文/周蘭萍 孟 奕 宋 茜

隨著我國政府和社會資本合作（PPP）進程的不斷深入和發(fā)展，PPP模式已在基礎設施和公共服務各個領域內積累了廣泛的成功經驗，并發(fā)揮了重要的推動作用。但是，在我國民用航空領域，特別是民用運輸機場項目采用PPP模式進行投資建設的實踐經驗仍然不足，仍有較大的發(fā)展空間。本文擬借鑒美國在機場私有化和PPP項目上的成功經驗，進一步探索我國民用運輸機場在PPP模式下的運作空間，以期對讀者有所裨益。

一、美國機場私有化和PPP項目經驗

與其他發(fā)達國家相比，美國在采用PPP模式投資和建設重大公共基礎設施的進程上起步較晚，PPP市場的發(fā)展速度也不快。而在民用機場領域，雖然自1996年美國就已引入機場私有化試點計劃，但其成效并未達到預期的效果。直到近期特朗普總統(tǒng)上臺后，重新將吸引民間資本作為其大力發(fā)展國內基礎設施建設的工作重點，PPP又一次進入了公共視野，同時也為民用機場的發(fā)展注入了新的活力。

（一）美國機場私有化項目實踐

根據美國聯邦航空管理局（Federal Aviation Administration）的定義，機場私有化是指通過法定程序將機場的運營職責從公共部門轉移至私營部門，并向新的機場運營主體授予機場運營許可證的過程，其強調的是對機場管理控制權的轉移。同時，為促進社會資本投資民用機場建設和發(fā)展，美國聯邦航空管理局于1996年依據聯邦航空再授權法案（Federal Aviation Reauthorization Act）建立了機場私有化試點計劃（Airport Privatization Pilot Program）。

該計劃的建立為社會資本參與民用機場建設掃除了原有的制度障礙，例如：社會資本在機場私有化過程中不會被要求返還聯邦政府已撥付的補貼或者返還屬于聯邦財產的機場設施；納入私有化試點計劃的機場項目與其他政府投資項目一樣有權獲得由聯邦機場發(fā)展計劃（Airport Improvement Program）撥付的專項資金用于項目建設。同時，在滿足一定條件下允許將民用運輸機場整體對外進行租賃，出租收入也被允許用于非機場目的①在機場私有化試點計劃出臺前，對于聯邦機場發(fā)展計劃撥款的項目，機場所有者不允許將機場收入用于與機場建設和運營無關的用途。。但是，由于機場私有化試點計劃的申請和審批周期較長（通常為2～4年甚至更長），需滿足的規(guī)定條件較為苛刻（如須得到65%以上機場航空公司同意）以及公眾反對和履約風險等原因，導致自1997年美國聯邦航空管理局開始接受私有化試點項目申請以來，僅有Stewart和Luis Munoz Marin兩個機場完成了私有化。而由于Stewart機場于2007年被政府回購，從而使得Luis Munoz Marin機場成為了唯一保持私有化的機場②換言之，Luis Munoz Marin機場是目前美國唯一一個由私營部門機場運營商管理，且持有由美國航管局頒發(fā)的機場運營證書的機場。。

Luis Munoz Marin國際機場位于美國波多黎各自治邦首府圣胡安，由于機場一直處于運營不善的狀況，因此于2013年通過機場私有化試點計劃完成私有化，引入社會投資人負責完成航站樓的重建和機場的運營管理。該項目的參與方主要包括：機場所有權人波多黎各港務局（Puerto Rico Ports Authority），其主要負責機場私有化試點計劃的申請工作；波多黎各PPP管理部門（Ports Authority），主要負責機場私有化方案的編制、社會資本的采購以及項目的談判和監(jiān)管等；社會資本方Aerostar是一家由投資人Highstar Capital和SAB de DV集團公司合資設立的公司（雙方各持股50%）。該項目建設耗時4年，建成后由港務局與社會資本方簽訂為期40年的租賃協(xié)議。根據協(xié)議，將由社會資本在協(xié)議簽署后一次性支付6.15億美元的預付租賃費用（upfront leasehold fee），同時港務局在項目開始的前五年每年可獲得250萬美元，之后的25年每年獲得機場收入的5%，最后10年每年獲得機場收入的10%，作為機場租賃費用。而社會資本方通過機場的整體經營管理可取得大部分的機場收入?？梢姡瑧{借社會資本的資金優(yōu)勢和經營管理能力，為機場創(chuàng)造就業(yè)和帶來持續(xù)盈利的同時，也實現了政府和社會資本的雙贏。

