劉 思

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

現(xiàn)代社會政府管理的實質(zhì)是，在政府與市場（社會）的互動中，政府如何依法恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力、發(fā)揮作用[1]。政府管理創(chuàng)新意味著，政府在對國家和社會事務(wù)實施公共管理的過程中，為適應(yīng)外部環(huán)境、職能任務(wù)、內(nèi)部狀態(tài)等發(fā)生的變化而進(jìn)行的公共行政理念、活動及行為的改變，以提高行政管理效能、增進(jìn)公共利益等。交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新是政府管理創(chuàng)新的有機(jī)組成部分，是其行政管理創(chuàng)新在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

新中國成立以來，特別是經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，我國交通運(yùn)輸事業(yè)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，運(yùn)輸服務(wù)保障能力大幅提升，由改革開放初對國民經(jīng)濟(jì)的“瓶頸制約”，到現(xiàn)在已基本適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這一歷史發(fā)展進(jìn)程中，交通運(yùn)輸政府管理不斷進(jìn)行理念創(chuàng)新與行政方式、體制機(jī)制以及制度政策等方面的創(chuàng)新，對推動交通運(yùn)輸發(fā)展發(fā)揮了重大作用。在交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的研究方面，國家發(fā)展和改革委員會綜合運(yùn)輸研究所曾全面論述改革開放30年綜合運(yùn)輸體系建設(shè)及政府管理創(chuàng)新的作用[2]。胡希捷等從總結(jié)經(jīng)驗的角度研究分析了改革開放40年中國交通發(fā)展及制度政策等方面的創(chuàng)新[3]。張國強(qiáng)著重回顧展望了交通運(yùn)輸大部門制等體制改革的相關(guān)情況[4]。本文從大交通的視角，重點(diǎn)從理念職能、行政方式和體制機(jī)制三個方面，研究分析新中國成立以來我國交通運(yùn)輸政府管理的歷史變遷，總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗。

1 改革開放前交通運(yùn)輸政府管理概況

解放初，舊中國留下的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)十分薄弱，運(yùn)輸線路少，設(shè)施設(shè)備陳舊，內(nèi)地普遍處于十分閉塞的狀態(tài)，現(xiàn)代交通運(yùn)輸發(fā)展非常緩慢。新中國成立后，首先開始恢復(fù)被破壞的運(yùn)輸線路，恢復(fù)了水陸空運(yùn)輸。建國伊始，中央人民政府治下分設(shè)鐵道部、交通部、郵電部，分別主管國家鐵路事務(wù)、航務(wù)公路行政事務(wù)、函件包裹匯兌和報刊發(fā)行事務(wù)。民航體制幾經(jīng)變化，建國初民航局設(shè)在中央人民政府人民革命軍事委員會之下，1952年建制改屬空軍，1954年改為國務(wù)院直屬局，1958年改為交通部部屬局，1962年又改為國務(wù)院直屬局，1969年劃歸空軍建制[5]。1970年鐵道、交通、郵電（郵政部分）三部合并。1975年鐵道部和交通部又分開設(shè)置，均作為國務(wù)院的組成部門。這一時期，我國實行高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，建立了政事企合一的交通運(yùn)輸管理體系和管理制度，交通建設(shè)完全依靠政府，投入十分有限；運(yùn)輸領(lǐng)域由國有部門或企業(yè)主導(dǎo)，政府主要以計劃手段來組織運(yùn)輸生產(chǎn)活動，各種運(yùn)輸方式基本獨(dú)立運(yùn)行、自成體系、相對封閉，不是現(xiàn)代意義上的政府管理。

