梅立潤

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

在現(xiàn)代社會，政府的行為選擇與方式對社會個體乃至整體的生存發(fā)展都有真實而重要的影響，特別是在后發(fā)現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型階段，行政系統(tǒng)扮演著社會調(diào)控主導力量的角色，對于驅(qū)動社會經(jīng)濟發(fā)展具有決定性作用。[1]在中國場景中，由于總體人口與經(jīng)濟體量的超大規(guī)模性以及政府在經(jīng)濟社會整體發(fā)展中的主導性，中國各層級政府的行為會產(chǎn)生更大的關(guān)涉性影響。鑒于政府行為的形塑力與影響力以及中國各層級政府所具備的廣闊行為領(lǐng)域，政府行為始終是生產(chǎn)學術(shù)思考與理論的富礦，政府行為既是政治學研究的經(jīng)典主題，又隨現(xiàn)實的發(fā)展變化時常萌生出新的探索空間。

一、地方政府機會主義：一個值得關(guān)注的國家治理議題

由于人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等的超大規(guī)模性與區(qū)域差異性的限定，中國的經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展在很大程度上都需要地方政府的配合與支持。提及中國地方政府行為，一個最基本的事實是，中國地方政府行為空間廣闊，基本上具有全方位的滲透性，改革開放以后，國家一統(tǒng)天下的管理模式雖然有所改變，但是政府、市場與社會之間的邊界依然不夠明確，這為政府主導和深度干預(yù)提供了大展拳腳的可能以及合法性基礎(chǔ)。[2]

在中國的政治實踐情景中，地方政府的行為領(lǐng)域、行為類型、行為方式等都極為豐富與復(fù)雜，這在創(chuàng)設(shè)學術(shù)理論生產(chǎn)空間之余，也造成了一定的研究混亂；作為一個整體存在的地方政府，被眾多的研究維度、觀察視角、目標取向劃分為“支離破碎的存在”，形成的理解也是“支離破碎的理解”。當然，一些做細做透了的“支離破碎的理解”還是有很大學術(shù)貢獻的，但問題在于，這些“支離破碎的理解”使得我們對于地方政府的分析判斷經(jīng)常出現(xiàn)似是而非乃至相互矛盾的狀況。因此，我們尋求一種統(tǒng)合的努力，試圖在地方政府行為系統(tǒng)中，找出一種要素或特質(zhì)，這種要素或特質(zhì)貫穿在地方政府行為中，也即在地方政府行為的各領(lǐng)域、各類型中都有出現(xiàn)，通過對這種要素或特質(zhì)的把握，從而尋求一種對地方政府行為統(tǒng)合的、整全的、一致的理解。對于中國地方政府行為，一個直觀的感受是，中國地方政府行為充滿了不確定性，[3]非規(guī)則性，讓人捉摸不透，托尼·賽奇[4]曾生動地指出，中國各個層面都存在制度多變、不確定以及混亂情況，而且在地方層級表現(xiàn)得最為明顯，因此對中國地方政府行為的分析，就如“盲人摸象”。事實上，對于中國地方政府行為的這種不確定性、非規(guī)則性和讓人捉摸不透，可以用“機會主義性”統(tǒng)合，即是說，在中國地方政府千面萬相的行為樣態(tài)當中，機會主義行為具有很強的貫穿性。

在大多數(shù)情形下，機會主義行為指的是經(jīng)濟機會主義行為或市場機會主義行為，機會主義的行為主體主要是市場中的企業(yè)、廠商與個人。那么，政府究竟是否會產(chǎn)生機會主義行為呢？傳統(tǒng)的觀點一般都認為，政府獨立于市場之外，追求的是公共利益的實現(xiàn)，不會產(chǎn)生機會主義行為，但是正如公共選擇理論所指出的，無論一個人處于什么場合與地位，其經(jīng)濟人的本性不會改變，都追求個人利益最大化，沒有理由認為在經(jīng)濟市場上追求自身利益最大化的人，會在政治市場上追求公共利益最大化。確實，政府是政治市場上的利己代表，政府官員也是“經(jīng)濟人”，可以利用自身規(guī)則制度唯一提供主體地位、權(quán)力壟斷性和信息相對優(yōu)勢，實現(xiàn)自己預(yù)算最大化或租金最大化而非社會福利最大化的目標，政府機會主義是存在的。[5]回到中國的政治場景中，政府機會主義也是一種事實存在的現(xiàn)象，《社會觀察》在一期專題探討機會主義時指出，有效推進全面深化改革，需要對阻礙改革的各種病癥有準確把握，而政府機會主義就是必須面對的一個頑疾；《人民論壇》也曾設(shè)置了一期探討機會主義的專題，認為機會主義觀念和處世方式在我國快速發(fā)展、深刻轉(zhuǎn)型過程中表現(xiàn)得尤為明顯，在官僚體系內(nèi)部蔚然成風，成為官場中的“成功學”；還有不少研究者的觀察繼續(xù)在證實這一點，[6][7][8][9]而且機會主義在中國地方政府層面表現(xiàn)得尤為明顯，處處可見。[10][11][12]確實，自中國財政體制推行分灶吃飯以來，地方政府逐漸超越了忠實執(zhí)行上級政策的代理人角色，“地方政府公司化”“地方政府即廠商”“地方性市場社會主義”等學術(shù)概念的構(gòu)建和流行運用，都表明中國地方政府在地方發(fā)展過程中的機會主義行為特征日益明顯。

黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化的重大命題，國家治理現(xiàn)代化的推進需要依托、聚合地方治理現(xiàn)代化。地方治理是整個國家治理體系中的一個重要子系統(tǒng)，地方治理現(xiàn)代化是中國國家治理現(xiàn)代化的突破口，而且地方政府直面中國國家治理現(xiàn)場，是國家治理任務(wù)的直接承擔者，其行為及邏輯也成為影響中國國家治理基本風格、效度的重要因素，成為觀照中國國家治理現(xiàn)代化水平與品質(zhì)的窗口。黨的十八屆三中全會提出的國家治理現(xiàn)代化重大命題，依據(jù)中國的政治運行邏輯，映照出中國當前國家治理“非現(xiàn)代化”事實的存在，中國當前國家治理的“非現(xiàn)代化”影響了國家治理的有效性，故而需要國家治理現(xiàn)代化的出場以提升國家治理效度。作為中國國家治理任務(wù)的直接承擔者，中國地方政府機會主義行為的較為普遍存在，一定程度上成為中國當前國家治理“非現(xiàn)代化”的集中展示。因此，從推進國家治理現(xiàn)代化事業(yè)層面來考慮，地方政府機會主義是一個不可繞開的議題，適時將中國地方政府機會主義納入研究視野中來，彰顯出厚實的學術(shù)價值。

二、未獲得匹配性關(guān)注的地方政府機會主義——基于中國地方政府行為研究主題分布的判斷

在中國政治研究中，地方政府研究占有很大比重，這既體現(xiàn)研究者們的“地方關(guān)懷與情懷”，同時也表明地方政府行為的多變、復(fù)雜，具有極強的激發(fā)“學術(shù)想象力”的能力和廣闊的理論生產(chǎn)空間。在中國知網(wǎng)中，我們曾對地方政府研究期刊文獻進行了檢索，由于在中國的政治實踐情景中，廣義的地方是包括基層在內(nèi)的，而且地方政府的任務(wù)在很大程度上可以歸結(jié)為地方治理，因此，我們設(shè)置的具體檢索方式是分別以“地方政府”“基層政府”“地方政府行為”“基層政府行為”“地方治理”“基層治理”等為“篇名”進行期刊文獻檢索(檢索日期：2016年12月26日)。以“地方政府”和“基層政府”為篇名的期刊文獻可以大致歸類為地方政府的直接相關(guān)研究，以“地方政府行為”和“基層政府行為”為篇名的期刊文獻可以大致歸類為地方政府行為的直接相關(guān)研究，以“地方治理”和“基層治理”為篇名的期刊文獻可以大致歸類為地方政府的間接相關(guān)研究或地方政府行為的間接相關(guān)研究，而且按照一般的文獻檢索規(guī)律來看，以“地方政府行為”和“基層政府行為”為篇名的期刊文獻是涵括在以“地方政府”和“基層政府”為篇名的期刊文獻之中的。這種方式檢索出來的文獻雖然是與地方政府或者地方政府行為關(guān)聯(lián)度最高的，但是我們也承認還存在一些有質(zhì)量、強關(guān)聯(lián)的研究文獻“避開了檢索”，不過這不影響我們對地方政府研究整體景觀的認知。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，中國知網(wǎng)中地方政府的直接相關(guān)研究全部期刊文獻合計達到17530篇，核心期刊和CSSCI期刊合計達到6390篇，CSSCI期刊達到4427篇；地方政府行為的直接相關(guān)研究全部期刊文獻合計達到616篇，核心期刊和CSSCI期刊合計達到314篇，CSSCI期刊達到226篇；如果補加上以“地方治理”和“基層治理”為篇名的可以大致歸類為地方政府的間接相關(guān)研究或地方政府行為的間接相關(guān)研究的期刊文獻，則地方政府相關(guān)研究全部期刊文獻合計達到18565篇，核心期刊和CSSCI期刊合計達到6839篇，CSSCI期刊達到4790篇；地方政府行為相關(guān)研究全部期刊文獻合計達到1651篇，核心期刊和CSSCI期刊合計達到763篇，CSSCI期刊達到589篇。雖然我們無法準確判斷地方政府研究相關(guān)期刊文獻量相較于其他研究主題文獻量處于一個怎樣的水平，但我們可以基本判定，目前地方政府研究相關(guān)期刊文獻的絕對量較高，為我們后續(xù)展開地方政府相關(guān)研究積聚了優(yōu)質(zhì)文獻基礎(chǔ)。

