尹盛敏

摘 要：智慧城市作為政府主導(dǎo)推動(dòng)工作，建設(shè)目標(biāo)可概括為“提升行政管理效率，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)”。本文通過翔實(shí)的案例，歸納出地方政府的政務(wù)信息空間已具規(guī)模，而信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急待發(fā)展的突出矛盾；提出了建設(shè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的通用解決思路，實(shí)現(xiàn)了基于該思路的具體建設(shè)案例。

關(guān)鍵詞：智慧城市；政務(wù)信息空間；信息基礎(chǔ)設(shè)施；政府信息化

中圖分類號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2018）21-0015-05

1 背景綜述

截至2017年底，超過500個(gè)城市均已明確提出或正在建設(shè)智慧城市。毫無疑問，智慧城市已是國(guó)內(nèi)信息化建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。智慧城市的興起與政府行政管理體系、政府信息化建設(shè)歷程等因素密切相關(guān)。

1.1 政府信息化體系

現(xiàn)今我國(guó)的政府層級(jí)體系可分為中央政府、省級(jí)政府、基層政府（市、區(qū)縣、鄉(xiāng)）。政府管理職能從內(nèi)容上主要包括兩個(gè)方面：一，中央對(duì)地方政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行的體系管理；二，依據(jù)各級(jí)政府的職權(quán)而形成的對(duì)社會(huì)公共管理。中央及省級(jí)政府，其職能主要表現(xiàn)在對(duì)于下級(jí)政府的管理；基層政府，從層級(jí)上分為市、區(qū)縣、鄉(xiāng)三級(jí)，三者雖然有行政等級(jí)上的劃分，但其主要任務(wù)都是為社會(huì)提供公共服務(wù)、執(zhí)行上級(jí)政策依法管理政府轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，故其職能主要表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的管理。

國(guó)內(nèi)電子政務(wù)的建設(shè)，已經(jīng)歷了初始起步、基礎(chǔ)搭建、推廣發(fā)展、全面建設(shè)四個(gè)階段。80年代到90年代中期推動(dòng)的辦公電子化工程，開始了電子政務(wù)的起步階段；1993到1998年的三金工程，初步建立了一個(gè)覆蓋全國(guó)并與國(guó)務(wù)院各部委專用網(wǎng)連接的國(guó)家共用經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，完成了電子政務(wù)的基礎(chǔ)搭建；1999年1月，由我國(guó)40多家政府部委（局、辦）信息主管部門共同倡議發(fā)起的“政府上網(wǎng)”工程，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)電子政務(wù)進(jìn)入發(fā)展階段；2002年，由國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室規(guī)劃了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”（“兩網(wǎng)”是指政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)；“一站”，是指政府門戶網(wǎng)站；“四庫”是指建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；“十二金”是指要重點(diǎn)推進(jìn)辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)等十二個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)）的建設(shè)重點(diǎn)，標(biāo)志著電子政務(wù)逐步進(jìn)人了全面電子政務(wù)建設(shè)時(shí)期，并逐步演進(jìn)到當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的智慧城市建設(shè)高潮。

1.2 智慧城市業(yè)務(wù)概況

從2012年住建部正式啟動(dòng)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作，到2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次把智慧城市建設(shè)引入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，全國(guó)95%的副省級(jí)以上城市、76%的地級(jí)城市，超過500座城市明確提出或正在建設(shè)智慧城市。

智慧城市建設(shè)的目標(biāo)主要是為了解決宏觀上的發(fā)展不平衡，交通擁堵城市病，城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新型服務(wù)政府等問題。從而涵蓋公共基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)治理五大領(lǐng)域。參照《智慧城市頂層設(shè)計(jì)指南》（GBT36333-2018），智慧城市的業(yè)務(wù)架構(gòu)總圖如圖1。

智慧城市作為政府主導(dǎo)推動(dòng)工作，必然圍繞政府職責(zé)制定其工作方向，其建設(shè)目標(biāo)可概括為“提升行政管理效率，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)”。基于此目標(biāo)通過分析智慧城市的各類業(yè)務(wù)，可初步歸納出智慧城市建設(shè)有以下三個(gè)特征：

（1）整體覆蓋廣。智慧城市從業(yè)務(wù)上涵蓋城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域；

（2）單項(xiàng)專業(yè)淺。政府從職能上主要是負(fù)責(zé)行政審批、市場(chǎng)監(jiān)督、綜合執(zhí)法等行政工作，而非業(yè)務(wù)的專業(yè)研究；

（3）共享需求多。隨著“放管服”改革的不斷深入，上級(jí)政府對(duì)基層政府在監(jiān)管能力、政府服務(wù)等方面的要求不斷提升，從而促使政府部門之間的信息共享需求顯著增多。

2 問題分析

2.1 問題發(fā)現(xiàn)

伴隨著智慧城市的迅猛發(fā)展，自2016年起，中央又大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”并正式納入國(guó)家戰(zhàn)略，而與此相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)、業(yè)務(wù)協(xié)同共享等新任務(wù)、新技術(shù)又呈爆炸性增長(zhǎng)，信息化工作已逐步成為基層政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容。