2 改革開放后交通運(yùn)輸政府管理變遷歷程

1978年改革開放至今40年來，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變化，體制改革不斷深入，經(jīng)濟(jì)體制改革以市場化為主線，不斷認(rèn)識和探索政府和市場的關(guān)系，根據(jù)實踐拓展尋找政府和市場及其關(guān)系的科學(xué)定位。在國家改革開放的大背景下，交通運(yùn)輸政府管理也在適應(yīng)新變化、新要求，不斷推進(jìn)交通運(yùn)輸市場化改革，不斷轉(zhuǎn)變政府管理職能、體制機(jī)制、行政方式等，不斷釋放、擴(kuò)大和提高交通運(yùn)輸生產(chǎn)力。交通運(yùn)輸40年改革是一個持續(xù)深化的過程，其中有四個重要時間節(jié)點(diǎn)，1978是改革開放的元年、1992年是實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)的元年、2002年是經(jīng)濟(jì)制度與國際接軌的元年、2012年是啟動全面深化改革的元年，據(jù)此可以劃分四個主要階段[6]。

2.1 1978—1991年：突破計劃經(jīng)濟(jì)管理模式

1978年黨的十一屆三中全會提出了改革開放的方針，國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)發(fā)展，對交通運(yùn)輸?shù)男枨罂焖僭鲩L，交通運(yùn)輸長期落后的矛盾全面凸顯，導(dǎo)致1980年代中期，交通運(yùn)輸空前緊張，成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。1985年黨的十二屆四中全會指出，要堅決把發(fā)展交通運(yùn)輸放在突出位置；1987年黨的十三大明確提出，發(fā)展以綜合運(yùn)輸為主軸的交通運(yùn)輸業(yè)，國家把交通建設(shè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，出臺了一系列對交通改革發(fā)展產(chǎn)生重大影響的政策措施，開展以“放寬搞活市場、調(diào)動各方投入”為主要特征的政府管理創(chuàng)新，改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府以及國有、集體企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸服務(wù)等方面一統(tǒng)天下的局面，開放交通建設(shè)和運(yùn)輸市場，調(diào)動社會力量增加投入，生產(chǎn)力得到顯著釋放，極大緩解了交通運(yùn)輸緊張狀況。

1983年交通部提出“有路大家行車、有水大家行船”，國營、集體、個人一起上，開放公路水路運(yùn)輸市場，過去由國有和集體企業(yè)完全包攬公路、水路、客貨運(yùn)輸市場的局面被打破。鐵路、公路、民航領(lǐng)域按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，通過推行各種形式的承包責(zé)任制，擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力，交通運(yùn)輸企業(yè)逐漸成為獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。此外，本階段交通建設(shè)領(lǐng)域最大的亮點(diǎn)，是在爭議聲中開啟了中國高速公路建設(shè)的大門，開創(chuàng)了中國高速公路建設(shè)的新紀(jì)元[7]。

1984年原國家計委、財政部、建設(shè)銀行聯(lián)合發(fā)布《國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資結(jié)束了完全由國家按計劃撥款投資建設(shè)的歷史。1984年國務(wù)院批準(zhǔn)實施“提高養(yǎng)路費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)”“開征車輛購置附加費(fèi)”“貸款修路，收費(fèi)還貸”三項政策，使公路建設(shè)有了穩(wěn)定的財政投入和多元化融資渠道。

在改革推進(jìn)過程中，交通運(yùn)輸政府部門轉(zhuǎn)變職能，放松市場管制，減少對運(yùn)輸企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)，由直接管理和微觀管理逐漸向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。

2.2 1992—2001年：逐步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的管理架構(gòu)

1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，明確在國家宏觀調(diào)控下市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，消除制約生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，不斷激發(fā)市場活力。交通運(yùn)輸業(yè)加大改革開放力度，開展以“實現(xiàn)政企分開、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管”為主要特征的政府管理創(chuàng)新，通過轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，調(diào)動地方發(fā)展交通的積極性，積極推動企業(yè)下放，培育規(guī)范交通運(yùn)輸市場，特別是抓住1998年亞洲金融危機(jī)后國家擴(kuò)大內(nèi)需政策的機(jī)遇，加快包括公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各種運(yùn)輸方式發(fā)展取得突破性進(jìn)展，生產(chǎn)力得到顯著擴(kuò)大，交通運(yùn)輸?shù)木o張狀況明顯緩解。