與此同時，為了解地方政府研究熱度或密度的發(fā)展演變趨勢，我們選取CSSCI期刊中地方政府直接相關(guān)研究文獻為樣本(樣本量：4327)，因為一般情況下，CSSCI期刊中的文獻質(zhì)量相對于核心期刊或普通期刊而言處于一個較高水平，CSSCI期刊文獻中熱度與密度較高的主題選擇一定程度上能反映出特定現(xiàn)實問題的急迫性與復(fù)雜性，也能引領(lǐng)、帶動、激發(fā)持續(xù)的研究。因此，某一主題在CSSCI期刊文獻中熱度與密度的變化很大程度上能整體上反映出特定階段內(nèi)某一研究主題的熱度或密度。在按年份進行統(tǒng)計后我們發(fā)現(xiàn)，21世紀以來，地方政府研究文獻量總體上呈現(xiàn)上升趨勢，近年來平均文獻量達到400多篇，這表明21世紀以來地方政府研究趨熱趨密化，地方政府所獲得的關(guān)注度持續(xù)提升。由此我們也可以間接推斷出，中國地方政府在近十幾年來呈現(xiàn)出了眾多現(xiàn)實問題，為理論研究創(chuàng)設(shè)了巨大的空間。正因如此，我們展開地方政府相關(guān)問題研究還是可以獲得較大的背景性理由與現(xiàn)實意義支撐的。

另外，為了解地方政府研究的主題分布，我們依然選取CSSCI期刊中地方政府直接相關(guān)研究文獻為樣本(樣本量：4327)，通過聚合同類或相關(guān)關(guān)鍵詞的方法，得出地方政府研究的主題分布圖。因為一般情況，關(guān)鍵詞是研究者對自身研究成果精華的提煉萃取，或多或少都會涉及文獻本身的主要對象、主題內(nèi)容、主體邏輯、核心視角等等，是文獻主題的顯示器。當然，我們也不排除存在一些無效的或不規(guī)范的關(guān)鍵詞，但多數(shù)期刊文獻特別是CSSCI期刊文獻中的關(guān)鍵詞還是較為合理的，能支撐我們研究結(jié)論的科學性。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，由于地方政府、基層政府、中央政府、政府、地方政府行為、政府行為等多為指明研究對象型關(guān)鍵詞，而對策、影響因素等關(guān)鍵詞并無實際指代，所以這兩類關(guān)鍵詞不能構(gòu)造出地方政府研究的實質(zhì)主題；而諸如博弈、經(jīng)濟增長、治理、制度變遷等關(guān)鍵詞又較具有開放包容性，它們經(jīng)常作為一種研究視角或地方政府的行為方式、行為結(jié)果與其他主題內(nèi)容型關(guān)鍵詞配套出現(xiàn)，事實上也未單獨構(gòu)造出地方政府研究的實質(zhì)主題?？傮w來看，當前地方政府研究主流文獻主要集中探討了以下主題：其一，地方政府債務(wù)主題，比如地方政府債務(wù)的規(guī)模、生成與防范治理，地方政府債務(wù)風險的評估與防控，地方政府融資平臺的管理與建設(shè)等；其二，地方政府財政主題，比如財政分權(quán)、分稅制對地方政府行為的影響，地方政府的土地財政行為等；其三，政府競爭主題，比如地方政府競爭的產(chǎn)生、競爭模式與策略、競爭的連帶效應(yīng)與影響等；其四，地方政府創(chuàng)新主題，比如地方政府創(chuàng)新的生成與運行、樣式與內(nèi)容、影響因素等；其五，地方政府績效主題，比如地方政府績效現(xiàn)狀、地方政府績效評估體系與指標的設(shè)計優(yōu)化等；其六，地方政府服務(wù)主題，比如地方政府職能優(yōu)化、公共服務(wù)提供、服務(wù)型政府建設(shè)等；其七，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展主題，主要是地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中的角色與作用。

