

(三)立法調(diào)整利益有助于公共利益的實(shí)現(xiàn)

立法作為國(guó)家行為，代表的是公共利益。然而，公共利益的內(nèi)容并不具有穩(wěn)定的品格，它是變動(dòng)不居的。“并沒有一個(gè)先驗(yàn)(a priori)的公益概念，一切端賴立法者之創(chuàng)制后，公益的內(nèi)容，方會(huì)產(chǎn)生?！盵8](P246～247)同時(shí)，立法者也不能憑空創(chuàng)制公益的內(nèi)容。它必須依一定的準(zhǔn)則而行?！肮娓拍畹膬?nèi)容，須淵源于憲法的理念，斟酌國(guó)家任務(wù)及立國(guó)原則而由立法者具體來實(shí)踐之?！盵8](P253)我國(guó)1954年憲法的理念，與現(xiàn)行1982年憲法理念的不同，造成的不同立法結(jié)果就是，是否以實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為內(nèi)容。這也就決定了，不同時(shí)期的立法所體現(xiàn)出來的公益內(nèi)容是不同的。由此觀之，立法想要體現(xiàn)的公益內(nèi)容，與由國(guó)家在一定時(shí)期的任務(wù)所決定的國(guó)家任務(wù)的完成是一致的。

然而，立法能否成功地體現(xiàn)與國(guó)家任務(wù)要求相一致的公共利益，取決于它是否能夠與社會(huì)個(gè)體所追求的利益相協(xié)調(diào)。從某種程度上講，社會(huì)個(gè)體利益與公益有時(shí)候也會(huì)自覺地獲得統(tǒng)一。雖然通常認(rèn)為，追求自身利益的動(dòng)機(jī)源自人性，不可更改，但是，關(guān)注公共利益的動(dòng)機(jī)在每個(gè)人的心中也占有一定的位置。社會(huì)動(dòng)機(jī)在個(gè)人利益悄無聲息時(shí)能夠支配并指導(dǎo)人的行為，“因?yàn)槊恳粋€(gè)人，即使其性情墮落不堪，社會(huì)動(dòng)機(jī)，只要利己的動(dòng)機(jī)保持中性，就是那些調(diào)整和決定其生活一般進(jìn)程的動(dòng)機(jī)，社會(huì)動(dòng)機(jī)對(duì)人的行動(dòng)施加的平和而持久的力量，除非在不尋常的情況中，能夠約束反社會(huì)動(dòng)機(jī)”。 這為兩者達(dá)成一致提供了一定的可能性。[9](P418～419)但是個(gè)人的社會(huì)動(dòng)機(jī)對(duì)于自身利益動(dòng)機(jī)的比較優(yōu)勢(shì)是需要條件的，這種優(yōu)勢(shì)的獲得取決于人類生活于其中的社會(huì)環(huán)境。只有在人與人之間有了緊密的聯(lián)系，相互之間有了利益相關(guān)性，人類才會(huì)關(guān)注相互之間共同利益的存在，才會(huì)出現(xiàn)關(guān)注共同利益的社會(huì)動(dòng)機(jī)。能夠培育出社會(huì)動(dòng)機(jī)的環(huán)境具有這樣的特點(diǎn)：生活在其中的人們不再把時(shí)間和精力都花費(fèi)在解決溫飽問題方面；也就是說，只有他們的物質(zhì)利益已經(jīng)得到了滿足，才會(huì)有充分的時(shí)間和精力關(guān)注社會(huì)共同利益?！叭绻粋€(gè)人沒有自己的房子，那么他就無法參與公共事務(wù)，因?yàn)樗麤]有適合自己的立足之地?！盵10](P23)

綜上所述，個(gè)人充分追求利益與公共利益的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)和諧相處。但是，期望個(gè)人利益與公益自動(dòng)統(tǒng)一，需要特定的社會(huì)條件，并且具有強(qiáng)烈的主觀性，難以預(yù)期。為更好地公共利益，就需要代表國(guó)家行為的立法調(diào)整。