這一時期，“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策得到了全面有效的實施，極大地推動了公路基礎(chǔ)設(shè)施特別是高速公路的建設(shè)。1993年國家出臺相關(guān)政策鼓勵中央和地方合資建設(shè)鐵路，1995年開始批準(zhǔn)發(fā)行中國鐵路建設(shè)債券。先后制定了允許地方政府以及社會資本投資民航機(jī)場和企業(yè)的規(guī)定，開展了由地方投資建設(shè)和管理機(jī)場的改革試點(diǎn)，出臺了減免稅收等支持民航發(fā)展的一系列政策，鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加強(qiáng)。政企分開、企業(yè)下放等深入展開，明確界定政府職能，減少政府對企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù)，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)，使企業(yè)真正成為市場經(jīng)營的主體。從1984年到2002年，交通運(yùn)輸行業(yè)公路、水運(yùn)、港口、民航等已全部實現(xiàn)了政企分開。

交通運(yùn)輸政府部門在推進(jìn)政企分開，轉(zhuǎn)換交通運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的同時，進(jìn)一步理順中央和地方政府的關(guān)系，深化交通行政管理體制改革，全面推進(jìn)行業(yè)管理。交通部不斷加強(qiáng)公路、水路領(lǐng)域的行業(yè)管理，在全國建立了五級交通行政管理體制。1994年民航空管體制改革，民航總局空中交通管理局成立。1999年全國水上安全監(jiān)管體制改革啟動，明確中央和地方海事管理權(quán)限，調(diào)整機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)、統(tǒng)一政令、統(tǒng)一監(jiān)管。這一時期，鐵道部也提出“鐵路企業(yè)走向市場”，通過機(jī)構(gòu)改革推動職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化行業(yè)管理、部門綜合管理和全路性指揮職能。1998年，在原有的郵政、電信由郵電局統(tǒng)一經(jīng)營模式上，實行郵政、電信分開經(jīng)營，把郵電局拆分為相互獨(dú)立的郵政局和電信公司，郵政開始獨(dú)立運(yùn)營。

2.3 2002—2011年：以推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸思路改革完善政府管理

2002年以來，隨著加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization,WTO），中國全面融入經(jīng)濟(jì)全球化洪流中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化。2002年黨的十六大提出了科學(xué)發(fā)展觀這一重大戰(zhàn)略思想，明確要求完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，交通運(yùn)輸政府部門深化對交通運(yùn)輸基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性行業(yè)的認(rèn)識，提出做好“三個服務(wù)”的發(fā)展理念，由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)發(fā)展方式的“三個轉(zhuǎn)變”。2008年，為應(yīng)對世界金融危機(jī)，國家出臺加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等擴(kuò)大內(nèi)需政策，鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又迎來了新的機(jī)遇，高速鐵路建設(shè)快速發(fā)展；2007年，黨的十七大提出“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的意見，交通運(yùn)輸業(yè)改革進(jìn)一步深化，開展以“推進(jìn)綜合交通、依法依規(guī)治理”為主要特征的政府管理創(chuàng)新，各種運(yùn)輸方式發(fā)展加快，綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)有效增強(qiáng)，生產(chǎn)力得到顯著提高，交通運(yùn)輸已初步適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

這一時期，是交通運(yùn)輸業(yè)大建設(shè)、大發(fā)展的重要時期。從2004年到2008年間，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》以及《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》《全國農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》《全國沿海港口布局規(guī)劃》《全國內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》等一大批具有長遠(yuǎn)性、全局性的重大專項規(guī)劃。以規(guī)劃為指導(dǎo)，發(fā)揮中央和地方政府的積極性，進(jìn)一步拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資模式，大規(guī)模的高速鐵路、農(nóng)村公路、民航機(jī)場以及一大批世界級的交通橋梁、隧道得以建成，各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都得到了跨越式發(fā)展。2009年國家實施燃油稅改革，以燃油稅取代公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等公路水路六項政府收費(fèi)；同時，對收費(fèi)公路政策進(jìn)行調(diào)整，有序推進(jìn)政府還貸二級公路收費(fèi)站點(diǎn)的撤銷工作。實行工程招投標(biāo)制、建設(shè)合同管理制、工程監(jiān)理制，規(guī)范了交通運(yùn)輸建設(shè)市場。按照建設(shè)法治政府的要求，更加注重轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)依法行政，《港口法》《道路交通安全法》《郵政法》《道路運(yùn)輸條例》等一批有關(guān)交通運(yùn)輸?shù)姆ㄒ?guī)陸續(xù)出臺，規(guī)范執(zhí)法行為，開展交通綜合執(zhí)法試點(diǎn)。

