摘 要 業(yè)主委員會(huì)制度，為一類與所有業(yè)主公共事務(wù)管理工作相關(guān)的法律制度，而城市居民委員會(huì)，它是一種傳統(tǒng)的基層群眾性自治組織，二者對(duì)于城市的和諧社會(huì)建設(shè)有著不同程度的重要意義。但在實(shí)踐中，由于業(yè)主委員會(huì)缺乏代表業(yè)主參與訴訟的主體地位，出現(xiàn)業(yè)主維權(quán)難等問題，因此，深度解讀業(yè)主委員會(huì)與城市居民自治兩者間的相關(guān)性，能夠探尋出一個(gè)處理業(yè)主委員會(huì)與城市居民委員會(huì)間現(xiàn)存問題之雙贏路徑就顯得十分必要。

關(guān)鍵詞 業(yè)主委員會(huì)制度 居民委員會(huì)制度 城市居民自治 業(yè)主自治

作者簡(jiǎn)介：榮川豆，陜西省銅川市耀州區(qū)人民檢察院新區(qū)檢察室，科員，主要從事民行工作。

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.321

業(yè)主委員會(huì)制度，實(shí)質(zhì)上是指定物業(yè)管理區(qū)段中的所有業(yè)主，依照相關(guān)法律法規(guī)選舉生成的業(yè)主委員會(huì)，進(jìn)行實(shí)現(xiàn)對(duì)所有業(yè)主公共事務(wù)進(jìn)行管理的一類法律制度。不可否認(rèn)，業(yè)主委員會(huì)制度能夠起到實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)居民自治的作用。但是，在我國現(xiàn)有的居民自治制度中，無論沿襲多年的城市居民委員會(huì)制度，抑或新起的業(yè)主委員會(huì)制度都不能夠很好的發(fā)揮民主自治的作用。而事實(shí)上，在司法實(shí)踐中需要即時(shí)解決的物業(yè)管理糾紛是相當(dāng)多的。因此，探究業(yè)主委員會(huì)與城市居民自治的關(guān)系是頗具理論意義與現(xiàn)實(shí)意義的。

一、我國業(yè)主委員會(huì)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

業(yè)主委員會(huì)，也被叫做居住小區(qū)物業(yè)管理委員會(huì)，其是小區(qū)中產(chǎn)權(quán)人、使用人在產(chǎn)權(quán)人大會(huì)選舉過程中形成的，能代表該物業(yè)區(qū)域中產(chǎn)權(quán)人、使用人主體權(quán)益的物業(yè)管理主體。 從法律視角出發(fā)，業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)業(yè)主大會(huì)決定的具體事務(wù)的執(zhí)行與管理。在本世紀(jì)初期，我國相關(guān)部門頒布了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，首次在行政法規(guī)級(jí)別的規(guī)范性法律文件中使用了“業(yè)主委員會(huì)”一詞，進(jìn)而在法律層面上創(chuàng)建了中國的業(yè)主委員會(huì)制度。

（一）我國業(yè)主委員會(huì)

我國法律理論界普遍對(duì)業(yè)主委員會(huì)做出如下定義，即其是物業(yè)管理區(qū)域中的業(yè)主群體，結(jié)合業(yè)主大會(huì)議事相關(guān)規(guī)則，通過選舉而產(chǎn)生并維護(hù)、代表所有業(yè)主主體利益的基層群眾自治組織。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的常務(wù)機(jī)構(gòu)及建筑區(qū)劃內(nèi)建筑物的管理機(jī)構(gòu)。法律規(guī)定業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)，它既不是法人，也不是獨(dú)立的非法人組織（非法人團(tuán)體）而僅僅是特定的民事主體，即業(yè)主團(tuán)體的代表機(jī)構(gòu)。在《物業(yè)管理?xiàng)l例》中，業(yè)主委員會(huì)被定義為是業(yè)主大會(huì)的主要運(yùn)行機(jī)構(gòu)，而對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的法律地位和性質(zhì)的定性十分模糊，在理論界也有不同表述，顯然法律并未明確賦予業(yè)主委員會(huì)代表全體業(yè)主參與訴訟的主體資格。

（二）業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)及其與業(yè)主大會(huì)的關(guān)系

結(jié)合《物業(yè)管理》中的相關(guān)內(nèi)容，業(yè)主委員會(huì)業(yè)務(wù)在運(yùn)行過程中主要承擔(dān)的職責(zé)有：匯集相關(guān)人員并召開業(yè)主大會(huì)，對(duì)物業(yè)管理工作運(yùn)行實(shí)況做出詳細(xì)報(bào)告；全權(quán)代表業(yè)主和業(yè)主大會(huì)，聘用具有一定社會(huì)資質(zhì)的物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同；及時(shí)了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)并簽署相關(guān)合同條約；監(jiān)管合同中各規(guī)定的實(shí)施情況等。

