凌 晨

（鐵科院（北京）工程咨詢有限公司，北京 100081）

0 引言

我國鐵路正處在快速建設(shè)和發(fā)展的重要時(shí)期，鐵路系統(tǒng)的規(guī)模和效率不斷提高，軌道交通“安全、綠色、便捷”等優(yōu)勢也引起人們越來越多的關(guān)注。如何安全、經(jīng)濟(jì)、快速地實(shí)現(xiàn)客貨運(yùn)輸任務(wù)，是目前促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和城市內(nèi)部融合的一個(gè)關(guān)鍵問題，這也對我國鐵路建設(shè)和運(yùn)營安全管理提出了更高的要求。因此，有效地借鑒國外鐵路系統(tǒng)的成功經(jīng)驗(yàn)十分必要。

1 英國鐵路歷史

英國是世界鐵路的發(fā)源地。1814年，斯蒂芬森發(fā)明蒸汽機(jī)車，開創(chuàng)了世界鐵路運(yùn)輸?shù)南群?。英國的鐵路系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，鐵路運(yùn)輸同人們的日常生活密不可分。在漫長的發(fā)展歷程中，英國鐵路創(chuàng)造過輝煌的歷史，也經(jīng)歷過慘痛的教訓(xùn)。

1993年11月，英國議會(huì)通過了以網(wǎng)運(yùn)分離和企業(yè)私有化為主要內(nèi)容的鐵路改革法案并于1994年開始實(shí)施，直至 1997年完成。該法案將英國鐵路公司分拆為1 家私有化的全國性路軌公司（Railtrack）、25 家客運(yùn)公司、6 家貨運(yùn)公司、3 家機(jī)車車輛租賃公司以及多家設(shè)備改造、維修服務(wù)公司。改革后的英國鐵路公司被 120 多家私營企業(yè)取代。

鐵路的私有化促進(jìn)了投融資渠道的增加、服務(wù)的改善和運(yùn)輸量的提高。最大的變化就是服務(wù)質(zhì)量大幅提升，在客運(yùn)服務(wù)理念、客運(yùn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、設(shè)備設(shè)施使用等各個(gè)方面充分體現(xiàn)人性化思想。例如，車票雖貴但提前預(yù)訂享受折扣、一等車廂提供免費(fèi)餐飲、坐錯(cuò)車無需補(bǔ)票、列車晚點(diǎn) 1 h 以上全額退款等。但是與此同時(shí)，私有化的鐵路企業(yè)也日漸暴露出管理不善、運(yùn)行質(zhì)量滑坡等問題，在 1997—2002 的短短 5年中，英國鐵路發(fā)生了 13 起嚴(yán)重事故，其中造成重大傷亡的事故有 7 起，共導(dǎo)致 59 人死亡，數(shù)百人受傷。鐵路事故頻發(fā)引發(fā)了英國公眾對鐵路私有化本身的質(zhì)疑，深層次原因主要有以下幾點(diǎn)。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。英國鐵路設(shè)施年代久遠(yuǎn)，急需更新。但路軌公司私有化后，私營企業(yè)只看重短期利益和股東權(quán)益，不斷加大運(yùn)量，從而加重了投資不足帶來的基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患。同時(shí)，由于私有化的運(yùn)營公司從政府部門獲得的特許經(jīng)營權(quán)年限有明確界定，通常每期只有10年的運(yùn)營期限，到期后是否可以延續(xù)存在不確定性，故其所有的工作都要圍繞本期盈利開展，導(dǎo)致私有化鐵路運(yùn)營公司不斷降低運(yùn)營成本，不愿意在設(shè)備改造和升級等方面投入大量資金，基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足。

（2）安全管理漏洞多。英國鐵路私有化后，有關(guān)部門一再指出鐵路設(shè)施隱患多，要求路軌公司加強(qiáng)管理。然而路軌公司為節(jié)省成本，將一些路段的檢修任務(wù)外包，最多時(shí)有 3000 多家代理處和 8 家鐵路基建公司從事路網(wǎng)的相關(guān)工作，且雇傭了許多缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)培訓(xùn)的短期員工，對鐵路運(yùn)營安全構(gòu)成極大威脅。

