楊譽彬，黃望林

(廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004)

1 問題的提出

在高度發(fā)達的信息技術(shù)時代，共享經(jīng)濟正改變著人們的生活，如何將閑置的社會資源實現(xiàn)最大化的共享，成為這個時代的緊要任務。共享單車作為共享經(jīng)濟風口上最亮麗的風景，市場一片火熱，很多企業(yè)都想在亂戰(zhàn)中分一杯美羹。在市場惡意競爭、急速擴張的背后，一些深層次的問題也隨之凸顯。最為典型就是共享單車的增多并沒有給人們的出行帶來方便，反而給城市更加“添堵”?！叭涡浴蓖７拧⒁靶U占道、公車私用、惡意損壞儼然讓共享單車陷入了管理學上的“公地悲劇”困境。共享單車給城市秩序帶來的混亂，既可以歸因于相關(guān)部門對有限的公共資源缺乏監(jiān)管，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，也可歸因于企業(yè)、公眾和個人的公共意識的缺乏，進而導致企業(yè)和個人對公共資源不受懲罰的過度使用。但更深層的原因是，我國當下碎片化的治理方式并不能從根本上解決好這些問題，甚至一度讓這些問題變得更加復雜。

當下，我國采取的碎片化治理模式在很大程度上已不能解決共享單車給城市帶來的困擾，更無法對現(xiàn)行共享經(jīng)濟的發(fā)展起到很好的引導和管理作用。面對新形式的變化，社會管理者及專家學者們必須積極轉(zhuǎn)變治理理念，以符合現(xiàn)代發(fā)展的治理理論為指導，更好的推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設。

2 整體性治理理論與共享單車亂象治理的適配性分析

作為“后公共管理”時代的主流治理模式，整體性治理有很強的現(xiàn)實操作性和可行性，它是伴隨著新公共管理的衰微和現(xiàn)代信息技術(shù)興起而產(chǎn)生的。整體性治理以公眾需求為導向，以現(xiàn)代技術(shù)為依托，協(xié)調(diào)和整合各方的利益，以實現(xiàn)無縫隙合作治理。目前公共服務和管理的碎片化是公共問題治理失效的根本原因，整體性治理針對公共管理的碎片化問題提出合理的治理策略，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

城市共享單車的無序發(fā)展很好的揭示了當前我國采取的碎片化治理所帶來的問題，進一步促使人們反思，隨著現(xiàn)代化進程的不斷加快，會有更多的發(fā)展問題和社會矛盾集中出現(xiàn)于我們的社會轉(zhuǎn)型期，這是對我們國家管理者管理智慧的一大挑戰(zhàn)。

3 共享單車亂象的特點

3.1 無序化

共享單車是互聯(lián)網(wǎng)時代和共享經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，作為一種新興的經(jīng)濟發(fā)展模式能在極短的時間內(nèi)以不可阻擋之勢推向全國各大中型城市，除了能給公眾的出行帶來便利深得大家的支持外，另一個重要的原因就是，商家看中了這片廣闊的市場前景以及城市公共管理上的漏洞，瘋狂的用自行車“圈地”，再加上市場監(jiān)管的乏力和投資商的推波助瀾，使得過剩的供給一度讓顏色各異的自行車遍布于城市的大街小巷。制度的缺失、監(jiān)管的乏力、商家的惡意競爭及部分市民素質(zhì)的偏低使得共享單車在城市違法使用、隨意停放、強行占道、公車私用、惡意損壞等現(xiàn)象極為普遍，給社會秩序帶來極為惡劣的影響。

3.2 “公私”產(chǎn)權(quán)模糊化

所謂“公私”產(chǎn)權(quán)模糊化是指未能嚴格清楚的界定何為公共物品和公共服務，何為私人物品，即對某物產(chǎn)權(quán)的歸屬問題尚不明確。共享單車陷入“囚徒困境”也正是因為如此。共享單車不完全是公共物品，它所提供的服務業(yè)也不完全是公共服務，它是企業(yè)自生、自產(chǎn)、自營的市場化行為，它的盈利歸其運營方所有，所以它以無償占領公共用地的方式來盈利，更像是把企業(yè)的成本轉(zhuǎn)嫁給了社會，其經(jīng)營方式是否合法存在爭議。但是，共享單車是以付費的形式服務于城市公眾的，它又具備公共物品的基本屬性，從這一方面來看，以上的“圈地”似乎又是合理的。由于產(chǎn)權(quán)歸屬問題的不明確就必然導致利益的分化和責任主體的不清晰，這也是導致治理碎片化和治理效益低下的癥結(jié)所在。