業(yè)主大會(huì)是由同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的建筑物區(qū)分所有權(quán)人，實(shí)質(zhì)上就是業(yè)主參加構(gòu)成的會(huì)議機(jī)構(gòu)，其通過會(huì)議的方式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，是同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)所有業(yè)主組成的自治機(jī)構(gòu)，是同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其所作出的決定對(duì)全體業(yè)主具有約束力，同時(shí)對(duì)業(yè)主委員會(huì)也具有約束力。因此，根據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定，我國《物業(yè)管理?xiàng)l例》將業(yè)主委員會(huì)規(guī)定為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然業(yè)主委員會(huì)也能做出有關(guān)物業(yè)管理的意思表示，但這都是以業(yè)主大會(huì)的授權(quán)為前提和實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理的需要，類似于公司法中股東會(huì)與董事會(huì)的關(guān)系。這樣規(guī)定并不必然約束了業(yè)主委員會(huì)的活動(dòng)空間，業(yè)主委員會(huì)可以在業(yè)主大會(huì)的授權(quán)及按管理規(guī)約的規(guī)定行使自身職責(zé)。因此，相對(duì)于業(yè)主大會(huì)的意思決定機(jī)構(gòu)而言，業(yè)主委員會(huì)僅是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及日常管理機(jī)構(gòu)。業(yè)主委員會(huì)應(yīng)向業(yè)主大會(huì)及業(yè)主負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受業(yè)主大會(huì)及業(yè)主的監(jiān)督，以保證業(yè)主自治機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作。因此，在我國，業(yè)主委員會(huì)就是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

大體上分析，業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)兩者在發(fā)展過程中重點(diǎn)關(guān)注如下兩方面問題：（1）住宅維護(hù)、檢修與相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目；（2）小區(qū)的公共事務(wù)，包括如何設(shè)置物業(yè)小區(qū)的公共活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)備，如何維護(hù)小區(qū)治安，如何制定公共費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，及對(duì)業(yè)主委員會(huì)自身的各類意見與建議等。維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，是業(yè)主委員會(huì)將自體職責(zé)有效發(fā)揮的重要形式之一。

（三）我國業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)行現(xiàn)狀及面臨的困境

業(yè)主委員會(huì)在組建方面時(shí)常舉步維艱，目前成立業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)在所有物業(yè)小區(qū)中所占比例很小，而且各個(gè)地區(qū)發(fā)展業(yè)主委員會(huì)的數(shù)量也很不均衡；業(yè)主委員會(huì)建立以后，在實(shí)際運(yùn)作中也飽受挫折，維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益乃業(yè)主委員會(huì)的主要職責(zé)，但在實(shí)際運(yùn)作中，業(yè)委會(huì)維權(quán)的成功率非常低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前70%以上的小區(qū)都存在維權(quán)難的問題。很多業(yè)委會(huì)在與開發(fā)商和物業(yè)公司的對(duì)抗中，甚至出現(xiàn)了暴力沖突的現(xiàn)象。業(yè)委會(huì)的居民參與也嚴(yán)重不足，其成員構(gòu)成多為老、弱、病類居民；此外，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)成員行使權(quán)力方面多為不滿的現(xiàn)象也很普遍。根據(jù)業(yè)主委員會(huì)目前的運(yùn)行情況，不難看出，其所存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：

第一，業(yè)主委員會(huì)組建艱難。召集符合法定人數(shù)的業(yè)主參加業(yè)主大會(huì)十分不易，而業(yè)主委員會(huì)又由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，加之，大部分業(yè)主因互不了解相熟而敷衍了事的行使或放棄選舉權(quán)，故而使業(yè)主委員會(huì)的組建變得異常艱難。

第二，業(yè)主委員會(huì)的職、權(quán)、責(zé)界定失衡。很多本應(yīng)由業(yè)主大會(huì)決定的事務(wù)最后都由業(yè)主委員會(huì)代為決定并執(zhí)行，使得業(yè)主委員會(huì)擔(dān)任裁判員與運(yùn)動(dòng)員雙重角色，致使業(yè)主委員會(huì)的職、權(quán)、責(zé)界定不清。

第三，業(yè)主委員會(huì)權(quán)利行使?fàn)顩r令人堪憂?，F(xiàn)實(shí)中的業(yè)主委員會(huì)行使權(quán)利時(shí)或?yàn)E用權(quán)利或完全擱置。