在很大程度上，我們可以認為，研究地方政府，即是研究地方政府行為，因為地方政府不是靜止的地方政府，而是行動中的地方政府，正是由于地方政府存在“行為或行動”，地方政府才會成為一個研究對象，地方政府行為才會成為研究內(nèi)容。已有地方政府研究，或者是直接研究地方政府的具體行為行動，或者研究地方政府的行為背景、行動場景、限定條件、行為邏輯、行為空間、行為關(guān)系、行為結(jié)果等，其實都可以涵括到地方政府行為范疇中，因此，我們可以將所有地方政府直接相關(guān)研究文獻都視為研究地方政府行為的文獻。如此，我們則可以發(fā)現(xiàn)，當前主流文獻主要關(guān)注地方政府的債務(wù)行為、財政行為、競爭行為、創(chuàng)新行為、服務(wù)行為、產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為以及行為績效。

由此看來，雖然在中國的政治現(xiàn)實中，地方政府機會主義行為是一種較為普遍存在的事實現(xiàn)象，而且鑒于政府行為的重要關(guān)涉性影響和中國地方政府行為空間的廣闊性以及中國地方政府機會主義行為的貫穿性，有必要將中國地方政府的機會主義行為納入研究視野中來，但事實研究情形是，中國地方政府的機會主義行為并未獲得相應(yīng)的關(guān)注，這也在一定程度上強化了我們選擇研究中國地方政府機會主義行為的理由。當然，不可否認的是，上述關(guān)于地方政府行為的研究或多或少間接涉及地方政府機會主義行為，但相對而言，我們直接集中的探討分析，有著更為切實的理論與現(xiàn)實價值。

三、中國地方政府機會主義：研究聚焦

雖然機會主義行為和政府機會主義行為都是一種較為普遍存在的事實現(xiàn)象，但相對而言，政府機會主義行為并未獲得足夠的關(guān)注，直接相關(guān)的研究成果極少，從期刊文獻統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，政府機會主義直接相關(guān)研究成果僅有30余篇。在大多數(shù)情形下，關(guān)于機會主義的研究都是在經(jīng)濟學視角下展開的，我們以篇名中含有機會主義的658篇期刊為樣本，按其所屬學科再進行分類，發(fā)現(xiàn)有540篇從經(jīng)濟學視角研究分析機會主義，占比將近82.1%。因此，在政府機會主義行為已是一種較為普遍存在的事實現(xiàn)象情形下，加強機會主義行為的政治學分析或者說加強從政治學視角對機會主義行為的分析是必要的。

(一)政府機會主義的概念理解

關(guān)于政府機會主義或者政府機會主義行為的理解，《社會觀察》雜志在一期專題中認為所謂政府機會主義行為是指在信息不對稱的情況下，政府(包括官員)不完全如實地披露所有的信息而從事的有悖于政府公共性的趨利性的投機行為；《人民論壇》也曾設(shè)置了一期探討政治機會主義的專題，指出政治學意義上的機會主義，指的是罔顧原則，缺乏立場，一切言行均以投機得利為唯一訴求的價值觀念和行為邏輯；陳薇[12]認為，政府機會主義不過是掌握著公共權(quán)力的“政治人”，追求政治收益或經(jīng)濟收益的投機表現(xiàn)；徐圣龍[11]指出，政府的機會主義行為不完全等同于市場主體的機會主義行為，其在破壞共同規(guī)則之外，還表現(xiàn)出兩個方面的特殊性：一方面，政府主要通過破壞公共利益來獲取特殊利益；另一方面，政府的機會主義行為主要表現(xiàn)在與民爭利，以及部分官員以權(quán)謀私，獲取私人利益；郝宇青[7]分析了政府機會主義的主要特質(zhì)，從政府機會主義的精神特質(zhì)來看，政府機會主義行為的最大特點是投機，是為了達到自身的經(jīng)濟的、政治的目的而不擇手段，而與這種投機相對應(yīng)的精神特質(zhì)就是置規(guī)則、道德于不顧，并嘲笑一切倫理(職業(yè)倫理、責任倫理，甚至家庭倫理等)；從政府機會主義的政治特質(zhì)來看，主要是指政府的霸道與任性，所謂政府的霸道與任性，那就是政府想做什么就做什么，想怎么干就怎么干，而完全不用顧忌民眾的看法、態(tài)度和利益，視制度、規(guī)章為無物；從政府機會主義的經(jīng)濟特質(zhì)來看，政府機會主義最鮮明的特質(zhì)表現(xiàn)為官商結(jié)盟。也有研究者對與政府機會主義類似或接近的概念，比如領(lǐng)導干部機會主義、官場機會主義予以了界定，對我們理解政府機會主義概念有一定的啟示與借鑒作用。黃木[13]認為，領(lǐng)導干部的機會主義，是指領(lǐng)導干部利用組織授予的行政權(quán)力謀求私利的行為，其典型表現(xiàn)包括偷懶(不作為)、受賄、貪污、過度在職消費及其他多樣的權(quán)力尋租行為；陳天祥[14]分析了官場機會主義，認為官場上的機會主義主要表現(xiàn)為欺上瞞下、弄虛作假、為了地方利益或部門利益或個人利益而不按法律和規(guī)章制度辦事、以權(quán)謀私、對待上級和群眾當面一套背后一套，令不行禁不止等；謝志強[15]認為，官場機會主義是指一些人為了達到“升官”或獲取“個人權(quán)力”的目的，肆意踐踏黨紀國法，罔顧社會的基本價值和道德法律底線，最終導致權(quán)力腐敗變質(zhì)和社會失序的一種權(quán)力行為現(xiàn)象；孟憲平[16]也指出，官場機會主義“居無定所”，行無常態(tài)，視規(guī)則為腐儒，以結(jié)果判良差，官場機會主義依靠制度空檔進行博弈，利用投機心理進行算計，采取關(guān)系打點門路，依據(jù)私利選擇路徑。