（3）財(cái)務(wù)危機(jī)加劇。英國鐵路私有化初期，路軌公司經(jīng)營狀況尚好。但 1999年后，其經(jīng)營每況愈下，最終資不抵債，靠政府補(bǔ)貼度日，負(fù)債總額高達(dá) 33 億英鎊。

2 英國鐵路改革措施

鑒于以上情況，英國政府決定重新施行鐵路國有化，同時(shí)加強(qiáng)安全監(jiān)管，明確安全責(zé)任，建立相互制約的安全管理體系；完善事后處理體系，合理界定事故責(zé)任，多渠道理賠。通過實(shí)施以上措施，英國鐵路整體運(yùn)營質(zhì)量得以穩(wěn)步回升，改革后的英國鐵路各種事故發(fā)生率在整個(gè)歐盟均處于最低水平，整體效率也明顯提高。

自上世紀(jì) 90年代實(shí)行鐵路改革后，英國鐵路總體發(fā)展趨勢良好。雖引入市場競爭機(jī)制，但英國鐵路票價(jià)的 45% 仍由政府調(diào)控。這一體系充分體現(xiàn)了當(dāng)前英國鐵路的運(yùn)營特點(diǎn)——車路分離，即鐵路設(shè)施國有化，列車運(yùn)營私有化。

3 英國鐵路及城軌領(lǐng)域安全管理體系

英國鐵路及城軌領(lǐng)域的安全管理與產(chǎn)品認(rèn)證具有以下特點(diǎn)。

3.1 法律法規(guī)健全，職責(zé)明晰

英國建立的《鐵路法》（2005）、《鐵路及其他軌道交通（安全）法規(guī)》（ROGS）（2006），以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和指南形成了一個(gè)完整的軌道交通行業(yè)安全管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。在英國，鐵路安全管理體系包括法律法規(guī)部分、法律法規(guī)管理機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)管理機(jī)構(gòu)。

（1）法律法規(guī)部分。包括通用的勞動(dòng)保護(hù)法律、職業(yè)健康與安全法規(guī)（1974）、職業(yè)健康與安全管理法規(guī)（1999）、歐洲鐵路安全指令（2004）、鐵路互操作能力法規(guī)（2006）。

（2）法律法規(guī)管理機(jī)構(gòu)。包括鐵路監(jiān)管辦公室（ORR）、鐵路事故調(diào)查處（RAIB）、英國運(yùn)輸警察局（BPT）和健康安全委員會(huì)（HSE）。

（3）標(biāo)準(zhǔn)管理機(jī)構(gòu)。包括歐洲鐵路委員會(huì)（ERA）、鐵路標(biāo)準(zhǔn)與安全委員會(huì)（RSSB）和通告機(jī)構(gòu)。

在此法律法規(guī)框架下，政府主管部門與其他監(jiān)管、運(yùn)營等組織關(guān)系清晰、職責(zé)明確。

3.2 ORR 和 RSSB 的有效監(jiān)管

英國政府主管部門避免直接插手軌道交通行業(yè)日常管理，實(shí)現(xiàn)了高效和廉潔的運(yùn)作。同時(shí)，在軌道交通行業(yè)安全管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系下，ORR 和 RSSB 組織分工與合作的職責(zé)明確、相得益彰。組織的獨(dú)立性確保其對行業(yè)監(jiān)管的公正性，實(shí)現(xiàn)了對軌道交通行業(yè)安全的有效監(jiān)管，促進(jìn)了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 基于風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量和安全保證體系

對于軌道交通行業(yè)，質(zhì)量和安全保證是行業(yè)發(fā)展的生命線。如何在系統(tǒng)的生命周期內(nèi)實(shí)施有效的 RAMS（可靠性、可用性、可維護(hù)性和安全性）管理，基于風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量和安全保證體系是重要手段。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要建立一支具有獨(dú)立性、高業(yè)務(wù)質(zhì)量的專家隊(duì)伍。