第四，居民參與不足。目前新建的小區(qū)中，有些業(yè)主對(duì)小區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心，主要表現(xiàn)為：一方面，不關(guān)心業(yè)主委員會(huì)的工作，而存在更多的是搭便車的心理；另一方面，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的工作橫加指責(zé)，這往往挫傷了投入大量精力和熱情于業(yè)主委員會(huì)工作的業(yè)主。

二、我國城市居民委員會(huì)制度存在的問題

我國城市居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，它在民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展及城市治理中承載著巨大的社會(huì)功能，發(fā)揮著不可替代的作用。

居民委員會(huì)要實(shí)現(xiàn)其管理職能，需有三個(gè)基礎(chǔ)：一是政府支持，主要體現(xiàn)在“良法的制定與執(zhí)行”等方面；二是社區(qū)工作，主要是居民及其他組織對(duì)居委會(huì)工作的參與；三是居委會(huì)自身、即工作人員的自治與法律意識(shí)等綜合素質(zhì)等。只有三者合理配置，良性互動(dòng)，居委會(huì)的管理居民自治之功能才能充分發(fā)揮出來。然而，實(shí)然與應(yīng)然之間總是差距較大，居委會(huì)的管理現(xiàn)狀并不理想， 其在運(yùn)行中面臨著重重困境：（1）居民委員會(huì)缺乏“群眾自治”的可操作性和可行性。（2）居民委員會(huì)委員缺乏與社區(qū)居民的直接權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)性和代表性。（3）在接受監(jiān)督制約層面，居民委員會(huì)作為一個(gè)管理居民自治的組織，缺乏配套的監(jiān)督制約機(jī)制。 （4）居民自治法制建設(shè)中現(xiàn)行法制體系嚴(yán)重之后于居民自治實(shí)踐。其總體上還處在主要依靠政策法規(guī)運(yùn)作的階段。 （5）居民委員會(huì)濫用自治權(quán)。常常超越居民，而以管理者自居。 （6）業(yè)主自治是居民自治的一種重要形式，然而二者的關(guān)系至今仍未理順。

三、將業(yè)主自治納入居民自治之構(gòu)想

現(xiàn)行法律將業(yè)主委員會(huì)、居民委員會(huì)均確立為自治組織，其二者有著同樣的致力于居民自治的功能及目的，但由于種種原因和障礙，二者又不能很好的發(fā)揮其自治功能，因而，重新確立居委會(huì)的法律地位，優(yōu)化業(yè)委會(huì)和業(yè)主大會(huì)的結(jié)構(gòu)體系，進(jìn)而將其納入到居委會(huì)的自治體系中，實(shí)現(xiàn)二者的一體化，已顯得十分必要：

（一）澄清居委會(huì)的性質(zhì)及職能

明確居委會(huì)的法律地位與性質(zhì)。能動(dòng)發(fā)揮其監(jiān)督和制約雙作用，這樣一來，消除了業(yè)委會(huì)與居委會(huì)同作為自治組織而具有平等地位的情況，便于將其納入居委會(huì)的自治體系。

（二）改革居委會(huì)體制，將業(yè)委會(huì)納入居委會(huì)自治體系

將業(yè)委會(huì)納入居委會(huì)自治體系，一方面，避免了業(yè)委會(huì)無人指導(dǎo)與監(jiān)管的尷尬局面，發(fā)揮其在所屬小區(qū)的自治功能，更好的維護(hù)業(yè)主權(quán)利，服務(wù)于居民，另一方面，使居委會(huì)有了下一級(jí)的自治管理對(duì)象，豐富居委會(huì)工作內(nèi)容中的自治事項(xiàng)，使其在自治方面有事可做。可將能夠轉(zhuǎn)讓的事務(wù)，以有償方式盡可能地轉(zhuǎn)讓給社區(qū)服務(wù)站和社會(huì)組織。從而弱化職能行政化的傾向，加強(qiáng)自治職能。

（三）提高居民參與意識(shí)，加強(qiáng)居民參與體制改革

一是將志愿精神發(fā)揚(yáng)出來，重視并加大社區(qū)志愿者團(tuán)隊(duì)的建設(shè)力度，采用宣傳教育等形式去培養(yǎng)居民參與意識(shí)與主動(dòng)性，舉辦各類能夠增強(qiáng)居民歸屬感的活動(dòng)；二是認(rèn)真做好居民參與體制的革新，采用多樣渠道將居民參與整合至制度化線路。持續(xù)完善社區(qū)居委會(huì)直選體制，以社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀為基點(diǎn)，革新并健全居民參與決策體制，拓展居民參與的業(yè)務(wù)范疇，可以居民會(huì)議、社區(qū)領(lǐng)袖的培養(yǎng)等為基礎(chǔ)，摸索民主自治、民主管理及居委會(huì)和業(yè)委會(huì)規(guī)范管理的新方法。

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