二、我國(guó)立法調(diào)整利益的方式

(一)減少與限制利益

我國(guó)立法對(duì)利益的調(diào)整是從減少甚至限制一些權(quán)力擁有者的利益開始的。 1978年，我國(guó)決定進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)與重視立法工作的時(shí)候，無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域，我們面臨的實(shí)際情況是權(quán)力過于集中。鄧小平明確指出：“現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，……應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)型的專業(yè)公司或聯(lián)合公司?！盵2](P6)同時(shí)，在政治領(lǐng)域，“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象……”[2](P448)因此，通過立法減少并限制一些主體的權(quán)力，勢(shì)在必行。這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的權(quán)力過于集中的現(xiàn)象造成的后果是，國(guó)家高度強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益、集體利益一統(tǒng)其他利益。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度依賴政府的權(quán)力，因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，法律維護(hù)的是政府各部門的利益，以保證政府集權(quán)和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制。[11](P323)因此，立法調(diào)整利益的突破口就是改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，打破原有的利益格局。這樣才能充分發(fā)揮政府部門、企業(yè)和社會(huì)個(gè)人的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)行社會(huì)主義下現(xiàn)代化建設(shè)。

在1979制定的多部法律中，立法首先在訴訟制度方面發(fā)揮作用。尤其是刑事訴訟法規(guī)定公、檢、法三機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中，分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，一改之前黨委直接下令逮捕人的做法。[12](P205～206)之后，通過修改憲法進(jìn)一步打破了政治上高度集中的權(quán)力。1982年憲法就是在打破權(quán)力過于集中的現(xiàn)象的指導(dǎo)思想下修改而成的。修改后的八二憲法廢除了實(shí)際存在的國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制的安排，將國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力做出了分配，最重要的是建立起了公民的基本權(quán)利體系。[13](P67～75)現(xiàn)行憲法剝奪了某些人和權(quán)力部門的利益，賦予了公民和其他部門一些新的利益，打破了原來令人窒息的利益局面，同時(shí)也營(yíng)造了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的政治環(huán)境。

隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變，通過立法改變?cè)诮?jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中權(quán)力高度集中的情況也迫在眉睫。1984年的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，以轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制為重點(diǎn)進(jìn)行企業(yè)改革、價(jià)格機(jī)制改革等。在這樣的背景下，立法規(guī)定讓政府部門占有的利益放于企業(yè)，讓政府部門少管，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的目的；同時(shí)，取消政府部門因成立行政性公司而獲取的經(jīng)濟(jì)利益。1992年國(guó)務(wù)院制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》就是典型的這方面的立法。中共十四大之后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，立法進(jìn)一步削減了政府部門在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下既得的利益，并將它們分配給市場(chǎng)主體，進(jìn)一步重新調(diào)整各個(gè)主體的利益布局。為此，在全國(guó)人大常委會(huì)1993年底制定的立法規(guī)劃中，列舉了152件需要制定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律。[11](P317)之后，立法不斷地減少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府擁有的利益，將它賦予各經(jīng)濟(jì)主體，為社會(huì)注入活力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。立法消減政府部門對(duì)社會(huì)控制的利益，放之于社會(huì)主體的利益調(diào)整功能，將會(huì)隨著我國(guó)改革的深入持續(xù)發(fā)揮作用。例如，立法在逐步減少行政審批事項(xiàng)中，仍然發(fā)揮著作用。

在立法減少并限制權(quán)力主體利益實(shí)現(xiàn)的過程中，也會(huì)受到個(gè)人的影響。在面對(duì)關(guān)鍵利益的改變時(shí)，個(gè)人的影響尤其突出，這種情形往往是有影響力的個(gè)人推進(jìn)了立法。例如，1992年在制定《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》的時(shí)候，許多主管部門不愿意放棄對(duì)企業(yè)的各種權(quán)力，因而不同意這部法律。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基在討論每一章內(nèi)容的時(shí)候，將涉及的主管部門都請(qǐng)來，一一勸說。[14](P139)這才通過實(shí)施。

限制并減少相關(guān)主體的權(quán)力是立法調(diào)整利益的一個(gè)面向，規(guī)定擁有權(quán)力的主體承擔(dān)責(zé)任則是立法的另一方面。為了加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督管理，立法機(jī)關(guān)制定了統(tǒng)計(jì)法、計(jì)量法、會(huì)計(jì)法等法律，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、保障勞動(dòng)者的利益奠定了基礎(chǔ)；制定環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等方面的法律，以加強(qiáng)政府保護(hù)、改善人民生活和生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；制定食品衛(wèi)生、藥品管理等方面的法律，加強(qiáng)政府保護(hù)人民身體健康的責(zé)任等調(diào)整公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任的立法。