4 共享單車治理碎片化的表現(xiàn)及原因分析

整體性治理是針對在改革過程中的碎片化治理狀況提出的。?？怂拐J為，碎片化治理存在一些共性的功能性問題，如目標差異、轉(zhuǎn)嫁、沖突、缺乏信息溝通、各自為政等。共享經(jīng)濟近些年來趨于活躍，共享經(jīng)濟帶來的管理問題也引起了社會的高度關(guān)注。近年來，某些省份針對共享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的問題都出臺了相關(guān)治理措施，然而，共享單車在全國范圍內(nèi)的多發(fā)態(tài)勢沒有得到全面扭轉(zhuǎn)，其關(guān)鍵原因在于碎片化的治理模式難以適應共享經(jīng)濟整體性治理的要求。下面，本文將以整體性治理體系進行綜合考量，從治理主體、治理機制、治理效果三個維度對現(xiàn)階段共享單車治理碎片化進行分析。

4.1 治理主體的碎片化

治理主體的碎片化是指在城市的治理過程當中，受我國行政管轄范圍、行政體制和城市復雜社會關(guān)系的影響，治理主體多樣化，治理目標、治理行為差異化。政策的制定方與政策的執(zhí)行方就治理意見難以達成有效的統(tǒng)一，因為規(guī)劃部門與相關(guān)執(zhí)行方存在管理與被管理的關(guān)系，執(zhí)行方即使存在相左的意見，也很難改變其決定，所以在具體操作過程中，難免會存在消極怠慢的行為。我國的城市治理，往往由多個部門交叉管理、聯(lián)合管理，多部門的涉入往往使問題變得更加復雜，權(quán)責不清、各自一套使得政見難以形成有效的整合。

治理主體的碎片化還有一個重要的特征就是各主體間缺乏協(xié)作。共享單車是一種公共資源，具有使用上的非競爭性和受益上的非排他性。共享單車在使用上的非競爭性會使企業(yè)出于自己的利益考慮，盡可能多的去利用公共用地以及將管理費用外化。共享單車同時又具有競用性的特點，個人的理性使得每個人都想更多的占有它，這就容易造成過度的消費和濫用。共享單車所停放的是免費的公共用地，企業(yè)想占有更多的用地，獲得更大的市場，因此增添更多的車輛，但是他們不愿意投入車輛管理所需要的費用，而將其轉(zhuǎn)嫁給政府和社會，這就造成個體最優(yōu)與社會最優(yōu)背離的結(jié)局。而公眾個人都希望自己可以隨時使用和停放共享單車，因此他們會為了自己的私利而采取私藏單車，上私鎖，把車開到自己的住所，抹掉二維碼和卸掉車座等違法行為；在騎行結(jié)束后，為圖方便隨意停放，圍堵公車，占用公車道、人行道的亂象比比皆是。一場科技帶來的便利逐漸演化成一場失序的悲劇。

4.2 治理機制的碎片化

治理主體的碎片化必然會導致治理決策的碎片化、執(zhí)行的碎片化和運行過程監(jiān)督與反饋的碎片化。完善的治理機制是促進治理決策及運行的必要條件，是推動城市共享單車整體性治理的基本前提。城市共享單車的混亂與治理機制的碎片化有著莫大的關(guān)系，決策的碎片化導致治理目標的沖突；執(zhí)行的碎片化、運營過程監(jiān)督與反饋的碎片化直接弱化了治理的成效。共享單車的經(jīng)營雖存在外部監(jiān)督，但往往流于形式。治理中社會組織發(fā)展薄弱，公眾的公共意識和法律意識的缺乏直接造成了社會監(jiān)督和反饋機制的缺位。況且，制度的缺失有時正好成為某些投機份子或是投機企業(yè)攫取利益的機會。各執(zhí)行主體間治理目標的差異、利益博弈影響了決策、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋的整個治理過程，而相關(guān)治理主體的共同體關(guān)系往往又會弱化監(jiān)督與反饋的實際成效。決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的碎片化，直接造成預防機制、調(diào)整機制、問責機制和善后機制等一些列治理機制的失效。

4.3 治理效果的碎片化

整體性治理的效果是將政策實施的直接結(jié)果與政策設定的初始目標進行比對，以評估和反饋政策的執(zhí)行成敗和效率，并為監(jiān)督機制運行提供依據(jù)。城市共享單車治理主體、治理機制的碎片化，導致治理效果也呈現(xiàn)出碎片化的特征。