(二)政府機會主義的類型劃分

關(guān)于中國政府機會主義類型或表現(xiàn)形式，不少研究者都有提及，大致可以分為兩種分析進路，一種是較為具化的列舉式呈現(xiàn)，一種是針對性較強的“專項機會主義”呈現(xiàn)。從列舉式進路來看，高旭[9]認為中國地方政府的機會主義表現(xiàn)形式多種多樣，比如：(1)為了自我政績標榜，勞民傷財建設(shè)各種“形象工程”“面子工程”；(2)利用上下級政府間信息不對稱優(yōu)勢，謊報瞞報，騙取財政支持與政策優(yōu)惠；(3)片面追究經(jīng)濟績效，忽視生態(tài)環(huán)境保護，高污染高能耗地竭澤而漁式發(fā)展；(4)抓住轉(zhuǎn)型時期規(guī)章制度尚不完善之軟肋，打擦邊球，鉆制度空子，甚至出臺某些不合理的地方性規(guī)章維護私利；(5)在秩序維護與社會治理過程中，盲目“維穩(wěn)”屏蔽民眾意見，壓制社會不滿情緒；(6)權(quán)力尋租、官員腐敗等等。徐圣龍[7]也列舉政府機會主義的幾種主要表現(xiàn)：(1)以項目之名投機；(2)以政績之名投機；(3)以民生之名的投機；(4)以服務(wù)之名投機。吳江[6]將政府機會主義的諸種表現(xiàn)拆分為：借助手中的權(quán)力奉承、迎合上級領(lǐng)導；違反程序頒布各種法規(guī)；一擁而上建設(shè)各種項目；在工作中鉆法律空子；迷信各種“大師”“高人”；搞政績工程、形象工程；欺騙領(lǐng)導等；通過調(diào)查，他指出“借助手中的權(quán)力奉承、迎合上級領(lǐng)導”“違反程序頒布各種命令、法規(guī)”“一擁而上建設(shè)各種項目”是政府機會主義的典型表現(xiàn)形式。在劉泰洪[17]看來，地方政府的機會主義行為主要表現(xiàn)為：(1)道德風險；(2)逆向選擇；(3)應(yīng)聲蟲現(xiàn)象。