基層政府的信息化管理部門，主要包括負(fù)責(zé)信息化資金預(yù)算、信息化項(xiàng)目立項(xiàng)審批的業(yè)務(wù)扎口部門如經(jīng)信委或信息化辦；負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)、硬件環(huán)境、軟件運(yùn)維的技術(shù)支撐部門如計(jì)算機(jī)中心或政務(wù)信息中心；以往電子政務(wù)建設(shè)采用以部門縱向自建系統(tǒng)為主導(dǎo)的模式，上述政府信息化管理架構(gòu)是相對(duì)能夠適應(yīng)業(yè)務(wù)需求的。而新形勢(shì)下，政務(wù)信息化建設(shè)的主要任務(wù)就是打破部門壁壘、突破信息孤島，政務(wù)數(shù)據(jù)類、政務(wù)協(xié)同類項(xiàng)目逐步成為主流，從而促使政務(wù)信息化管理部門的職責(zé)發(fā)生了快速延展，從管資金、管立項(xiàng)、技術(shù)支持又延展了管業(yè)務(wù)、管機(jī)制、管宣貫、管運(yùn)營(yíng)。信息化管理部門的困惑是新形勢(shì)下，自己的主要職責(zé)是什么？工作方向是什么？

基層政府的業(yè)務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)，主要包括各委辦局的分管領(lǐng)導(dǎo)和基層政府分管領(lǐng)導(dǎo)。由于各級(jí)政府的委辦局是為滿足行政管理專業(yè)化要求而設(shè)置的，傳統(tǒng)政務(wù)業(yè)務(wù)以行政管理為核心，操作上主要由本級(jí)部門內(nèi)部消化，受上級(jí)歸口部門監(jiān)督和管理。新形勢(shì)下，政務(wù)業(yè)務(wù)要求轉(zhuǎn)型為以面向服務(wù)為核心，推進(jìn)跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨部門的協(xié)同政務(wù)服務(wù)。而該類政務(wù)業(yè)務(wù)的決策，沿襲由某個(gè)專業(yè)部門負(fù)責(zé)并具體實(shí)施的傳統(tǒng)模式已完全不能適應(yīng)，而需要由基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)為“第一責(zé)任人”，同時(shí)充分吸納各相關(guān)部門人員形成一個(gè)強(qiáng)有力的專門組織，由上自下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。以往決策領(lǐng)導(dǎo)獲取的決策支持信息基本是以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、宣貫文稿為主，而新型政務(wù)決策急需必需的局辦已建信息資源如何分布？局辦信息資源可否及如何共享？相關(guān)局辦業(yè)務(wù)如何協(xié)同？是否存在已建類似方案？建設(shè)成本如何估算？等等基礎(chǔ)信息資源，往往缺乏有效積累，難以及時(shí)獲取。

2.2 案例分析

以信息化、面向服務(wù)為核心的新型政務(wù)業(yè)務(wù)模式，各級(jí)政府都進(jìn)行了不同程度的探索，尤其中央部委做了很多先行先試的工作。例如，2008年以來，民政部先后組織全國(guó)33個(gè)地區(qū)開展居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況（收入）核對(duì)試點(diǎn)工作，2014年民政部的《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，要求所有市（縣）均要開展低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)工作。

低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)（以下簡(jiǎn)稱低收入核對(duì)）工作直接關(guān)系到社會(huì)救助政策的公平、公正實(shí)施，是社會(huì)救助的基礎(chǔ)性工作。 但在實(shí)際工作開展中，存在著入戶調(diào)查難、采集信息可信度差等多重困難。只有通過建立跨部門、多層次、信息共享的低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，才能確保最低生活保障等社會(huì)救助對(duì)象的準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定。下面就國(guó)內(nèi)某區(qū)（隸屬沿海發(fā)達(dá)城市）政府決策如何推進(jìn)低收入核對(duì)業(yè)務(wù)，進(jìn)行案例分析：

該區(qū)傳統(tǒng)的低收入核對(duì)業(yè)務(wù)，主要依賴人工調(diào)查。由居民把申請(qǐng)材料上報(bào)給社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)再上報(bào)街道、區(qū)民政部門審批認(rèn)定。這種模式由于社區(qū)居委會(huì)的工作人員多，而街道、區(qū)民政具體負(fù)責(zé)認(rèn)定的人員少而且并非專職，實(shí)際上造成認(rèn)定工作前置到居委會(huì)層面。而實(shí)際工作開展中又發(fā)現(xiàn)：一方面認(rèn)定困然，社區(qū)居委會(huì)層面基本上難以獲取其他部門掌握的居民收入信息，造成對(duì)居民申請(qǐng)材料的認(rèn)定工作難以核實(shí)；另一方面被認(rèn)定對(duì)象實(shí)際收益多，隨著國(guó)家對(duì)民生方面的投入不斷加大，由此相關(guān)的低保評(píng)定、醫(yī)保享受、住房保障等優(yōu)惠不斷增多。從而造成虛報(bào)、超標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止。