治理效果的碎片化一方面體現(xiàn)為共享單車治理取得的效果有限，其多發(fā)亂象沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。如很多城市的政府部門對共享單車下了禁令，但這只是暫時的，并不能從根本上解決問題。治理效果碎片化另一方面表現(xiàn)為治理主體和治理機制的碎片化使得在各主體在治理的過程中各自為政，其成效是分散的，難以對其進行具體量化。

5 國外共享單車治理的方法

公共物品演變?yōu)椤肮乇瘎　?，這是很多國家共同面臨的一大難題，他們也都做出了許多嘗試，部分成功的經(jīng)驗值得我們借鑒。

5.1 內(nèi)化外部性成本

內(nèi)化外部性成本是為了消除因外部性而引起的市場失靈，將外部費用引進到價格中，從而激勵市場中的買賣雙方改變理性選擇，生產(chǎn)或購買更接近社會最優(yōu)的量，糾正外部性的效率偏差。誕生于猶他州的校園共享單車“Aggie Blue Bikes(簡稱ABB)”就是內(nèi)化外部性的一個很好的例子。ABB經(jīng)營范圍大多集中于校園，采取長租的方式，損壞率和丟失率只有6%。ABB管理者認為，防止破壞最好的方式就是讓用戶為自己的承租行為負責，而長期的租賃方式無疑能刺激用戶關(guān)愛自行車。因此，ABB以一學期為最短的租賃期限，租期內(nèi)如果車輛出現(xiàn)損壞而承租人不愿承擔維修費用，那這個行為將會被記錄在學生的檔案上。當租車的行為和個人信譽檔案掛鉤，結(jié)果會影響到未來的畢業(yè)甚至是更嚴厲的懲罰，就沒有人敢非法使用了。長期租車這是一個不錯的方法，但這有違共享經(jīng)濟最大化共享的精神，長期固定租一輛車和我國很多租車公司的經(jīng)營模式是一樣的，以用戶身份信息和一定資金作為抵押，租車期間的一切損壞都由用戶自己承擔。共享經(jīng)濟要實現(xiàn)共享最大化，離不開先進的現(xiàn)代化管理，但企業(yè)也不能為了安全或降低自己的成本而設置太多的門檻。

5.2 強化對共享單車市場秩序的管制

在眾多學者看來，相關(guān)部門采取強制性措施是解決公共物品“囚徒困境”最有效的方法。日本對共享單車經(jīng)營和使用進行了嚴格的規(guī)定和管理。日本的共享單車都是有樁的，類似于中國大中城市很早推出的刷市民卡便可騎的公共自行車，要去固定的地點取用和歸還。日本對亂停車管理非常嚴格，他們的單車大多和信用卡綁定，如果在禁止停車的地方停車，單車會被拖走，想贖回自行車就需繳納較貴的費用。問題在于，“共享”追求的就是經(jīng)濟、效益的最大化，而固定取用和退還共享單車，這必須建立在停車網(wǎng)點比較多的前提下，不然就會增加用戶的使用時間和成本，很難實現(xiàn)效益最大化。況且公共停車網(wǎng)點、有樁停車的建設和管理由誰來承擔本身又是一大難題。

5.3 區(qū)域群體自治

區(qū)域群體自治是指由區(qū)域內(nèi)的居民自己來決定社區(qū)的事務，在對公共事物的管理當中，明確規(guī)定了管轄條款，以控制對資源的占用數(shù)量。在瑞士，公共財產(chǎn)的享用權(quán)被嚴格限定在擁有社群權(quán)利的居民中，任何企圖侵奪更大份額放養(yǎng)權(quán)的嘗試都會被課以大額罰金。在日本很多村莊為了更好的進行公共事務的管理，常以書面法規(guī)明確自己設定的管理條約和制裁方案，設計自己的監(jiān)督和懲罰系統(tǒng)，對那些違規(guī)濫用公共資源的人予以處罰。這種治理模式亦可運用去解決城市共享單車所陷入的“囚徒困境”。

6 共享單車整體性治理的實現(xiàn)路徑

6.1 多元化的主體結(jié)構(gòu)