(二)增加與保障利益

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下權(quán)力與利益相結(jié)合，利益的產(chǎn)生與分配高度依賴權(quán)力，導(dǎo)致我們?cè)谵D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式的時(shí)候，急需解決權(quán)力對(duì)利益不舍得放棄的問題。根據(jù)上一部分的論述，立法已經(jīng)打破了原來的利益格局，減少并限制了一些權(quán)力主體的既得利益和可能獲得的利益。伴隨著這樣的過程，社會(huì)活動(dòng)主體逐步獲得了追求自身利益的資格和空間。個(gè)人利益的獲得不再依賴國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的分配，而是根據(jù)自己的能力獲得。在這個(gè)時(shí)候，立法賦予個(gè)人追求利益的權(quán)利，并且及時(shí)承認(rèn)追求的利益，以調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人等的積極性，進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了一些不容忽視的問題?！案母镩_放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，過去幾十年計(jì)劃體制下的短缺經(jīng)濟(jì)(賣方市場(chǎng))不復(fù)存在，相對(duì)過剩的買方市場(chǎng)開始出現(xiàn)，同時(shí)那些在我們印象里只有資本主義社會(huì)才可能出現(xiàn)的現(xiàn)象如失業(yè)、通貨膨脹、貧富差距、生產(chǎn)過剩以及黃賭毒等也切實(shí)發(fā)生在了我們的身邊，人們開始迷茫、也開始思考?！盵15](P3)這些社會(huì)問題的產(chǎn)生，立法機(jī)關(guān)通過減少權(quán)力機(jī)關(guān)的利益，增加社會(huì)活動(dòng)主體利益的調(diào)整方式已經(jīng)不能很好地解決。這就催生了立法對(duì)利益新的調(diào)整方式。這種調(diào)整方式就是維護(hù)社會(huì)中弱勢(shì)群體(典型的是未成年人、老年人、殘疾人、消費(fèi)者、失業(yè)群體等)的利益，保障他們的基本生活。甚至在此基礎(chǔ)上形成了社會(huì)法這一法律部門。立法對(duì)這種利益形式的調(diào)整有一個(gè)最基本的原則，就是扶持弱者，傾斜立法。[16](P30～37)全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇也曾將社會(huì)法解釋為：“規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和?！盵17]

立法傾斜保護(hù)一些群體的利益的調(diào)整方式，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成的，同時(shí)完善了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)勞動(dòng)合同法等勞動(dòng)方面的立法、住房保障法等社會(huì)保障方面的立法以及老年人權(quán)益保障法等方面的立法，是立法保障弱勢(shì)群體利益的典型立法。

個(gè)人的影響力對(duì)立法者賦予某些群體以利益能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返闹贫ň褪沁@方面的典型例子?！稓埣踩吮Ｕ戏ā窂?985年就開始起草了，在全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院法制部門的指導(dǎo)下，反復(fù)修改18稿，經(jīng)過了5年，仍是久拖不決。時(shí)任中國(guó)殘聯(lián)主席的鄧樸方登門拜訪了全國(guó)人大法律委員會(huì)的一些委員，有點(diǎn)像國(guó)外立法中“游說”的意味。并且特意要求江平在全國(guó)人大常委會(huì)上，為了《殘疾人保障法》的順利通過，專門做一個(gè)專題發(fā)言。[18](P369～371)

此外，立法在增加與保障某些群體的利益時(shí)，要求立法者辨別出他們的真正利益。在立法過程中，對(duì)于少數(shù)人的利益，立法往往是讓位于多數(shù)人的利益，以實(shí)現(xiàn)立法的目的，實(shí)現(xiàn)相對(duì)的公益；對(duì)于弱勢(shì)群體的利益，殘疾人、老年人、失業(yè)群體，等等，立法出于同情的心理，傾向于向這些群體多分配一些利益。但是這樣的立法態(tài)度也容易帶來負(fù)面結(jié)果，因?yàn)榱⒎ㄕ呱踔潦侨鮿?shì)群體自身并沒有正確地判斷何為自己的利益，這樣的立法結(jié)果往往事與愿違。例如，將失業(yè)群體的保障線規(guī)定得與最低工資相接近，大大降低了這些人就業(yè)的意愿；對(duì)老年人的利益提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，造成的后果是，很多部門將老年人視為社會(huì)的負(fù)擔(dān)、累贅。