2014年5月，區(qū)政府決議，按上級(jí)要求新型低收入核對(duì)業(yè)務(wù)以居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)為核心。具體工作流程是社區(qū)、街道層面只負(fù)責(zé)對(duì)居民申報(bào)材料的受理錄入，核對(duì)系統(tǒng)通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)申報(bào)數(shù)據(jù)與公安、工商、住建、公積金、稅務(wù)、車管所等多個(gè)部門掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，區(qū)民政部門工作人員只負(fù)責(zé)對(duì)比對(duì)后的結(jié)果出具報(bào)告。從而把人為因素降到最低，基本堵住了漏洞，有效保證了救助工作的公正性和嚴(yán)肅性。低收入核對(duì)業(yè)務(wù)新舊模式對(duì)比如表1所示：

在低收入核對(duì)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過程中，業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)方由區(qū)民政部門升級(jí)為由區(qū)低收入核對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組成員由區(qū)民政局、區(qū)信息化管理部門（信息化辦、計(jì)算機(jī)中心）、區(qū)社保局、區(qū)國(guó)土房產(chǎn)局、區(qū)公安分局、區(qū)交警大隊(duì)、區(qū)工商局、區(qū)國(guó)地稅等部門負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由區(qū)委副書記擔(dān)任。由于該業(yè)務(wù)的重點(diǎn)工作為建設(shè)“區(qū)低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)信息系統(tǒng)”，領(lǐng)導(dǎo)小組的實(shí)際業(yè)務(wù)決策機(jī)制如圖2所示。

領(lǐng)導(dǎo)決策。該角色為領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)低收入核對(duì)業(yè)務(wù)方案拍板、工作啟動(dòng)以及信息管理工作的相關(guān)授權(quán)；

業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)。該角色為領(lǐng)導(dǎo)小組的各業(yè)務(wù)部門，主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)方案的制訂并供領(lǐng)導(dǎo)決策，同時(shí)向信息管理部門提供業(yè)務(wù)要素定義（低收入核對(duì)業(yè)務(wù)中，部門可共享哪些信息類，信息類定義、提供方式、提供周期等）；

信息管理。該角色為信息管理部門（區(qū)信息化處會(huì)同計(jì)算機(jī)中心），主要負(fù)責(zé)信息收集建議（各部門信息資源分布、核對(duì)業(yè)務(wù)信息交換方案，系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用評(píng)估等等）供領(lǐng)導(dǎo)決策，并為業(yè)務(wù)管理方提供信息技術(shù)支撐（各部門信息共享交換標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及支撐平臺(tái)等）；

從業(yè)務(wù)決策實(shí)際運(yùn)作看，主要存在以下幾方面問題：

（1）領(lǐng)導(dǎo)決策缺支持。業(yè)務(wù)決策急需的局辦信息資源分布、局辦已建數(shù)據(jù)共享情況、相關(guān)建設(shè)費(fèi)用參考等等缺乏積累，無法有效支持領(lǐng)導(dǎo)決策；

（2）業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)少定義。業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)方往往只關(guān)注宏觀的流程職責(zé)，不重視對(duì)本部門的政務(wù)信息資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化定義，缺乏接受統(tǒng)一信息管理的意識(shí)；

（3）信息管理輕基礎(chǔ)。信息管理部門忙于信息化項(xiàng)目的各項(xiàng)具體工作，而對(duì)本職的信息化決策參謀工作，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、基礎(chǔ)積累。

2.3 問題歸納

經(jīng)過多年的迅猛發(fā)展，基層政府的信息化水平獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。不少有條件的地方，基本實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，信息化管理部門配置專職專人，社保、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、衛(wèi)生等核心業(yè)務(wù)由專業(yè)系統(tǒng)數(shù)字化運(yùn)行，在數(shù)據(jù)方面有專門的數(shù)據(jù)中心支撐，政務(wù)業(yè)務(wù)的信息化也已廣泛普及。但伴隨著政務(wù)“放管服”改革的不斷深入，也面臨著眾多挑戰(zhàn)。

綜上分析，可歸納出以下兩點(diǎn)：

（1）政務(wù)信息空間已具規(guī)模。政務(wù)信息空間是指政務(wù)管理的數(shù)據(jù)化映射總和。隨著基層政府信息化水平的蓬勃發(fā)展，政務(wù)管理從線下人治演進(jìn)到網(wǎng)上行權(quán)的趨勢(shì)勢(shì)不可擋。政務(wù)信息空間也已成規(guī)模成體系。

（2）信息基礎(chǔ)設(shè)施急待發(fā)展。政務(wù)信息空間的基礎(chǔ)設(shè)施是指為政務(wù)業(yè)務(wù)和決策提供公共信息服務(wù)的系統(tǒng)。雖然基層政府的政務(wù)信息空間已普及化、規(guī)?；?，但基于其上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于早期階段，并業(yè)已成為政務(wù)信息化提升的重點(diǎn)難點(diǎn)。

3 解決思路

政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般需要實(shí)現(xiàn)要素資源化、資源集約化、服務(wù)個(gè)性化、應(yīng)用便捷化四個(gè)方面，建設(shè)思路如圖3。