當然，也有一些研究者探討了某些“專項機會主義”。(1)地方政府的財政機會主義和屆別機會主義，陳薇[12]認為近年來國內(nèi)地方融資平臺的大量涌現(xiàn)和地方政府的“債臺高筑”，是一種“財政機會主義”行為；而屆別機會主義，主要是指在有限的任期內(nèi)，各級政府都需要謀求政績的最大化，導致政府行為短期化，追求片面政績，熱衷于打造“政績工程”、編制“GDP神話”，個別地方官員在統(tǒng)計調(diào)查中弄虛作假，不顧當?shù)貙嶋H盲目開展經(jīng)濟建設(shè)。關(guān)于地方政府的財政機會主義，周克清[18]也指出，我國的財政實踐活動中存在普遍的機會主義行為，對于財政機制的有效運行構(gòu)成極大的障礙。關(guān)于地方政府的屆別機會主義行為，王進[19]指出，在地方政府前屆與后屆更替的過程中可以觀察到，地方政府作為擁有資源配置權(quán)力的組織，行為方式表現(xiàn)出典型的屆際機會主義傾向，本屆政府掠奪式地透支使用下屆政府的各類資源，典型的短期行為表現(xiàn)諸如財稅政策上的涸澤而漁，大量出賣土地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)制上的短視行為等。劉順義[20]也分析中國地方政府在初級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場中的屆別機會主義傾向的經(jīng)濟行為。(2)地方政府的競爭機會主義，汪偉全[21]認為地方政府不少競爭行為表現(xiàn)為追求自身利益最大化的機會主義行為，如橫向博弈視角下的基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、優(yōu)惠政策的過度供給，縱向博弈視角下的制度創(chuàng)新的行為偏差、財政稅收的“兩面人”策略、經(jīng)濟增長速度的逆向選擇等。(3)地方政府的維穩(wěn)機會主義，清華大學社會學系社會發(fā)展課題組[22]曾指出，在解決社會矛盾和社會沖突的原則上，一些政府部門存在著一種明顯的“機會主義”傾向；于建嶸[23]分析了中國信訪制度運行實踐中的機會治理；劉德海[24]運用演化博弈理論建立了地方政府部門與社會弱勢群體之間的演化博弈模型，指出地方政府部門機會主義行為導致的群體性突發(fā)事件呈現(xiàn)擴大化的趨勢。王郅強[25]認為，政府解決群體性事件一般有三種行為模式：一是采取漠視、不予理睬的態(tài)度和行為；二是濫用強力壓制群體性事件，或限制媒體以掩蓋真相；三是無原則的妥協(xié)；這三種行為模式有著強烈的機會主義傾向。

(三)政府機會主義的生成解釋

關(guān)于政府機會主義行為生成原因的解釋，研究者們一般都借助了經(jīng)濟學中解釋經(jīng)濟人機會主義的框架，即“委托—代理”框架。劉泰洪[7]、高旭[9]、陳薇[12]、王偉麗[26]、黃木[13]等都認為在中國的政治實踐場景中，中央與地方是一種事實上的“委托—代理”關(guān)系，所以，“委托—代理”框架也適用于對中國地方政府機會主義行為生成的解釋。與此同時，還有更多學者探討了中國地方政府機會主義行為生成的“制度原因”。容志[27]指出，就現(xiàn)有的中國政府體制來說，影響地方政府行為的制度因素主要包括任期制度、考核機制、監(jiān)督制度。高旭[9]認為，轉(zhuǎn)型時期我國政府機會主義行為高發(fā)的制度性誘因主要表現(xiàn)為：(1)黨政雙軌下的條塊分割結(jié)構(gòu)；(2)地方人事管理制度；(3)制度供給不足與制度權(quán)威匱乏。陳天祥[14]更為細致地分析了官員機會主義行為的體制、制度根源：(1)多層級龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制造成的信息不對稱性；(2)科層制發(fā)育不良，管理的規(guī)范化程度低；(3)轉(zhuǎn)型時期的制度供給不足；(4)績效考核的結(jié)果導向和自上而下的壓力型體制；(5)問責機制的缺陷。

(四)政府機會主義的后果描繪

關(guān)于政府機會主義帶來的后果與影響，高旭[9]指出，官員投機會削弱執(zhí)政黨、政府和現(xiàn)有法律制度的權(quán)威；李婧[8]認為，政府機會主義會侵蝕社會大眾的規(guī)則意識、制度意識和法治意識，促使?jié)撘?guī)則盛行，不利于中國社會轉(zhuǎn)型和全面深化改革的推進；汪偉全[21]認為政府機會主義行為致使公共政策不穩(wěn)定、不連續(xù)、不統(tǒng)一，危害政府法治；王偉麗[26]也表明，政府機會主義會導致政府治理失序、公信力下降；楊攀[28]將政府機會主義的危害主要歸結(jié)為：滋生腐敗、造成資源浪費、加劇經(jīng)濟與社會危機、損害政府的政績與公共形象。吳江[6]在一次調(diào)查中問及“機會主義行為會造成哪些不良后果”，讓受訪者(1127人)選出最嚴重的一項后果時，“使國家政策被扭曲”被選擇的次數(shù)最多，占21.4%；“被公眾恥笑，降低公信力”和“助長形式主義作風”分別占12.0%；選擇“浪費資源，勞民傷財”的人數(shù)最多，占50.8%；選“使官員不愿在日常應(yīng)做的工作上用心”的僅占8.7%。劉壽明[29]分析了實際上作為一種公共行政權(quán)力代理人機會主義行為的“政績工程”的后果。(1)政治后果：造成政府合法性、信任危機；導致“劣幣驅(qū)逐良幣”，不良政風的惡性循環(huán)；政府成本大大增加，行政效率嚴重低下。(2)經(jīng)濟后果：宏觀調(diào)控失靈，政策得不到有效的貫徹執(zhí)行，造成經(jīng)濟動蕩；社會稀缺資源的浪費；公共產(chǎn)品次品、廢品和公害品的出現(xiàn)；政府債務(wù)增加，地方財政不堪重負。(3)社會后果：敗壞誠實守信的社會風氣；破壞社會道德的建設(shè)。