英國和歐盟的產(chǎn)品認(rèn)證體系非常完善，產(chǎn)品質(zhì)量與供應(yīng)商的市場信譽(yù)、效益、發(fā)展前景息息相關(guān)，形成了市場化的產(chǎn)品供應(yīng)商、科研單位、服務(wù)分包商等緊密結(jié)合又責(zé)任分明的運(yùn)用維修格局，目前我國動(dòng)車組高級修過程中采用的專業(yè)化委托修和以上思路接近。以歐洲發(fā)達(dá)國家為代表的世界軌道交通歷經(jīng)百余年的發(fā)展，根據(jù)不斷積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和管理革新，已經(jīng)形成了較為完整、科學(xué)的安全評估、認(rèn)證、監(jiān)管體系。例如，英國的 CASS體系、德國的 TUV 體系，其主要運(yùn)作模式就是以歐洲鐵路標(biāo)準(zhǔn)（EN railway standards）為基準(zhǔn)，依托獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)，對在建項(xiàng)目以及新設(shè)備進(jìn)行安全性論證，結(jié)合相對獨(dú)立、相互制約的管理體系，確保設(shè)備高效、安全、可靠地運(yùn)行。

在英國，提供鐵路器材設(shè)備的商家不僅承擔(dān)著設(shè)備研制、開發(fā)職能，還負(fù)責(zé)安裝和售后服務(wù)，其產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的參與度很高，市場信譽(yù)對效益影響很大。各單位對安全質(zhì)量要求嚴(yán)格，不再把安全和效率、安全和效益放在對立面，而是作為一個(gè)相互促進(jìn)的整體考慮。這是英國鐵路在設(shè)備并不先進(jìn)的前提下取得較高安全水平的重要原因，這與國內(nèi)一些工程“開通之日就是大修之時(shí)”形成了鮮明反差。

3.4 良好的人才培訓(xùn)機(jī)制

無論是英國政府還是英國企業(yè)，都十分重視人才的培養(yǎng)。

（1）政府層面。英國政府制定了相關(guān)法律法規(guī)以保障員工的培訓(xùn)權(quán)利。對于企業(yè)自行組織、符合政府培訓(xùn)指導(dǎo)方向的轉(zhuǎn)崗技能培訓(xùn)，政府還會(huì)撥付一定的經(jīng)費(fèi)予以支持，從而充分調(diào)動(dòng)企業(yè)對員工進(jìn)行培訓(xùn)的積極性。

（2）企業(yè)層面。許多企業(yè)都制定了員工培訓(xùn)計(jì)劃和實(shí)施辦法，在具體形式上比較靈活。例如，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育相結(jié)合，綜合培訓(xùn)與專項(xiàng)培訓(xùn)相結(jié)合，在崗培培訓(xùn)與脫產(chǎn)培訓(xùn)相結(jié)合，傳統(tǒng)面授與網(wǎng)上培訓(xùn)相結(jié)合等。

政府與企業(yè)協(xié)調(diào)一致，共同加強(qiáng)對人才的培訓(xùn)，為確保企業(yè)擁有較高素質(zhì)和數(shù)量足夠的人力資源奠定基礎(chǔ)。倫敦地鐵公司（LUL）根據(jù) ROGS 要求推出的員工能力管理系統(tǒng)（CMS），有效地解決了城市軌道交通運(yùn)營安全關(guān)鍵能力的管理。通過“能力公式”分析相關(guān)崗位的員工能力要求，并結(jié)合培訓(xùn)等對員工的工作表現(xiàn)進(jìn)行綜合管理，有效地提升員工的主觀意識和安全運(yùn)營水平，使 LUL 公司的運(yùn)營安全性得到大幅提升。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)、量化、控制及管理技術(shù)的應(yīng)用，安全文化的建立，以及員工安全意識、能力和行為的管理提升，促使 LUL公司實(shí)現(xiàn)了“更古老、更龐大、更繁忙，同時(shí)更可靠、更安全”的企業(yè)目標(biāo)。