3.1 要素資源化

政務(wù)信息空間本質(zhì)上是由軟件信息系統(tǒng)組成，具體表現(xiàn)為無數(shù)具有運(yùn)算、控制、存儲(chǔ)能力的基本要素。資源化是對(duì)要素進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)字化定義的動(dòng)態(tài)過程；資源化后的對(duì)象要素即為可開發(fā)、可利用、可傳播、可價(jià)值轉(zhuǎn)化的資源。

3.2 資源集約化

資源集約化就是通過集中統(tǒng)一生產(chǎn)、配置資源，從而達(dá)到降低成本、高效管理的目的。隨著政務(wù)信息空間的不斷發(fā)展壯大，資源集約化建設(shè)是必然發(fā)展趨勢(shì)。

3.3 服務(wù)個(gè)性化

服務(wù)個(gè)性化是根據(jù)用戶的設(shè)定來實(shí)現(xiàn)向用戶提供相關(guān)資源服務(wù)，以滿足用戶的需求。從政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)角度，服務(wù)個(gè)性化是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是基礎(chǔ)設(shè)施可普及應(yīng)用的前提。

3.4 應(yīng)用便捷化

政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)能覆蓋所有相關(guān)用戶，用戶獲取基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的代價(jià)必須低廉，并能做到隨啟隨用、隨關(guān)隨停。

4 建設(shè)案例

政務(wù)鷹眼是首個(gè)基于上述解決思路，聚焦于信息資源的政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施綜合服務(wù)系統(tǒng)。其系統(tǒng)業(yè)務(wù)總圖如圖4。

政務(wù)信息空間范圍內(nèi)的信息資源，是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對(duì)政府活動(dòng)有影響的信息資源的統(tǒng)稱。政務(wù)鷹眼主要通過信息資源梳理、信息資源加工、信息資源搜索三階段工作，完成基礎(chǔ)設(shè)施綜合服務(wù)的建設(shè)。

4.1 信息資源梳理

信息資源梳理實(shí)現(xiàn)了要素資源化方面建設(shè)工作，即把政務(wù)信息空間包含的組織、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等要素，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)化定義，轉(zhuǎn)化為可利用、可共享的政務(wù)信息資源；信息資源梳理業(yè)務(wù)示意圖如圖5，從業(yè)務(wù)開展方面包括調(diào)研走訪、資源梳理兩項(xiàng)工作；從組織保障方面包括分工實(shí)施、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)兩項(xiàng)工作。

4.2 信息資源加工

信息資源加工實(shí)現(xiàn)了資源集約化方面建設(shè)工作，政務(wù)鷹眼通過對(duì)上述梳理工作把原來政務(wù)信息資源從散落、碎片化的狀態(tài)，進(jìn)行了集中采集、整理建模，并最終形成了統(tǒng)一政務(wù)信息資源模型。模型示意如圖6所示。

在系統(tǒng)建設(shè)方面，政務(wù)鷹眼實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息資源統(tǒng)一視圖功能?？蓮慕M織機(jī)構(gòu)、職責(zé)業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)、共享需求、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等多個(gè)維度進(jìn)行切換、下鉆查詢。系統(tǒng)統(tǒng)一視圖功能截圖如圖7。

4.3 信息資源搜索

信息資源搜索實(shí)現(xiàn)了服務(wù)個(gè)性化、應(yīng)用便捷化兩方面工作。

政務(wù)鷹眼通過開發(fā)目錄導(dǎo)引加關(guān)鍵詞搜索的復(fù)合查詢功能，有效解決了目標(biāo)用戶全覆蓋、個(gè)性化查詢服務(wù)、使用便捷等關(guān)鍵性需求，是政務(wù)信息資源可作為政務(wù)信息空間公共基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的最關(guān)鍵因素。系統(tǒng)信息資源搜索功能截圖如圖8、圖9。

5 發(fā)展趨勢(shì)

社會(huì)越發(fā)展文明程度越高，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完善。政務(wù)信息空間的發(fā)展歷程也類似，隨著空間規(guī)模不斷體系化、規(guī)模化，空間的信息基礎(chǔ)設(shè)施也在從無到有，迅猛發(fā)展。

2018年6月22日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》中，明確要求推動(dòng)企業(yè)和群眾辦事線上“一網(wǎng)通辦”（一網(wǎng)），線下“只進(jìn)一扇門”（一門），現(xiàn)場(chǎng)辦理“最多跑一次”（一次），讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便。這也意味著基層政府傳統(tǒng)的政務(wù)信息化建設(shè)，將從技術(shù)主導(dǎo)、自建系統(tǒng)、項(xiàng)目為主模式逐步向服務(wù)導(dǎo)向、基于平臺(tái)、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的方向演進(jìn)；政務(wù)信息空間的成長(zhǎng)也將更加快速有序，而與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將更凸顯其重要性。