中央直屬和雙重管理的38個港口全部下放所在城市政府管理，全面完成水上安全監(jiān)督管理體制改革，實行“一港一政、一水一監(jiān)”的水上行政管理體制。2002年頒布實施《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》，進(jìn)一步開放民航市場。民航改革進(jìn)一步深入，2002年開啟以“政資分開”、“機(jī)場屬地化”為主要內(nèi)容的改革，民航總局承擔(dān)民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理等方面職能，不再代行直屬企業(yè)國有資產(chǎn)所有者職能。2007年重新組建國家郵政局，作為國家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)；中國郵政集團(tuán)公司掛牌，經(jīng)營各類郵政業(yè)務(wù)；成立中國郵政儲蓄銀行，實現(xiàn)郵政金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營。2008年組建交通運(yùn)輸部，撤銷民航總局，成立國家民航局并與國家郵政局作為部管國家局，由交通運(yùn)輸部管理，交通運(yùn)輸大部制改革邁出實質(zhì)性步伐，在建立全國綜合交通運(yùn)輸管理體制的道路上邁出了堅實一步。

2.4 2012年至今：推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

2012年黨的十八大提出全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。2013年，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[8]。交通運(yùn)輸行業(yè)全面深化改革，以推進(jìn)“行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主要特征的政府管理創(chuàng)新，優(yōu)化市場秩序，完善公共服務(wù)，加強(qiáng)法制政府部門建設(shè)，加快“綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通”四個交通建設(shè)，交通運(yùn)輸進(jìn)入了加快現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的新階段。2017年，黨的十九大提出在2020年全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，分兩步走，到本世紀(jì)中葉把我國建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，交通運(yùn)輸也開啟交通強(qiáng)國建設(shè)的新征程。

這一時期，進(jìn)一步從廣度和深度上推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，綜合交通運(yùn)輸立法統(tǒng)籌推進(jìn)，《航道法》《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》《鐵路安全管理條例》制定出臺，綜合交通運(yùn)輸法律體系初步形成。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，全面放開鐵路建設(shè)市場，成立鐵路發(fā)展基金，實施土地綜合開發(fā)，鐵路投融資改革取得重大進(jìn)展。2015年交通運(yùn)輸部《關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見》提出，建立和完善“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元融資、規(guī)范高效”投融資管理體制。交通運(yùn)輸領(lǐng)域“放管服”改革成效明顯，行政審批事項大幅精簡，簡政放權(quán)力度不斷加大，目前交通運(yùn)輸部本級取消下放幅度達(dá)61.5%。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，全面推廣“雙隨機(jī)一公開”抽查。行業(yè)信用體系建設(shè)有序推進(jìn)，打造依法誠實守信的市場營商環(huán)境。交通綜合行政執(zhí)法改革扎實推進(jìn)，基層執(zhí)法“三基三化”和執(zhí)法形象“四統(tǒng)一”建設(shè)取得積極進(jìn)展，行政執(zhí)法體制改革和隊伍建設(shè)取得豐碩成果。隨著“簡政放權(quán)”力度加快，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”技術(shù)的推廣和應(yīng)用，交通運(yùn)輸政府的市場監(jiān)督也在不斷創(chuàng)新，積極探索“線上線下”相結(jié)合、新舊業(yè)態(tài)相融合的監(jiān)管新方式。利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，“讓信息多跑路、讓群眾少跑腿”成為服務(wù)型政府的重要標(biāo)志。