四、中國地方政府機會主義研究：推進空間

總體來看，上述研究對政府機會主義概念理解、政府機會主義行為的類型與表現(xiàn)形式劃分、政府機會主義行為生成原因的解釋以及政府機會主義行為的后果與影響的分析，可以幫助我們把握政府機會主義行為的基本輪廓，為我們開展政府機會主義行為研究提供了基本的視角、思路以及知識啟示。但是我們發(fā)現(xiàn)政府機會主義行為研究還是有推進空間。

其一，研究者們當前還沒有對政府機會主義形成明確清晰的界定，一般都將領(lǐng)導干部機會主義或官員機會主義、官場機會主義、政府機會主義都宏闊地涵括到政府機會主義范疇之中。從邏輯上講，雖然政府機會主義的行為主體從“市場中的企業(yè)與個人”轉(zhuǎn)為“政府、領(lǐng)導干部與官員”，政府機會主義還是具備機會主義的基本屬性與特征的，但政府機會主義的獨特性有待進一步挖掘，而且如何界定政府機會主義行為與政府合理的自主性行為、創(chuàng)新行為以及腐敗行為的邊界，如何有效區(qū)分“機會主義性”與“靈活性”“自主性”“創(chuàng)新性”“腐敗性”之間的差別也是當前研究沒有涉及的。

其二，研究者們當前基于不同的觀察思考視角形成了不同的政府機會主義類型與表現(xiàn)形式劃分，但比較混亂，而且由于在現(xiàn)代政治社會，政府職能及其行動領(lǐng)域、空間已經(jīng)有了極大的擴張，政府在任何領(lǐng)域、空間中都可能機會主義式行動，這致使政府機會主義的表現(xiàn)形式更加多變、復(fù)雜，難以把握，增加了以一種更宏闊的視角統(tǒng)合或整合細化、碎化、散化的政府機會主義表現(xiàn)形式的難度，所以，尋求一種更宏闊的視角統(tǒng)合或整合細化、碎化、散化的政府機會主義表現(xiàn)形式是繼續(xù)完善、補充、深化政府機會主義研究的可行選擇，也正好凸顯對政府機會主義進行類型分析的理論和現(xiàn)實價值。

其三，大多數(shù)研究者選擇從一種制度視角出發(fā)解釋政府機會主義的生成，制度供給不足或者制度的權(quán)威性不足以及制度設(shè)計的偏差、漏洞都成為誘發(fā)政府機會主義的重要因素甚至是首要因素，在中國，集權(quán)體制、壓力型體制、科層制、“威權(quán)彈性”等體制性因素以及在上述體制限定下的任期制度、任職制度、考核制度、人事制度、監(jiān)督制度等制度性因素是經(jīng)常獨立或聯(lián)合地出現(xiàn)在對政府機會主義生成機理的解釋中，而在從特定制度視角出發(fā)尋求對政府機會主義生成機理的解釋成為一種共識之余，鑒于制度的多元構(gòu)成以及制度之間的關(guān)聯(lián)性，到底何種制度的供給不足或權(quán)威性不足以及偏差、漏洞能最大限度地誘發(fā)政府機會主義，或者說不同制度之間是如何共同作用于政府機會主義的生成的等問題并沒有獲得充分關(guān)注。所以我們在推進關(guān)于中國地方政府機會主義研究過程中，除了以一種“分立”或“并聯(lián)”視角解釋不同的體制、制度單元如何作用于地方政府機會主義生成的同時，還努力以一種“串聯(lián)”的視角，尋求對地方政府機會主義生成的“制度鏈”解釋。