政務(wù)信息空間的基礎(chǔ)設(shè)施從總體上可分為系統(tǒng)、數(shù)據(jù)兩類，系統(tǒng)類將重點(diǎn)建設(shè)公共基礎(chǔ)平臺(tái)以及接入信息服務(wù)管控；數(shù)據(jù)類將面臨更多挑戰(zhàn)，未來將會(huì)在信息資源利用、數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)治理等多方面迎來廣泛需求。

1 背景綜述

截至2017年底，超過500個(gè)城市均已明確提出或正在建設(shè)智慧城市。毫無疑問，智慧城市已是國(guó)內(nèi)信息化建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。智慧城市的興起與政府行政管理體系、政府信息化建設(shè)歷程等因素密切相關(guān)。

1.1 政府信息化體系

現(xiàn)今我國(guó)的政府層級(jí)體系可分為中央政府、省級(jí)政府、基層政府（市、區(qū)縣、鄉(xiāng)）。政府管理職能從內(nèi)容上主要包括兩個(gè)方面：一，中央對(duì)地方政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行的體系管理；二，依據(jù)各級(jí)政府的職權(quán)而形成的對(duì)社會(huì)公共管理。中央及省級(jí)政府，其職能主要表現(xiàn)在對(duì)于下級(jí)政府的管理；基層政府，從層級(jí)上分為市、區(qū)縣、鄉(xiāng)三級(jí)，三者雖然有行政等級(jí)上的劃分，但其主要任務(wù)都是為社會(huì)提供公共服務(wù)、執(zhí)行上級(jí)政策依法管理政府轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，故其職能主要表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的管理。

國(guó)內(nèi)電子政務(wù)的建設(shè)，已經(jīng)歷了初始起步、基礎(chǔ)搭建、推廣發(fā)展、全面建設(shè)四個(gè)階段。80年代到90年代中期推動(dòng)的辦公電子化工程，開始了電子政務(wù)的起步階段；1993到1998年的三金工程，初步建立了一個(gè)覆蓋全國(guó)并與國(guó)務(wù)院各部委專用網(wǎng)連接的國(guó)家共用經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，完成了電子政務(wù)的基礎(chǔ)搭建；1999年1月，由我國(guó)40多家政府部委（局、辦）信息主管部門共同倡議發(fā)起的“政府上網(wǎng)”工程，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)電子政務(wù)進(jìn)入發(fā)展階段；2002年，由國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室規(guī)劃了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”（“兩網(wǎng)”是指政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)；“一站”，是指政府門戶網(wǎng)站；“四庫”是指建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；“十二金”是指要重點(diǎn)推進(jìn)辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)等十二個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)）的建設(shè)重點(diǎn)，標(biāo)志著電子政務(wù)逐步進(jìn)人了全面電子政務(wù)建設(shè)時(shí)期，并逐步演進(jìn)到當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的智慧城市建設(shè)高潮。

1.2 智慧城市業(yè)務(wù)概況

從2012年住建部正式啟動(dòng)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作，到2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次把智慧城市建設(shè)引入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，全國(guó)95%的副省級(jí)以上城市、76%的地級(jí)城市，超過500座城市明確提出或正在建設(shè)智慧城市。

智慧城市建設(shè)的目標(biāo)主要是為了解決宏觀上的發(fā)展不平衡，交通擁堵城市病，城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新型服務(wù)政府等問題。從而涵蓋公共基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)治理五大領(lǐng)域。參照《智慧城市頂層設(shè)計(jì)指南》（GBT36333-2018），智慧城市的業(yè)務(wù)架構(gòu)總圖如圖1。

智慧城市作為政府主導(dǎo)推動(dòng)工作，必然圍繞政府職責(zé)制定其工作方向，其建設(shè)目標(biāo)可概括為“提升行政管理效率，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)”?；诖四繕?biāo)通過分析智慧城市的各類業(yè)務(wù)，可初步歸納出智慧城市建設(shè)有以下三個(gè)特征：

（1）整體覆蓋廣。智慧城市從業(yè)務(wù)上涵蓋城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域；

（2）單項(xiàng)專業(yè)淺。政府從職能上主要是負(fù)責(zé)行政審批、市場(chǎng)監(jiān)督、綜合執(zhí)法等行政工作，而非業(yè)務(wù)的專業(yè)研究；

（3）共享需求多。隨著“放管服”改革的不斷深入，上級(jí)政府對(duì)基層政府在監(jiān)管能力、政府服務(wù)等方面的要求不斷提升，從而促使政府部門之間的信息共享需求顯著增多。

2 問題分析

2.1 問題發(fā)現(xiàn)

伴隨著智慧城市的迅猛發(fā)展，自2016年起，中央又大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”并正式納入國(guó)家戰(zhàn)略，而與此相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)、業(yè)務(wù)協(xié)同共享等新任務(wù)、新技術(shù)又呈爆炸性增長(zhǎng)，信息化工作已逐步成為基層政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容。

