袁博　胡愛國

摘 要 我區(qū)西張村鎮(zhèn)凡村村民委員會反映該村畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境問題較為嚴重，我院進行了專項檢察調查。調查發(fā)現，畜禽養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染問題與農民致富、鄉(xiāng)村環(huán)境保護形成了新矛盾；畜禽養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃不到位，農村限養(yǎng)禁養(yǎng)區(qū)空白與非規(guī)模養(yǎng)殖散亂出現了新問題；環(huán)境保護執(zhí)法存在盲區(qū)，環(huán)境保護執(zhí)法與群眾發(fā)展形成了新沖突；發(fā)展前期未依法建設，后期行業(yè)改造提升出現了新困境。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和環(huán)境保護攻堅的背景下，農村畜禽養(yǎng)殖的環(huán)境污染問題亟需引起重視，妥善處理農村養(yǎng)殖發(fā)展與環(huán)境保護問題。

關鍵詞 畜牧 養(yǎng)殖 環(huán)境 防治 改造

作者簡介：袁博，三門峽市陜州區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長；胡愛國，三門峽市陜州區(qū)人民檢察院民行科科長。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.330

一、我區(qū)農村畜禽養(yǎng)殖的基本情況

2018 年，全區(qū)豬、牛、羊、雞存欄總數679356頭（只），127個規(guī)模養(yǎng)殖存欄300883頭（只），占存欄總數的44.29%，非規(guī)模養(yǎng)殖存欄378473頭（只），占存欄總數的55.71%。其中，豬存欄142524頭，85個規(guī)模場存欄138195頭，散養(yǎng)存欄4329頭，非規(guī)模養(yǎng)殖占存欄總數的3.04%；肉牛存欄15780頭，1個規(guī)模場存欄180頭，非規(guī)模養(yǎng)殖存欄15600頭，非規(guī)模養(yǎng)殖占存欄總數的9.89%；奶牛存欄4472頭，5個規(guī)模場存欄3188頭，非規(guī)模養(yǎng)殖存欄1284頭，非規(guī)模養(yǎng)殖占存欄總數的28.71%；羊存欄54490只，11個規(guī)模場存欄2720只，非規(guī)模養(yǎng)殖存欄51770只，非規(guī)模養(yǎng)殖占存欄總數的95.01%；雞存欄462090只，25個規(guī)模養(yǎng)豬場存欄156600只，非規(guī)模養(yǎng)殖存欄305490只，非規(guī)模養(yǎng)殖占存欄總數的66.11%。菜園鄉(xiāng)、觀音堂鎮(zhèn)、西張村鎮(zhèn)、張汴鄉(xiāng)豬、牛、羊、雞存欄總數397140頭（只），占全區(qū)總數的58.46%。

二、畜禽糞便非無害化處理的危害

西張村鎮(zhèn)凡村，近年來，村民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，形成存欄300頭以上的養(yǎng)豬場4個，存欄100只以上的養(yǎng)羊場5個，分布在村莊四周，村內有養(yǎng)殖戶40余戶，常年存欄豬（羊）8000頭（只）以上。養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖場未采取畜禽糞便、廢棄物無害化處理措施，直接向土壤排放，沒有進行無害化處理。畜禽糞便中有機質含量約為15%，大部分為水分，其余為氮磷鉀等無機物，不進行無害化處理將造成空氣、土壤、水源污染、造成疾病傳播、破壞人居環(huán)境。

三、畜禽養(yǎng)殖管理中存在的問題

（一）畜禽養(yǎng)殖發(fā)展前期未依法建設，后期行業(yè)改造提升出現了新困境

根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十二條、第四十九條、《中華人民共和國固體廢物污染防治法》第二十條第一款的規(guī)定，從事畜禽養(yǎng)殖的單位和個人都應采取措施防治環(huán)境污染。但是，占全區(qū)養(yǎng)殖總量55.71%的非規(guī)模養(yǎng)殖戶，基本都實行粗放的生產經營模式，沒有采取無害化處理措施，造成了目前養(yǎng)殖污染問題聚集凸顯?，F在進行改造提升，有的養(yǎng)殖場所不適宜養(yǎng)殖需要搬遷，有的需要升級改造，都需要大量資金投入，養(yǎng)殖戶不愿投入資金，又缺乏其他資金來源渠道，畜禽行業(yè)改造提升出現了新困境。

（二）環(huán)境保護執(zhí)法存在盲區(qū)，環(huán)境保護執(zhí)法與群眾發(fā)展形成了新沖突

根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條、《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條、第一百一十七條的規(guī)定，環(huán)境保護行政部門可以對造成環(huán)境污染的費規(guī)模養(yǎng)殖者科以行政處罰。但是，區(qū)環(huán)境保護局認為其執(zhí)法對象為規(guī)模養(yǎng)殖者，無執(zhí)法依據，故而未將其納入執(zhí)法范圍，若現在將非規(guī)模養(yǎng)殖戶納入環(huán)境保護執(zhí)法范圍阻力較大，將會出現較大阻力。

（三）畜禽養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃不到位，農村限養(yǎng)禁養(yǎng)區(qū)空白與非規(guī)模養(yǎng)殖散亂出現了新問題

根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十九條、《中華人民共和國畜牧法》第四十條、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第十一條的規(guī)定，城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域內，禁止建設畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)。