這一時期，交通運(yùn)輸部直屬海事系統(tǒng)政事分開，公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)、長江航運(yùn)、界河航道、救助打撈、武警交通等體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。2012年始，進(jìn)一步加強(qiáng)省以下郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，市、縣級郵政管理局（派出機(jī)構(gòu)）相繼成立，四級郵政監(jiān)管體制基本建立。2013年撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，鐵路首次實現(xiàn)政企分開；交通運(yùn)輸部管理國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局，負(fù)責(zé)推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，統(tǒng)籌鐵路、公路、水路、民航以及郵政行業(yè)發(fā)展，承擔(dān)綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的擬訂及起草職能，國家層面“一部三局”大部門體制架構(gòu)基本建立，省級層面已有17個?。▍^(qū)、市）基本建立了綜合交通管理體制或運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制。

3 我國交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的經(jīng)驗啟示

回顧改革開放以來我國交通運(yùn)輸政府管理的歷程，可以看到在不同的發(fā)展階段，面對不同的發(fā)展環(huán)境和問題，管理理念、制度政策、體制機(jī)制、行政方式等也在發(fā)生相應(yīng)變化。在演變過程中，積累了很多寶貴的經(jīng)驗，集中體現(xiàn)在以下五個方面。

（1）解放和發(fā)展生產(chǎn)力是交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的根本目的

交通運(yùn)輸發(fā)展的最終目的是不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日益增長的需要。政府管理創(chuàng)新必須堅持把黨和國家制定的方針政策創(chuàng)造性地貫徹落實到交通運(yùn)輸各項工作中，把保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人民群眾滿意作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過不斷提升管理理念，不斷完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的體制機(jī)制，不斷培育和完善市場、營造良好營商環(huán)境、增強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管能力、提高政府行政效率，用新理念、新思路、新舉措不斷推進(jìn)交通運(yùn)輸工作[9]。

（2）堅持市場化改革是交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的基本方向

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程，就是不斷認(rèn)識和探索政府和市場關(guān)系的過程，這是我國經(jīng)濟(jì)體制改革以及政府管理創(chuàng)新不斷取得重大進(jìn)展的重要經(jīng)驗，也為交通運(yùn)輸快速發(fā)展的實踐所證明。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，充分調(diào)動社會資源及活力，以有效解決交通運(yùn)輸發(fā)展資源不足的突出矛盾；政府運(yùn)用戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和法律規(guī)制以及行政手段等，營造良好市場環(huán)境，解決市場失靈問題。通過政府管理創(chuàng)新，不斷解決發(fā)展中的矛盾和問題，這在交通運(yùn)輸發(fā)展的各個階段都有鮮活例證。

（3）建設(shè)法治政府部門是交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求

法治是現(xiàn)代國家治理的基石，依法行政是依法治國的重要組成部分[10]。市場化改革已徹底改變了計劃經(jīng)濟(jì)時期政企合一的行政管理方式，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，交通運(yùn)輸企業(yè)作為市場主體必須依法經(jīng)營，政府部門的權(quán)力必須依法獲得、所有行為必須受法律約束、違法行為必須依法追究。建設(shè)法治政府部門，行業(yè)管理逐步轉(zhuǎn)變到運(yùn)用法律方式來履行管理職能，通過依法行政、執(zhí)法監(jiān)管來履行職責(zé)，這是交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的重要成功經(jīng)驗。

（4）與時俱進(jìn)、應(yīng)變而變是交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的重要路徑

實踐沒有止境，創(chuàng)新也沒有止境。交通運(yùn)輸發(fā)展始終伴隨著各種矛盾，舊的矛盾解決了，新的矛盾還會出現(xiàn)，發(fā)展就是在不斷克服矛盾中實現(xiàn)的。交通運(yùn)輸在不同的發(fā)展階段，所處的發(fā)展環(huán)境和條件不同，主要矛盾和矛盾的主要方面不同，發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)也不同。政府管理也要應(yīng)變而變、適時而變、持續(xù)創(chuàng)新，不斷提升管理理念，積極探索體制機(jī)制改革，適時調(diào)整完善制度政策，不斷增強(qiáng)交通運(yùn)輸發(fā)展的內(nèi)在活力和外在動力。