(三)平衡利益

立法在打破原有利益格局的同時(shí)，也推動(dòng)、促進(jìn)新的利益形式、利益格局的產(chǎn)生與發(fā)展。此時(shí)，立法面對(duì)的環(huán)境是，社會(huì)中各種利益形式不斷凸顯，并且傳統(tǒng)利益形式與新型利益要求不斷發(fā)生碰撞?！傲⒎ㄉ婕案鱾€(gè)方面的利益，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同的利益群體、階層，都會(huì)通過立法來反映或維護(hù)自身的利益。出現(xiàn)部門利益傾向和地方保護(hù)主義往往成為立法的難點(diǎn)。這個(gè)問題，地方立法有，國(guó)家立法也有，是‘老大難’，要下決心解決好。”[19](P7-9)這就意味著立法必須平衡各方利益，才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

立法首先要注意平衡利益相關(guān)者之間的利益，尤其是強(qiáng)勢(shì)主體與相對(duì)弱勢(shì)主體之間的利益?！多]政法》的修改過程就體現(xiàn)了立法平衡利益相關(guān)者利益的精神。2006年，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭、國(guó)家郵政總局起草的郵政法征求意見稿發(fā)布，其中第十條規(guī)定：“信件的寄遞由郵政企業(yè)專營(yíng)；國(guó)際信件的快遞業(yè)務(wù)和單件重量在350克以上的國(guó)內(nèi)信件快遞業(yè)務(wù)除外。”[20]如果這一條得以通過實(shí)行，將會(huì)極其不利于沒有權(quán)力依托的其他快遞公司，最終因社會(huì)公眾反響強(qiáng)烈而被刪除，實(shí)現(xiàn)了郵政部門和從事快遞業(yè)務(wù)公司之間利益的相對(duì)平衡。

立法想要實(shí)現(xiàn)利益平衡需要綜合考慮各種因素，人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)規(guī)律就是其中之一。人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展和認(rèn)識(shí)能力的提高而發(fā)生改變，人們對(duì)自身利益的認(rèn)識(shí)也是如此。彼時(shí)不認(rèn)同、不接受的觀念，此時(shí)會(huì)認(rèn)為那對(duì)自身不利，而改變觀念，帶來對(duì)法律的不同需求。此時(shí)，立法應(yīng)該順應(yīng)這種認(rèn)識(shí)規(guī)律的變化而制定法律，這樣才能不僅有利于法律的實(shí)施，也有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，而不應(yīng)該一味地矯正這種觀念。1950年婚姻法中對(duì)“三代以內(nèi)旁系血親”是否允許登記結(jié)婚的處理就是典型案例。當(dāng)時(shí)，無論是生活經(jīng)驗(yàn)的活生生表現(xiàn)，還是衛(wèi)生、醫(yī)學(xué)工作者提出的意見中，都充分證明了“三代以內(nèi)旁系血親”結(jié)婚帶來的嚴(yán)重后果。但是在當(dāng)時(shí)，這仍然只獲得少數(shù)人的認(rèn)同。人們的感情上不能接受這樣的禁止性規(guī)定。為此，立法不得不對(duì)三代以內(nèi)旁系血親是否結(jié)婚規(guī)定了“從習(xí)慣。”到1980年修改婚姻法的時(shí)候，人們對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)有了很大的改變，三代以內(nèi)旁系血親結(jié)婚的危害為越來越多的人熟知，做出禁止規(guī)定也水到渠成。[21](P381)否則，法律雖然制定出來了，但是法律所提倡的觀念并不是人人都能接受，造成法律的實(shí)施成本不可估計(jì)。法律對(duì)禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定就是典型。科學(xué)研究表明，在人口聚集的城市大量燃放煙花爆竹所造成的空氣污染(PM2.5)、光污染以及其他人身財(cái)產(chǎn)損害是相當(dāng)嚴(yán)重的?；诖?，北京的立法機(jī)關(guān)規(guī)定“禁放”煙花爆竹，但是禁不住市民的抵制以及巨大的執(zhí)法成本，不得不改為“限放”。[21](P380)上海市的“禁放”規(guī)定雖然得以實(shí)施，但是看到付出的代價(jià)也會(huì)引起我們的反思：2015年年底，市委開了一系列的會(huì)，就是在探討部署怎么保障禁燃令實(shí)施的問題。現(xiàn)在基層有4.4萬的社區(qū)志愿者，除夕那一天所有上街的公安包括消防有5萬人，社區(qū)的工作人員包括志愿者總共用了30萬——基本上每個(gè)門棟旁都有人看著。