4 建議

4.1 加強(qiáng)和完善我國鐵路產(chǎn)品認(rèn)證制度

鐵路產(chǎn)品認(rèn)證制度在我國已經(jīng)實(shí)行多年，取得了較好的效果。這一制度的實(shí)施，規(guī)范了我國鐵路產(chǎn)品生產(chǎn)市場，不斷提高鐵路相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量，為鐵路運(yùn)輸安全提供了有力保障。但仍有部分企業(yè)不能真正認(rèn)識鐵路產(chǎn)品認(rèn)證的重要性，在產(chǎn)品認(rèn)證過程中還存在做表面文章的現(xiàn)象，不能將鐵路產(chǎn)品認(rèn)證的管理理念貫穿生產(chǎn)全過程。因而在生產(chǎn)管理和產(chǎn)品質(zhì)量上存在諸多問題，對鐵路運(yùn)輸安全構(gòu)成隱患。

為此，應(yīng)加大我國鐵路產(chǎn)品認(rèn)證制度的執(zhí)行力度，通過嚴(yán)格的管理不斷增強(qiáng)鐵路產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的安全意識，進(jìn)一步提高產(chǎn)品質(zhì)量，為鐵路運(yùn)輸安全提供強(qiáng)有力的硬件支持。

4.2 完善安全管理體系

在實(shí)際工作中，國內(nèi)企業(yè)往往將安全管理放在口頭上，出現(xiàn)了問題、發(fā)生了事故，才開始真正重視安全管理，并沒有將安全管理的理念融合到工作的每個(gè)細(xì)節(jié)中。目前，我國鐵路的技術(shù)和裝備水平已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平，但管理水平卻與世界先進(jìn)水平有明顯差距。基于這兩點(diǎn)，首先要不斷增強(qiáng)安全管理意識，真正做到安全管理深入人心。其次要不斷完善安全管理體系，充分發(fā)揮企業(yè)的安全管理主體作用，加強(qiáng)政府安全管理的監(jiān)管作用，形成一個(gè)高效、全覆蓋的安全管理體系，不斷提高我國鐵路建設(shè)運(yùn)營的安全管理水平。

4.3 加強(qiáng)城軌產(chǎn)品認(rèn)證及安全評估管理

城市軌道交通是構(gòu)建安全、高效、環(huán)保的城市公共交通系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)。截至 2017年底，中國內(nèi)地已有34 個(gè)城市建成投運(yùn)城市軌道交通線路 5 021.7 km，且有多個(gè)城市的城市軌道交通項(xiàng)目正在修建或已經(jīng)得到國家發(fā)改委批準(zhǔn)，我國正處于城市軌道交通高速發(fā)展時(shí)期。

鑒于我國城市軌道交通發(fā)展速度和相關(guān)資源的情況，城市軌道交通系統(tǒng)安全評估及相關(guān)產(chǎn)品認(rèn)證是保障系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營安全的重要措施之一。國家發(fā)改委于 2016年發(fā)布了《關(guān)于開展城市軌道交通裝備認(rèn)證工作的通知》，確保我國城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。借鑒我國鐵路產(chǎn)品認(rèn)證和歐美國家城市軌道交通系統(tǒng)安全管理、評估及認(rèn)證的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，不斷完善適合中國城市軌道交通系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營安全的評估及產(chǎn)品認(rèn)證體系，是非常必要的工作。

5 結(jié)語

現(xiàn)代鐵路需要系統(tǒng)性的保障以確保其可靠性、可用性、可維護(hù)性和安全性，要通過系統(tǒng)性方法及管理來預(yù)見潛在的危害或問題，及早找出解決辦法，防止意外發(fā)生，避免影響鐵路及列車服務(wù)。盡管我國在軌道交通建設(shè)方面已經(jīng)取得了矚目成就，許多技術(shù)也處在國際領(lǐng)先地位，但還有很多管理問題需要借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。特別是在軌道交通安全管理與產(chǎn)品認(rèn)證的機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)方面，需要不同部門加大協(xié)調(diào)力度并給予支持，當(dāng)然還需要時(shí)刻樹立以人為本的理念，不斷提高員工的綜合能力，軌道交通行業(yè)才會(huì)健康快速地發(fā)展。

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