（5）統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進(jìn)是交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的有效方式

政府管理創(chuàng)新是全方位的、整體化的系統(tǒng)工程，有些問題和矛盾是長期積累形成的，有些是發(fā)展過程中新出現(xiàn)的，成因復(fù)雜，涉及面廣，解決起來不可能一蹴而就，需要在實踐中尋求新思路、新辦法。我國各種運(yùn)輸方式的改革與發(fā)展不平衡，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，在具體實施改革推進(jìn)時，必須結(jié)合實際、因地制宜，既要積極又要穩(wěn)妥，綜合統(tǒng)籌，穩(wěn)步推進(jìn)[11]。交通運(yùn)輸業(yè)取得了巨大成就，重要的一點(diǎn)就是政府管理針對新問題、新矛盾，勇于創(chuàng)新，不斷創(chuàng)新，推進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

4 我國交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的政策建議

（1）提升管理理念，建設(shè)負(fù)責(zé)任的政府交通運(yùn)輸部門

理念是根植于一定經(jīng)濟(jì)社會、文化環(huán)境的思想共識，是行動的先導(dǎo)。政府管理創(chuàng)新首先要強(qiáng)化法治、服務(wù)、效率、透明、誠信、廉潔等現(xiàn)代行政理念，建設(shè)負(fù)責(zé)任的政府及部門。責(zé)任是一種客觀需要，也是一種主觀追求。是自律，也是他律。責(zé)任有普遍性要求，也有特殊性要求。責(zé)任出勇氣，出智慧，出力量。牢固樹立并強(qiáng)化責(zé)任理念是政府管理勇于探索、敢于攻堅、善于創(chuàng)新，分析新情況，把握新特點(diǎn)，提出新思路，完善工作方式和方法，不斷開創(chuàng)工作新局面的前提和基礎(chǔ)。

建設(shè)負(fù)責(zé)任的政府，要求政府及其工作部門必須依法履行其行政職責(zé)和社會義務(wù)，必須及時回應(yīng)社會和公眾的關(guān)切并加以滿足。做負(fù)責(zé)任的政府交通運(yùn)輸部門，具體來說，就是要承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。

（2）轉(zhuǎn)變行政職能，更好地發(fā)揮政府在行業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的作用

黨的十八大指出，要“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”同時，提出要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！边@一論述的目的，是要科學(xué)界定政府的職能范圍，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，減少政府對社會、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)[12]。

加快政府交通運(yùn)輸部門職能轉(zhuǎn)變，要“防越位”、“補(bǔ)缺位”。按照公益性服務(wù)由政府提供、經(jīng)營性服務(wù)由市場調(diào)節(jié)、既有公益性又有經(jīng)營性的服務(wù)在政府規(guī)制下進(jìn)入市場的原則，有效行使政府公共行政職能。通過制定市場規(guī)則，減少行政審批事項，清理非行政許可審批事項，嚴(yán)懲違背市場公平競爭原則的行為等方式，為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。通過制定規(guī)劃、行業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息引導(dǎo)等方式，完善市場體系，強(qiáng)化公共服務(wù)，規(guī)范引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展。

（3）維護(hù)市場環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好營商環(huán)境

有效發(fā)揮政府調(diào)控與市場機(jī)制的雙重作用，在應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)性、決定性作用。積極探索和建立交通建設(shè)與運(yùn)輸服務(wù)市場的“企業(yè)承諾”“信用公示”等制度，強(qiáng)化企業(yè)依法經(jīng)營、誠實守信的意識與自律行為，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等第三方機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)督作用。進(jìn)一步完善市場的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，加大對違法、違規(guī)經(jīng)營行為的監(jiān)督和執(zhí)法力度，充分發(fā)揮社會和公眾的作用，形成公眾監(jiān)督、行業(yè)自律、政府稽查的市場監(jiān)管格局，為企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境。