三、立法調(diào)整利益存在的問題及其解決

(一)立法調(diào)整利益存在的問題

雖然利益能夠在立法中實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展，但是，立法對(duì)某些利益卻無可奈何。對(duì)于有的利益形式，立法不得不“繞著走”，以至于難以實(shí)現(xiàn)各種利益類型間的平衡。這導(dǎo)致立法不適當(dāng)?shù)卣疹櫮承├妫D(zhuǎn)移了利益的矛盾，損害了法律的權(quán)威。例如，1998年立法機(jī)關(guān)在審議國(guó)務(wù)院提出的公路法修正案草案時(shí)，發(fā)現(xiàn)了許多難以協(xié)調(diào)的利益矛盾。一是草案規(guī)定的內(nèi)容對(duì)各方利益的認(rèn)識(shí)不充分，不清晰；二是政府各部門之間協(xié)調(diào)不夠，相互之間信息交流不完善，沒有全面了解相關(guān)情況等等。雖然立法機(jī)關(guān)很明確地指出了問題，也因?yàn)閷?duì)這些問題處理得不理想而導(dǎo)致第一次表決時(shí)因一票之差，沒有通過。在這期間，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人給常委會(huì)秘書長(zhǎng)打電話，要求各委員們做工作，試圖說服他們使草案通過。但是這項(xiàng)草案出于急需啟動(dòng)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革方案的考慮，最終的處理方案是會(huì)議審議通過修正案草案，至于立法機(jī)關(guān)提出的意見，由國(guó)務(wù)院在具體辦法中規(guī)定。[22](P347～366)很明顯，立法者已經(jīng)清晰地審議出問題的癥結(jié)在于各部門之間難以協(xié)調(diào)，之所以還會(huì)出現(xiàn)審議通過并實(shí)施的現(xiàn)象，是由于改革的迫切性。但是這種在立法中掩蓋利益矛盾的做法，很快在配套規(guī)定的制定中又復(fù)發(fā)了，不但減損了法律的實(shí)施效果，也大大地影響改革的進(jìn)程。這是因?yàn)殡m然社會(huì)環(huán)境與政治環(huán)境都注重運(yùn)用立法對(duì)利益的調(diào)整來改變各項(xiàng)建設(shè)的條件，但是想徹底地在固有的利益格局上“砍上”一刀，以阻斷現(xiàn)在與過去，仍有一定的困難。

盡管立法能夠有效地在原有利益關(guān)系上分出一個(gè)口子，松動(dòng)一下，但是難以觸動(dòng)利益關(guān)系背后更深的各種關(guān)系。于是面對(duì)立法調(diào)整的利益關(guān)系，它只能回避，將矛盾轉(zhuǎn)移。這樣造成的結(jié)果就是，雖然有了相關(guān)的立法，但實(shí)施效果不佳，這不但損害了法的權(quán)威與效果，而且不利于改革的充分展開。1992年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》就是例子。這部法律旨在向企業(yè)放權(quán)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。但是在實(shí)施的過程中，政府機(jī)關(guān)通過成立行政性公司，將已經(jīng)放歸企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益又收了上來，又使企業(yè)成為行政附屬物和經(jīng)濟(jì)盤剝的對(duì)象，形成改革倒退的趨勢(shì)。[14](P269～270)

立法維持利益之間的平衡，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，固然是常態(tài)。但是它也常常在改革的關(guān)鍵領(lǐng)域不能達(dá)致目的，而其原因又恰恰是改革引起的。這似乎可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問題：立法能否實(shí)現(xiàn)利益平衡，取決于所立之法中的利益是否會(huì)牽涉到由改革而觸動(dòng)的強(qiáng)勢(shì)主體的利益，主要是與權(quán)力相結(jié)合產(chǎn)生的利益；否則立法者只能基于為盡快啟動(dòng)改革提供依據(jù)的考慮，對(duì)它們“繞道而行”，實(shí)際上是不適當(dāng)?shù)卣疹櫵鼈儭?/p>