從法律系統(tǒng)解釋、文字面解釋、文理解釋的原則，《中華人民共和國畜牧法》第四十條、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第十一條第（四）項規(guī)定的“等人口集中區(qū)域”，并不限定在城鎮(zhèn)區(qū)域內。因此，根據《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第九條、第十條的規(guī)定，我區(qū)已編制的畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，沒有劃定農村限養(yǎng)、禁養(yǎng)區(qū)并無法律依據，致使農村限養(yǎng)禁養(yǎng)區(qū)空白與非規(guī)模養(yǎng)殖散亂出現了新問題。

（四）畜禽養(yǎng)殖發(fā)展前期投入不足，后期行業(yè)改造提升出現了新困境

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第八條規(guī)定，“各級人民政府應當加大保護和改善環(huán)境、防治污染環(huán)和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益?！钡谌龡l規(guī)定，“縣級、縣級人民政府應當提高農村環(huán)境保護公共服務水平，推動農村環(huán)境整治?！?第四十九條規(guī)定，“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和廢棄物進行科學處置，防治污染環(huán)境?！钡谖迨畻l規(guī)定，“各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村飲用水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農村工礦污染治理等環(huán)境保護工作?！?/p>

依照上述法律規(guī)定，區(qū)、鄉(xiāng)政府及養(yǎng)殖者有責任、義務防治農村畜禽養(yǎng)殖污染。西張村鎮(zhèn)凡村的9個養(yǎng)殖場、40余戶養(yǎng)殖戶，未投入污染防治資金，建設相應無害化防治設施，兩級政府財政資金緊張也缺少相應投入。目前，進行畜禽污染養(yǎng)殖治理，大多數需要搬遷的資金投入較多，而非規(guī)模養(yǎng)殖者投入能力有限，當前養(yǎng)殖業(yè)存在利潤較低，區(qū)內的幾家養(yǎng)殖公司缺乏擴大規(guī)模的動機，造成了治理非規(guī)模養(yǎng)殖污染治理的新困境。

四、防治農村畜禽非規(guī)模養(yǎng)殖污染和促進養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的對策

（一）盡快修訂規(guī)劃，遏制農村畜禽養(yǎng)殖無序發(fā)展趨勢

我省是全國畜牧大省，我市雖不是全省畜牧重點縣，但全區(qū)存欄378473頭（只）的非規(guī)模養(yǎng)殖（規(guī)模養(yǎng)殖300883頭、只）對農村發(fā)展、農民致富和脫貧攻堅具有重要意義，群眾發(fā)展養(yǎng)殖意愿強烈。必需盡快修訂我區(qū)畜禽養(yǎng)殖發(fā)展和污染防治規(guī)劃，劃定農村禁養(yǎng)區(qū)，防止產生新的問題，造成問題累積，增加治理難度。

（二）加強環(huán)境執(zhí)法，遏制農村畜禽養(yǎng)殖無需發(fā)展趨勢

非規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境違法成本低，是養(yǎng)殖者不愿搬遷或者改造的重要原因之一。應根據《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十七條規(guī)定，克服為難情緒，對未采取措施防止排放惡臭氣體的養(yǎng)殖場所、城鎮(zhèn)范圍內的無證養(yǎng)殖場所，由環(huán)境保護主管部門責令整改，處以罰款，拒不改正的，責令停工整治或者停業(yè)整治。

（三）集聚各方力量，引導非規(guī)模養(yǎng)殖向集約化發(fā)展

非規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境問題多、抗市場風險能力低，不符合調整結構和供給側改革的方向。應引進實力較強的畜牧企業(yè)進入非規(guī)模養(yǎng)殖較為集中菜園、觀音堂、西張村、張汴等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用公司加農戶的模式，對現有養(yǎng)殖場所進行無害化改造或者搬遷，政府在財力有限的情況下，將非規(guī)模養(yǎng)殖污染防治納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適當予以財政資金扶持，農牧部門引導鼓勵非規(guī)模養(yǎng)殖者改良品種，爭取項目資金補貼。村民委員會發(fā)揮自治作用，利用村規(guī)民約防治畜禽養(yǎng)殖污染。

（四）發(fā)揮司法作用，促進非規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境污染治理

《中華人民共和國畜牧法》第四十六條規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)違法排放畜禽糞便、廢水和其他固體廢物，造成環(huán)境污染威海的，應當排除危害，依法賠償損失?！薄吨腥A人民共和國侵權責任法》第六十五條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”?！洞迕裎瘑T會組織法》第八條規(guī)定，村民委員會依照法律規(guī)定，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。依照上述規(guī)定，村民委員會可以依法提起環(huán)境污染之訴。必要時，檢察機關可依法提起行政附帶民事公益訴訟。

（五）強化法治宣傳，教育非規(guī)模養(yǎng)殖者防治污染

綜合運用各種方式向村民宣傳普及環(huán)境保護法、非規(guī)模養(yǎng)殖的危害，教育非規(guī)模養(yǎng)殖戶清楚治理養(yǎng)殖污染問題是其應盡的義務和責任，明確環(huán)境保護稅法對非規(guī)模養(yǎng)殖暫不予征收環(huán)境保護稅，應自覺投入治理污染資金，明白非規(guī)模養(yǎng)殖污染防治有利于長遠發(fā)展、有利于更好實現養(yǎng)殖目的，從而自覺投入畜禽污染養(yǎng)殖防治。