多元主體治理職能的發(fā)揮可增加治理透明度，并通過主體間的協(xié)作、競爭提高治理效率。城市治理涉及領域廣，相關(guān)利益者眾多，其治理需要政府主體和非政府主體廣泛參與，形成多元化的主體格局。首先，要通過對現(xiàn)有的機構(gòu)進行改革、整合，建立新的治理主體，讓更多的社會治理主體參與進來。共享單車的治理要求各主體充分發(fā)揮其職能，在權(quán)責相符、合理分工和相互協(xié)作的基礎上，充分發(fā)揮其優(yōu)勢稟賦。主導部門要發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控的職能，推動完善城市管理制度及城市治理立法，完善部門聯(lián)動機制；各相關(guān)責任部門要切實執(zhí)行好相關(guān)工作，提高對共享單車停放用地審批、規(guī)劃、單車數(shù)量調(diào)控、運營管理等方面的監(jiān)管作用；單車投放企業(yè)要主動承擔其責任，不能把自己的運營成本轉(zhuǎn)嫁給社會；市民也要提高自身的素質(zhì)，合理合法的使用單車，不僅要嚴格要求自己，也要嚴格監(jiān)督他人。

6.2 制度化的協(xié)作環(huán)境

過度分權(quán)的碎片化治理往往會產(chǎn)生多頭弊端，整體性治理要求建立一種橫向的綜合組織關(guān)系。在共享單車的治理中，應構(gòu)建以政府為中心，其他非政府主體協(xié)作的治理主體形式，強化政府作為城市治理核心主體的導向作用，強化其他主體間的參與協(xié)作作用，建立權(quán)責對等的治理協(xié)作關(guān)系。各主體治理職能難以充分發(fā)揮的根本原因在于治理協(xié)作中存在權(quán)責不匹配、利益分化等問題。為了實現(xiàn)主體間的合作治理，必須在權(quán)力與責任方面制度化的形式予以明確。最常見的方式是深化行政體制改革，在簡政放權(quán)的同時加強機構(gòu)的整合、以立法賦權(quán)的形式規(guī)定和保障各治理主體權(quán)責的合法化，構(gòu)建主管部門積極謀劃，企業(yè)主動擔責，社會組織和公眾積極參與的大治理格局。

6.3 建立完善的整體化治理機制

完善的整體化治理機制是指在治理的過程中要保證各治理主體的參與，實現(xiàn)決策的民主化，執(zhí)行的標準化，監(jiān)督與反饋的制度化。決策的民主化有利于決策的正確性和預期目標的一致性，執(zhí)行的標準化有利于避免治理主體在執(zhí)行過程中產(chǎn)生沖突和矛盾，而監(jiān)督與反饋的制度化是保證預期目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。建立完善的治理監(jiān)督與反饋機制就是在各種規(guī)章制度健全的情況下，對工作具體執(zhí)行者，執(zhí)行過程和結(jié)果的一種檢驗，目的是使其執(zhí)行的結(jié)果能夠達到預期的目標。在城市的治理過程中，由于涉及多個部門，在處理問題時難免就會出現(xiàn)違規(guī)濫用權(quán)力或是相互扯皮推諉、不作為的現(xiàn)象。而健全的治理監(jiān)督與反饋機制就能夠?qū)φ麄€治理過程就行有效的把控，對執(zhí)行不力、失職的人員予以問責，對執(zhí)行過程和結(jié)果不合理之處及時進行調(diào)整和更正。唯有在制度上提供有力保障才能促使治理合法化、高效化。

6.4 整體化的運作機制

碎片化的治理方式使得各主體在治理過程中治理目標不一致，治理信息不對稱，進而導致治理方式的矛盾和治理效果的碎片化。要實現(xiàn)整體化的運作，首先就必須要求管理者和各相關(guān)利益者達成一致的意見，保持預期目標的統(tǒng)一性。各職能部門，各治理主體要根據(jù)相應的規(guī)章條例，制定公共的治理目標，依照相同的治理標準整體化推進治理。在城市共享單車治理中，各主體既要立足于自己的崗位，同時也要顧全大局，加強合作。政府要做好相應的規(guī)劃、設計并協(xié)調(diào)好非政府主體間的關(guān)系；社會組織要積極的參與到城市的治理當中來，為城市的發(fā)展提供政策建議和輿論監(jiān)督；共享單車運營企業(yè)也要承擔相應的責任和管理成本，不可將其成本外化給政府和公眾；作為公眾個人，能享受到現(xiàn)代科學技術(shù)帶來的便利，也要承擔起維護城市秩序，構(gòu)建綠色、和諧、包容的社會環(huán)境，做到愛護公物，理性使用公物。

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