基層政府的信息化管理部門，主要包括負(fù)責(zé)信息化資金預(yù)算、信息化項(xiàng)目立項(xiàng)審批的業(yè)務(wù)扎口部門如經(jīng)信委或信息化辦；負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)、硬件環(huán)境、軟件運(yùn)維的技術(shù)支撐部門如計(jì)算機(jī)中心或政務(wù)信息中心；以往電子政務(wù)建設(shè)采用以部門縱向自建系統(tǒng)為主導(dǎo)的模式，上述政府信息化管理架構(gòu)是相對(duì)能夠適應(yīng)業(yè)務(wù)需求的。而新形勢(shì)下，政務(wù)信息化建設(shè)的主要任務(wù)就是打破部門壁壘、突破信息孤島，政務(wù)數(shù)據(jù)類、政務(wù)協(xié)同類項(xiàng)目逐步成為主流，從而促使政務(wù)信息化管理部門的職責(zé)發(fā)生了快速延展，從管資金、管立項(xiàng)、技術(shù)支持又延展了管業(yè)務(wù)、管機(jī)制、管宣貫、管運(yùn)營(yíng)。信息化管理部門的困惑是新形勢(shì)下，自己的主要職責(zé)是什么？工作方向是什么？

基層政府的業(yè)務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)，主要包括各委辦局的分管領(lǐng)導(dǎo)和基層政府分管領(lǐng)導(dǎo)。由于各級(jí)政府的委辦局是為滿足行政管理專業(yè)化要求而設(shè)置的，傳統(tǒng)政務(wù)業(yè)務(wù)以行政管理為核心，操作上主要由本級(jí)部門內(nèi)部消化，受上級(jí)歸口部門監(jiān)督和管理。新形勢(shì)下，政務(wù)業(yè)務(wù)要求轉(zhuǎn)型為以面向服務(wù)為核心，推進(jìn)跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨部門的協(xié)同政務(wù)服務(wù)。而該類政務(wù)業(yè)務(wù)的決策，沿襲由某個(gè)專業(yè)部門負(fù)責(zé)并具體實(shí)施的傳統(tǒng)模式已完全不能適應(yīng)，而需要由基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)為“第一責(zé)任人”，同時(shí)充分吸納各相關(guān)部門人員形成一個(gè)強(qiáng)有力的專門組織，由上自下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。以往決策領(lǐng)導(dǎo)獲取的決策支持信息基本是以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、宣貫文稿為主，而新型政務(wù)決策急需必需的局辦已建信息資源如何分布？局辦信息資源可否及如何共享？相關(guān)局辦業(yè)務(wù)如何協(xié)同？是否存在已建類似方案？建設(shè)成本如何估算？等等基礎(chǔ)信息資源，往往缺乏有效積累，難以及時(shí)獲取。

2.2 案例分析

以信息化、面向服務(wù)為核心的新型政務(wù)業(yè)務(wù)模式，各級(jí)政府都進(jìn)行了不同程度的探索，尤其中央部委做了很多先行先試的工作。例如，2008年以來，民政部先后組織全國(guó)33個(gè)地區(qū)開展居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況（收入）核對(duì)試點(diǎn)工作，2014年民政部的《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，要求所有市（縣）均要開展低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)工作。

低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)（以下簡(jiǎn)稱低收入核對(duì)）工作直接關(guān)系到社會(huì)救助政策的公平、公正實(shí)施，是社會(huì)救助的基礎(chǔ)性工作。 但在實(shí)際工作開展中，存在著入戶調(diào)查難、采集信息可信度差等多重困難。只有通過建立跨部門、多層次、信息共享的低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，才能確保最低生活保障等社會(huì)救助對(duì)象的準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定。下面就國(guó)內(nèi)某區(qū)（隸屬沿海發(fā)達(dá)城市）政府決策如何推進(jìn)低收入核對(duì)業(yè)務(wù)，進(jìn)行案例分析：

該區(qū)傳統(tǒng)的低收入核對(duì)業(yè)務(wù)，主要依賴人工調(diào)查。由居民把申請(qǐng)材料上報(bào)給社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)再上報(bào)街道、區(qū)民政部門審批認(rèn)定。這種模式由于社區(qū)居委會(huì)的工作人員多，而街道、區(qū)民政具體負(fù)責(zé)認(rèn)定的人員少而且并非專職，實(shí)際上造成認(rèn)定工作前置到居委會(huì)層面。而實(shí)際工作開展中又發(fā)現(xiàn)：一方面認(rèn)定困然，社區(qū)居委會(huì)層面基本上難以獲取其他部門掌握的居民收入信息，造成對(duì)居民申請(qǐng)材料的認(rèn)定工作難以核實(shí)；另一方面被認(rèn)定對(duì)象實(shí)際收益多，隨著國(guó)家對(duì)民生方面的投入不斷加大，由此相關(guān)的低保評(píng)定、醫(yī)保享受、住房保障等優(yōu)惠不斷增多。從而造成虛報(bào)、超標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止。