其四，雖然制度視角的政府機會主義生成機理解釋成為大多數(shù)研究者的選擇，但也應(yīng)該有解釋政府機會主義生成的其他取向，即是說，除了從特定制度視角出發(fā)，還可以從其他維度出發(fā)尋求對地方政府機會主義生成機理的更豐富、更全面、更完整、更立體的解釋。比如，在當前中央倡導“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”以及政策試驗成為中國國家治理的基本環(huán)節(jié)與工具的情景下，容錯機制和政策試驗是否會為地方政府機會主義生成創(chuàng)設(shè)出新的制度空間？這也是極具現(xiàn)實質(zhì)感的研究選擇。

其五，當前研究都從一種負面與消極向度看待政府機會主義行為帶來的后果與影響，那么，是否完全無法從政府機會主義行為中發(fā)掘出一些正面與積極的要素，是否存在為政府機會主義行為適當辯護的可能，這些都有待于進一步的思考和研究。

[參考文獻]

[1]王滬寧.論九十年代中國行政改革的戰(zhàn)略方向[N].文匯報,1992-06-26.

[2]竺乾威.經(jīng)濟新常態(tài)下的政府行為調(diào)整[J].中國行政管理,2015,(3).

[3]何顯明.市場化進程中的地方政府行為邏輯[M].北京:人民出版社,2008.

[4]托尼·賽奇,邵明陽.盲人摸象:中國地方政府分析[J].經(jīng)濟社會體制比較,2006,(4).

[5]梁燕,樊明方,李軍.地方政府機會主義的博弈分析——以我國一般性轉(zhuǎn)移支付為例[J].統(tǒng)計與決策,2007,(2).

[6]吳江.中國官員群體的機會主義傾向研究報告[J].人民論壇·學術(shù)前沿,2013,(19).

[7]郝宇青.政府機會主義:全面深化改革的障礙[J].社會觀察,2015,(8).

[8]李婧.政府機會主義病灶如何滋生?[J].社會觀察,2015,(8).

[9]高旭.健全法制,遏制政府投機[J].社會觀察,2015,(8).

[10]竹立家.官場機會主義的意識形態(tài)分析[J].人民論壇·學術(shù)前沿,2013,(19).

[11]徐圣龍.政府機會主義的癥狀[J].社會觀察,2015,(8).

[12]陳薇.規(guī)制地方政府機會主義,須對癥下藥[J].社會觀察,2015,(8).

[13]黃木.聲譽效應(yīng)對領(lǐng)導干部機會主義行為的約束[J].領(lǐng)導科學,2009,(35).

[14]陳天祥.轉(zhuǎn)型時期的機會主義誘因和治理機制[J].人民論壇·學術(shù)前沿,2013,(19).

[15]謝志強,陳菊紅.公共權(quán)力是如何為機會主義所用的——以年輕干部“火箭提拔”現(xiàn)象為例[J].人民論壇·學術(shù)前沿,2013,(19).

[16]孟憲平.論官場機會主義背后的結(jié)構(gòu)性危機[J].人民論壇·學術(shù)前沿,2013,(19).

[17]劉泰洪.委托代理理論下地方政府機會主義行為分析[J].中國石油大學學報(社會科學版),2008,(1).

[18]周克清.公共危機與地方財政運行機制的重構(gòu)——基于財政機會主義的視角[J].當代財經(jīng),2012,(3).

[19]王進.地方政府規(guī)制中的屆際機會主義行為及治理——基于疊代博弈的視角[J].東岳論叢,2013,(3).

[20]劉順義.中國地方政府屆別機會主義傾向經(jīng)濟行為探討[J].甘肅理論學刊,2005,(2).

[21]汪偉全.地方政府競爭中的機會主義行為之研究——基于博弈分析的視角[J].經(jīng)濟體制改革,2007,(3).

[22]清華大學社會學系社會發(fā)展課題組.以利益表達制度化實現(xiàn)社會長治久安[J].領(lǐng)導者,2010,(33).

[23]于建嶸.機會治理:信訪制度運行的困境及其根源[J].學術(shù)交流,2015,(10).

[24]劉德海.群體性突發(fā)事件中政府機會主義行為的演化博弈分析[J].中國管理科學,2010,(1).

[25]王郅強.從零和博弈到正和博弈——轉(zhuǎn)型期群體性事件治理的理念變革[J].吉林大學社會科學學報,2010,(6).

[26]容志.激勵與行為:地方機會主義及其制度分析——兼論地方服務(wù)型政府構(gòu)建的動力問題[J].上海行政學院學報,2008,(6).

[27]王偉麗.政府機會主義病根何在?[J].社會觀察,2015,(8).

[28]楊攀.政府機會主義危害眾多[J].社會觀察,2015,(8).

[29]劉壽明.地方行政領(lǐng)導決策中的機會主義行為探析——以政績工程為例[J].中山大學學報論叢,2006,(3).