（4）建設(shè)法治服務(wù)型政府，提高交通運(yùn)輸行政管理效能

黨的十八屆三中全會明確提出，“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！迸袛喾ㄖ握臉?biāo)準(zhǔn)是：“國家有一個良好的法律法規(guī)規(guī)章體系和這個體系在陽光下運(yùn)行的機(jī)制，對行政活動進(jìn)行規(guī)范、制約、監(jiān)督和問責(zé)；這個體系和機(jī)制能夠在行政活動中被各級政府、政府工作部門、各種公共機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行和運(yùn)作，社會公眾在多數(shù)情況下能夠遵守既定的法律和規(guī)則，公共行政管理過程中出現(xiàn)的行政爭議和糾紛能夠得到公眾的司法裁決?！盵13]政府交通運(yùn)輸部門須堅持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任等的法定化，依法履行職能、運(yùn)行行政權(quán)力。

按照決策科學(xué)化、民主化要求，加快交通運(yùn)輸法規(guī)的立法，進(jìn)一步完善交通法規(guī)體系，重大決策堅持和完善專家咨詢制度，建立社會公示和公眾聽證制度，通過規(guī)范程序、專家咨詢、公眾參與等方式，提高法規(guī)、政策制定與執(zhí)行的科學(xué)化、民主化和透明度。

嚴(yán)格規(guī)范行業(yè)公正文明執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法程序，明確操作流程，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)的使用，執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度[14]；規(guī)范交通運(yùn)輸行政執(zhí)法，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)、依法行政，建立健全行業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制以及相應(yīng)的考核、責(zé)任追究機(jī)制，大力推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法，解決多頭負(fù)責(zé)、多層監(jiān)管、重復(fù)執(zhí)法等方面的問題。全面推進(jìn)政務(wù)公開，以公開為常態(tài)、不公開為例外，逐步推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、結(jié)果公開等。進(jìn)一步完善各級交通運(yùn)輸政府部門的權(quán)力清單、責(zé)任清單，遵循“法無授權(quán)不可為”，自覺接受人大政協(xié)以及人民群眾、社會各界的監(jiān)督。加快電子政務(wù)工程建設(shè)，推進(jìn)交通運(yùn)輸政務(wù)信息公開，提高社會各界的知情度和參與度。探索并建立各級政府交通運(yùn)輸部門績效評估體系，提高公共行政效率和公共服務(wù)水平。

（5）完善體制機(jī)制，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度條件

進(jìn)一步深化綜合交通運(yùn)輸管理體制改革。為強(qiáng)化交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌發(fā)展綜合交通運(yùn)輸體系的職能，建議進(jìn)一步深化交通運(yùn)輸部的行政管理體制，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，特別是部與部管國家局的關(guān)系[15]。

此外，進(jìn)一步深化交通運(yùn)輸重點(diǎn)領(lǐng)域體制機(jī)制改革。隨著國家財稅體制等改革的深入，繼續(xù)深化交通運(yùn)輸投融資體制改革。強(qiáng)化鐵路運(yùn)輸?shù)氖袌龌瘷C(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)鐵路運(yùn)營體制改革。完善收費(fèi)公路管理政策，推進(jìn)建立健康、可持續(xù)發(fā)展的收費(fèi)公路管理體制。加強(qiáng)空域資源的綜合開發(fā)利用，積極推進(jìn)空域管理體制改革。按照“政事分開”的原則，有序推進(jìn)地方交通行政管理體制改革。

5 結(jié)語

當(dāng)今政府管理理論和創(chuàng)新實踐，包括職能職責(zé)、體制機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、行政方式、制度政策以及行政責(zé)任、行政倫理、公務(wù)員管理等各個方面，內(nèi)容十分廣泛。本文對我國交通運(yùn)輸政府管理創(chuàng)新的分析主要涉及理念職能、行政方式、體制機(jī)制等，在制度政策以及內(nèi)部管理等方面未深入展開，這些方面內(nèi)容也非常重要，還需要深入研究。