2014年5月，區(qū)政府決議，按上級(jí)要求新型低收入核對(duì)業(yè)務(wù)以居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)為核心。具體工作流程是社區(qū)、街道層面只負(fù)責(zé)對(duì)居民申報(bào)材料的受理錄入，核對(duì)系統(tǒng)通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)申報(bào)數(shù)據(jù)與公安、工商、住建、公積金、稅務(wù)、車管所等多個(gè)部門掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，區(qū)民政部門工作人員只負(fù)責(zé)對(duì)比對(duì)后的結(jié)果出具報(bào)告。從而把人為因素降到最低，基本堵住了漏洞，有效保證了救助工作的公正性和嚴(yán)肅性。低收入核對(duì)業(yè)務(wù)新舊模式對(duì)比如表1所示：

在低收入核對(duì)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過程中，業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)方由區(qū)民政部門升級(jí)為由區(qū)低收入核對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組成員由區(qū)民政局、區(qū)信息化管理部門（信息化辦、計(jì)算機(jī)中心）、區(qū)社保局、區(qū)國(guó)土房產(chǎn)局、區(qū)公安分局、區(qū)交警大隊(duì)、區(qū)工商局、區(qū)國(guó)地稅等部門負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由區(qū)委副書記擔(dān)任。由于該業(yè)務(wù)的重點(diǎn)工作為建設(shè)“區(qū)低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)信息系統(tǒng)”，領(lǐng)導(dǎo)小組的實(shí)際業(yè)務(wù)決策機(jī)制如圖2所示。

領(lǐng)導(dǎo)決策。該角色為領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)低收入核對(duì)業(yè)務(wù)方案拍板、工作啟動(dòng)以及信息管理工作的相關(guān)授權(quán)；

業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)。該角色為領(lǐng)導(dǎo)小組的各業(yè)務(wù)部門，主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)方案的制訂并供領(lǐng)導(dǎo)決策，同時(shí)向信息管理部門提供業(yè)務(wù)要素定義（低收入核對(duì)業(yè)務(wù)中，部門可共享哪些信息類，信息類定義、提供方式、提供周期等）；

信息管理。該角色為信息管理部門（區(qū)信息化處會(huì)同計(jì)算機(jī)中心），主要負(fù)責(zé)信息收集建議（各部門信息資源分布、核對(duì)業(yè)務(wù)信息交換方案，系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用評(píng)估等等）供領(lǐng)導(dǎo)決策，并為業(yè)務(wù)管理方提供信息技術(shù)支撐（各部門信息共享交換標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及支撐平臺(tái)等）；

從業(yè)務(wù)決策實(shí)際運(yùn)作看，主要存在以下幾方面問題：

（1）領(lǐng)導(dǎo)決策缺支持。業(yè)務(wù)決策急需的局辦信息資源分布、局辦已建數(shù)據(jù)共享情況、相關(guān)建設(shè)費(fèi)用參考等等缺乏積累，無法有效支持領(lǐng)導(dǎo)決策；

（2）業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)少定義。業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)方往往只關(guān)注宏觀的流程職責(zé)，不重視對(duì)本部門的政務(wù)信息資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化定義，缺乏接受統(tǒng)一信息管理的意識(shí)；

（3）信息管理輕基礎(chǔ)。信息管理部門忙于信息化項(xiàng)目的各項(xiàng)具體工作，而對(duì)本職的信息化決策參謀工作，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、基礎(chǔ)積累。

2.3 問題歸納

經(jīng)過多年的迅猛發(fā)展，基層政府的信息化水平獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。不少有條件的地方，基本實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，信息化管理部門配置專職專人，社保、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、衛(wèi)生等核心業(yè)務(wù)由專業(yè)系統(tǒng)數(shù)字化運(yùn)行，在數(shù)據(jù)方面有專門的數(shù)據(jù)中心支撐，政務(wù)業(yè)務(wù)的信息化也已廣泛普及。但伴隨著政務(wù)“放管服”改革的不斷深入，也面臨著眾多挑戰(zhàn)。

綜上分析，可歸納出以下兩點(diǎn)：

（1）政務(wù)信息空間已具規(guī)模。政務(wù)信息空間是指政務(wù)管理的數(shù)據(jù)化映射總和。隨著基層政府信息化水平的蓬勃發(fā)展，政務(wù)管理從線下人治演進(jìn)到網(wǎng)上行權(quán)的趨勢(shì)勢(shì)不可擋。政務(wù)信息空間也已成規(guī)模成體系。

（2）信息基礎(chǔ)設(shè)施急待發(fā)展。政務(wù)信息空間的基礎(chǔ)設(shè)施是指為政務(wù)業(yè)務(wù)和決策提供公共信息服務(wù)的系統(tǒng)。雖然基層政府的政務(wù)信息空間已普及化、規(guī)?；谄渖系幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于早期階段，并業(yè)已成為政務(wù)信息化提升的重點(diǎn)難點(diǎn)。

3 解決思路

政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般需要實(shí)現(xiàn)要素資源化、資源集約化、服務(wù)個(gè)性化、應(yīng)用便捷化四個(gè)方面，建設(shè)思路如圖3。