立法對(duì)以權(quán)力為依托的政府部門利益的照顧，已經(jīng)成為人們批評(píng)立法中存在的問題的靶子，實(shí)際上，這也是影響立法質(zhì)量，損害法律權(quán)威的癥結(jié)所在。盡管立法機(jī)關(guān)一直強(qiáng)調(diào)要避免立法者不適當(dāng)?shù)卣疹欉@種部門利益，但是在實(shí)踐中，卻很難成功。

(二)立法調(diào)整利益存在問題的原因及解決途徑

對(duì)于造成立法不適當(dāng)照顧部門利益的原因，研究者們似乎達(dá)成一致，大都將它歸結(jié)為政府部門承擔(dān)起草法律草案這一制度；也有少數(shù)研究者指出，政府部門職權(quán)不清、仍然受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響是導(dǎo)致這種不良立法現(xiàn)象的原因。

這些固然是造成問題的原因，但是造成上述立法現(xiàn)象的根本原因是，政府部門試圖以權(quán)力為依托在立法中尋求各種利益，但是缺少制約與監(jiān)督這些利益的制度。通過下面描述的政府部門在立法中試圖尋求的幾種利益形式，就可以產(chǎn)生這樣的認(rèn)識(shí)。

政府部門試圖通過立法獲得的一種利益形式是，本部門行使權(quán)力的便宜。刑事訴訟法修改過程中公安部門的表現(xiàn)就是典型。首先，立法者、學(xué)者和社會(huì)公眾的需求與實(shí)務(wù)部門的需求就不同。前者考慮的是保障人權(quán)，修法中體現(xiàn)進(jìn)步的思想，相反，實(shí)務(wù)部門需要的是高破案率、證據(jù)收集的方便。這決定了當(dāng)立法需要約束實(shí)務(wù)部門的權(quán)力時(shí)，它們就持反對(duì)態(tài)度。更甚至于，在談到沉默權(quán)問題時(shí)，公安部門表現(xiàn)出明顯的不合作態(tài)度。[23]這種現(xiàn)象的存在根源于各種現(xiàn)實(shí)的制約。公安機(jī)關(guān)對(duì)“沉默權(quán)”寫入法律就曾表示：“沉默權(quán)，我們很贊同，但是現(xiàn)在條件還不成熟，我們的公安干警素質(zhì)還沒那么高?！盵23]針對(duì)這種立法環(huán)境，立法者能做的就是逐步推進(jìn)，不能強(qiáng)求相關(guān)權(quán)利寫入法律，否則即使寫入，沒有實(shí)行的土壤，也只能是具文。

政府部門試圖通過立法獲得的另一種利益形式是經(jīng)濟(jì)利益?！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法》修改過程中相關(guān)部門的爭(zhēng)執(zhí)就是例子。關(guān)于農(nóng)用機(jī)動(dòng)車(包括拖拉機(jī)、農(nóng)用運(yùn)輸車)牌證發(fā)放的管理部門是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門委托農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))部門負(fù)責(zé)，還是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)的問題，在國(guó)務(wù)院公安部門與農(nóng)業(yè)部門之間發(fā)生了激烈的爭(zhēng)執(zhí)。[24](P7～10)這種部門之間的爭(zhēng)執(zhí)只是表面上的，實(shí)際上，它們夾雜著審批權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力背后的經(jīng)濟(jì)利益問題。