（二）美國機場PPP項目實踐

如前所述，由于機場私有化試點計劃的申請和審批程序復雜，以及社會資本融資成本較高、社會公眾對機場私有化存在顧慮等因素的影響，機場私有化試點計劃并未取得預期的成效，也未在全國范圍內產生示范和推廣效應。在此背景下，美國聯邦政府開始探索利用PPP模式，在不放棄機場控制權的前提下實現社會資本投資和技術引入，并在近兩年取得了較為顯著的成果，也涌現了一大批具有代表性的實踐案例。

1．印第安納波利斯國際機場管理合同項目—管理合同模式

為提升機場非航收益，降低運營成本，改善乘客服務，并且提升機場員工的多樣性和專業(yè)技能，早在20世紀90年代印第安納波利斯機場管理局（Indianapolis Airport Authority）作為機場的所有權人，就考慮通過私有化方式將機場整體出售或出租給社會投資人。但是，由于機場私有化的審批程序過于嚴格，最終印第安納波利斯機場管理局選擇采用了管理合同模式，與社會投資人英國機場管理局（British Airports Authority）簽署了長達十年期的管理合同，并由其負責機場的日常經營管理、為航空公司提供后勤保障服務以及航站樓的更新改造等。同時，英國機場管理局每年可根據航空公司為每名旅客所節(jié)省的成本來收取管理費用。社會資本在機場運營管理能力上的發(fā)揮使得機場的航空運輸量得到了顯著提升，也使得管理合同模式在全國范圍內得到了推廣。目前，奧爾巴尼國際機場、鮑勃霍普機場都采用了這一模式③奧爾巴尼國際機場由AvPorts and Go-Albany公司運營管理，鮑勃霍普機場則由TBI機場管理公司運營管理。。

2．拉瓜迪亞國際機場航站樓重建項目—特許經營模式

為解決拉瓜迪亞國際機場航站樓的設備老化和空間擁擠問題，紐約和新澤西港務局（Port Authority of New York and New Jersey）作為兩州授權的政府方代表于2015年5月28日決定采用PPP模式對拉瓜迪亞國際機場航站樓B進行重建，并最終由社會投資人LaGuardia Gateway Partners中標負責完成130萬平方英尺新航站樓以及配套道路、公共設施、供熱和制冷系統(tǒng)工程的投資、設計和建設，負責建設期內現有航站樓設施的運營和維護工作以及建設期后新航站樓設施的運營和維護工作。與前述Luis Munoz Marin國際機場項目的合作模式不同，在本項目中，港務局仍然是拉瓜迪亞國際機場的實際運營管理機構，負責獲取項目建設所需的審批文件、審批項目設計和施工圖紙等，LaGuardia Gateway Partners作為社會資本方根據合同約定享有長達35年的特許經營權利，在合作期內對航站樓B進行運營和維護，有權將航站樓內設施轉租給其他租戶，并根據約定的比例與政府方共同參與經營收入的分配，待合作期屆滿后向政府方移交所有設施和設備。

二、民用運輸機場PPP項目操作要點

與美國類似，中國的PPP發(fā)展起步也較晚，特別是在民用運輸機場領域國內尚不存在實行私有化的條件，也尚未形成可復制、可推廣的PPP運作方案。對此，筆者將結合我國目前的民用機場管理體制以及最新PPP政策趨勢，借鑒美國機場私有化和PPP的成果經驗，總結民用運輸機場PPP項目的操作要點。