3.1 要素資源化

政務(wù)信息空間本質(zhì)上是由軟件信息系統(tǒng)組成，具體表現(xiàn)為無數(shù)具有運(yùn)算、控制、存儲(chǔ)能力的基本要素。資源化是對(duì)要素進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)字化定義的動(dòng)態(tài)過程；資源化后的對(duì)象要素即為可開發(fā)、可利用、可傳播、可價(jià)值轉(zhuǎn)化的資源。

3.2 資源集約化

資源集約化就是通過集中統(tǒng)一生產(chǎn)、配置資源，從而達(dá)到降低成本、高效管理的目的。隨著政務(wù)信息空間的不斷發(fā)展壯大，資源集約化建設(shè)是必然發(fā)展趨勢(shì)。

3.3 服務(wù)個(gè)性化

服務(wù)個(gè)性化是根據(jù)用戶的設(shè)定來實(shí)現(xiàn)向用戶提供相關(guān)資源服務(wù)，以滿足用戶的需求。從政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)角度，服務(wù)個(gè)性化是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是基礎(chǔ)設(shè)施可普及應(yīng)用的前提。

3.4 應(yīng)用便捷化

政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)能覆蓋所有相關(guān)用戶，用戶獲取基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的代價(jià)必須低廉，并能做到隨啟隨用、隨關(guān)隨停。

4 建設(shè)案例

政務(wù)鷹眼是首個(gè)基于上述解決思路，聚焦于信息資源的政務(wù)信息空間基礎(chǔ)設(shè)施綜合服務(wù)系統(tǒng)。其系統(tǒng)業(yè)務(wù)總圖如圖4。

政務(wù)信息空間范圍內(nèi)的信息資源，是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對(duì)政府活動(dòng)有影響的信息資源的統(tǒng)稱。政務(wù)鷹眼主要通過信息資源梳理、信息資源加工、信息資源搜索三階段工作，完成基礎(chǔ)設(shè)施綜合服務(wù)的建設(shè)。

4.1 信息資源梳理

信息資源梳理實(shí)現(xiàn)了要素資源化方面建設(shè)工作，即把政務(wù)信息空間包含的組織、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等要素，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)化定義，轉(zhuǎn)化為可利用、可共享的政務(wù)信息資源；信息資源梳理業(yè)務(wù)示意圖如圖5，從業(yè)務(wù)開展方面包括調(diào)研走訪、資源梳理兩項(xiàng)工作；從組織保障方面包括分工實(shí)施、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)兩項(xiàng)工作。

4.2 信息資源加工

信息資源加工實(shí)現(xiàn)了資源集約化方面建設(shè)工作，政務(wù)鷹眼通過對(duì)上述梳理工作把原來政務(wù)信息資源從散落、碎片化的狀態(tài)，進(jìn)行了集中采集、整理建模，并最終形成了統(tǒng)一政務(wù)信息資源模型。模型示意如圖6所示。

在系統(tǒng)建設(shè)方面，政務(wù)鷹眼實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息資源統(tǒng)一視圖功能。可從組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)、共享需求、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等多個(gè)維度進(jìn)行切換、下鉆查詢。系統(tǒng)統(tǒng)一視圖功能截圖如圖7。

4.3 信息資源搜索

信息資源搜索實(shí)現(xiàn)了服務(wù)個(gè)性化、應(yīng)用便捷化兩方面工作。

政務(wù)鷹眼通過開發(fā)目錄導(dǎo)引加關(guān)鍵詞搜索的復(fù)合查詢功能，有效解決了目標(biāo)用戶全覆蓋、個(gè)性化查詢服務(wù)、使用便捷等關(guān)鍵性需求，是政務(wù)信息資源可作為政務(wù)信息空間公共基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的最關(guān)鍵因素。系統(tǒng)信息資源搜索功能截圖如圖8、圖9。

5 發(fā)展趨勢(shì)

社會(huì)越發(fā)展文明程度越高，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完善。政務(wù)信息空間的發(fā)展歷程也類似，隨著空間規(guī)模不斷體系化、規(guī)?；臻g的信息基礎(chǔ)設(shè)施也在從無到有，迅猛發(fā)展。

2018年6月22日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》中，明確要求推動(dòng)企業(yè)和群眾辦事線上“一網(wǎng)通辦”（一網(wǎng)），線下“只進(jìn)一扇門”（一門），現(xiàn)場(chǎng)辦理“最多跑一次”（一次），讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便。這也意味著基層政府傳統(tǒng)的政務(wù)信息化建設(shè)，將從技術(shù)主導(dǎo)、自建系統(tǒng)、項(xiàng)目為主模式逐步向服務(wù)導(dǎo)向、基于平臺(tái)、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的方向演進(jìn)；政務(wù)信息空間的成長(zhǎng)也將更加快速有序，而與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將更凸顯其重要性。

政務(wù)信息空間的基礎(chǔ)設(shè)施從總體上可分為系統(tǒng)、數(shù)據(jù)兩類，系統(tǒng)類將重點(diǎn)建設(shè)公共基礎(chǔ)平臺(tái)以及接入信息服務(wù)管控；數(shù)據(jù)類將面臨更多挑戰(zhàn)，未來將會(huì)在信息資源利用、數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)治理等多方面迎來廣泛需求。