政府部門試圖通過立法獲得的利益形式還包括，將本部門的權(quán)力視為一種榮譽(yù)而積極爭(zhēng)取與維護(hù)。對(duì)于這種由傳統(tǒng)觀念帶來的對(duì)公權(quán)力的認(rèn)識(shí)，在改革時(shí)期，需要積極發(fā)揮法律的引領(lǐng)作用，才有利于社會(huì)的整體發(fā)展。行政訴訟法的頒布實(shí)施就是典型例子。海洋環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政處罰不服的可以向法院起訴。針對(duì)這條規(guī)定，主管行政部門堅(jiān)決不同意，他們說，港監(jiān)的帽子上有國(guó)徽，怎么能告港監(jiān)？[25](P49～51)在這種現(xiàn)象中，行政部門將公權(quán)力視為榮譽(yù)的象征，容不得他人質(zhì)疑。這在制定《行政訴訟法》的時(shí)候，表現(xiàn)得尤為明顯。政府法制部門普遍認(rèn)為，政府擁有的權(quán)力是權(quán)威，不能允許公民告政府，甚至與有封建習(xí)氣的“刁民”相聯(lián)系。[25](P49～51)這種抵觸情緒甚至蔓延到該法的實(shí)施。在實(shí)施的初期，一個(gè)地方有2000多名鄉(xiāng)村干部提出辭職。[25](P49～51)如今，“民告官”已經(jīng)成為一項(xiàng)行政相對(duì)人監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力的重要措施。

通過對(duì)上述政府部門試圖在立法中尋求的利益形式仔細(xì)分析，無論是何種利益形式，都離不開權(quán)力，有的是直接以權(quán)力本身為目的，有的則是以權(quán)力的獲得為基礎(chǔ)追求其他利益形式?；跈?quán)力本身就具有擴(kuò)張的性質(zhì)，政府部門通過權(quán)力的占有而試圖在立法中獲得的其他利益形式，與公民的利益相比，其本身也就強(qiáng)勢(shì)，如果沒有相應(yīng)制約這些利益的制度，立法者就不得不承認(rèn)它們。

對(duì)于促使立法改變對(duì)政府部門利益的處理方式，研究者們?cè)诶碚撋弦约皩?shí)踐中都提供了一定的解決途徑。例如，通過委托高校、律所等第三方主體起草法律草案，避免政府部門起草法案，但是實(shí)踐中，這樣的做法也產(chǎn)生了一定的弊端。由于這些起草部門對(duì)有些立法事項(xiàng)不甚了解，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢以基本了解相關(guān)的事情并與相關(guān)的政府部門溝通，這就催生了一個(gè)新的利益團(tuán)體。讓由立法權(quán)的人大及其常委會(huì)提前介入法律草案的起草，或者由政府起草改為人大起草，這些都是解決問題的嘗試與探索。然而，政府部門想要在立法中獲得的利益缺少制約與監(jiān)督，是造成立法者對(duì)這種利益形式“繞著走”的關(guān)鍵原因。從這一點(diǎn)出發(fā)，找到能夠制約這種利益形式的制度，不失為一種實(shí)踐途徑。

將政府部門想要通過立法獲得的利益公開，能有效地制約并監(jiān)督這種利益。目前，我國(guó)的法律草案在提交到審議機(jī)關(guān)之后，才會(huì)公開，以征求意見。雖然這時(shí)候公開草案的內(nèi)容，也能起到制約相關(guān)利益的作用，但是由于這個(gè)時(shí)候，草案已經(jīng)定型，在文字上很難看出政府部門真正的想法，即使在字里行間識(shí)別出了，由于種種因素的限制，對(duì)它的制約作用收效甚微。因此，應(yīng)該將法律草案的公開時(shí)間提前。在政府部門著手起草法案的時(shí)候，就應(yīng)該將相應(yīng)的起草內(nèi)容公開，或者直接征詢起草意見，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)這些意見做出反饋，必要的時(shí)候，全國(guó)人大專門委員會(huì)可以審查。這為第一階段的公開。在草案形成以后和提交審議之后分別公開，并且與立法機(jī)關(guān)的審議意見一同公開。經(jīng)過從源頭到審議結(jié)果的公開，運(yùn)用利益相關(guān)者和公眾的力量形成對(duì)政府部門追求的利益的制約與監(jiān)督。

結(jié) 語

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。中國(guó)的改革帶來了更加復(fù)雜的利益關(guān)系，在這樣的背景下，制定出良法，立法需要有成熟的利益調(diào)整方式。在多年的立法實(shí)踐中，我國(guó)立法對(duì)利益的調(diào)整已經(jīng)有了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，并做出合適的制度安排解決問題，會(huì)極大地提高立法對(duì)利益的調(diào)整效果，提高立法質(zhì)量，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的形成。

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