（一）PPP合作模式的選擇

—建運一體vs建運分離

從國際實踐案例來看，根據項目合作內容的不同，可以將民用運輸機場項目分為管理類④對于單純引入社會資本進行專業(yè)化機場運營的管理類項目，可參考美國采用機場管理合同模式項目的成熟經驗進行運作，本文不作重點討論。和建設類兩類。同時，根據是否將機場經營性業(yè)務的運營納入PPP合作范圍，還可以進一步將建設類項目的合作模式分為建運一體和建運分離兩種。在建運一體模式下，全部機場項目合作范圍內的工程投資和建設，以及機場建成后的運營業(yè)務均由社會資本負責完成，由政府方授予其合作期限內的特許經營權，并在合作期滿后將所有機場設施、設備移交給政府方。而在建運分離模式下，社會資本在完成機場建設任務后，僅負責運營期機場設施、設備的養(yǎng)護維修工作，而不承擔機場經營性業(yè)務的運營和管理。

在《財政部辦公廳關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）出臺后，由于PPP規(guī)范性文件已經明確僅涉及工程建設，無運營內容的項目不適合以PPP模式實施。同時在審慎開展政府付費類項目的政策趨勢下，完全的建運分離模式已經越來越難以滿足國內對于PPP項目的入庫審核要求。因此，即使在建運分離模式下，也應在方案設計時考慮將部分適宜由社會力量承擔的機場經營性業(yè)務分割。

（二）機場運營模式的設計

—所有權vs經營權

從前述美國實踐案例來看，運營模式可根據社會資本是否擁有機場的控制權進行劃分。在完全私有化模式下，社會資本享有一定期限內對機場設施的所有權及絕對的運營和管理權利，在社會資本取得由美國航管局頒發(fā)的機場運營證書后，有權自行經營機場的各種業(yè)務，包括航空性和非航空性業(yè)務。而在PPP模式下，政府方仍然是機場的所有權人和管理人，社會資本僅根據合同約定享有經營性業(yè)務的特許經營權，通過引入專業(yè)運營商統(tǒng)籌利用機場各種經營性資源，為航空公司和旅客提供更加專業(yè)化的優(yōu)質服務。

在我國，根據中國民航局《民用機場使用許可規(guī)定》的相關規(guī)定，為加強對民用機場的管理，民航總局將會對每個民用運輸機場頒發(fā)民用機場使用許可證，并會注明機場所有者法定代表和機場管理機構。因此，在國內民用運輸機場PPP項目的運營模式選擇上，可以結合項目的特定合作范圍進行設計，即結合納入PPP合作范圍的經營性業(yè)務內容、是否允許社會資本方將部分經營性業(yè)務對外委托及委托關系產生的法律基礎等要點，確定恰當的機場所有者及管理機構主體、選擇合適的PPP運作模式及構建合規(guī)的PPP項目合同法律關系。

（三）回報機制的設置

—使用者付費vs可行性缺口補助

如前所述，在當前審慎開展政府付費類項目的政策趨勢下，純政府付費類PPP項目的落地規(guī)模將受到嚴重限制。加之機場PPP項目客觀上具有一定的使用者付費基礎和較高的商業(yè)開發(fā)價值，因此其回報機制較適宜采取使用者付費和可行性缺口補助相結合的方式，其中使用者付費包括了起降費、停場費、客橋費等在內的航空性業(yè)務收費以及其他非航空性業(yè)務收費。

若僅將部分非航業(yè)務納入PPP合作范圍，由于缺少了航空業(yè)務收入這一重要使用者付費收入來源，將導致項目收益嚴重下降或政府付費壓力增加。這一現象在以航空業(yè)務收入為最主要使用者付費來源的中小機場項目中表現得尤為明顯。對此，可以充分調動社會資本的市場化運作經驗和商業(yè)優(yōu)勢，研究和拓展機場設施本身及周邊配套設施經營性收益來源的渠道，在通過科學管理降低運營成本、提高管理效率的同時，通過綜合開發(fā)收入、配套資源經營收入等“機場+”的捆綁模式來提高項目收益、緩解政府支出壓力，使政府和社會資本獲得雙贏。

三、總結

當前，國內民用運輸機場領域存在巨大的發(fā)展前景和空間，也為廣大的社會資本提供了無限的商機和可能。在借鑒國外實踐經驗的基礎上，我國應逐步嘗試和探索利用PPP模式吸引社會資本廣泛參與民用運輸機場項目的可能性，加大地區(qū)性航空樞紐的投資建設，提高民航服務業(yè)的運營效率。筆者相信，未來PPP模式一定能助力我國民航事業(yè)飛向更廣闊的天空。