王瑞波 浦 華

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站；2.中國農(nóng)業(yè)科學院北京畜牧獸醫(yī)研究所）

近年來，我國畜牧業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，規(guī)?；B(yǎng)殖水平顯著提高，保障了肉蛋奶供給，但大量養(yǎng)殖廢棄物沒有得到有效處理和利用，成為環(huán)境治理的一大難題。

據(jù)估計，全國畜禽糞污年產(chǎn)生量約38億t，黨中央、國務(wù)院高度重視畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用問題。2016年12月21日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議，就畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用等人民群眾普遍關(guān)心的突出問題發(fā)表重要講話。2017年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，提出支持采取政府和社會資本合作（PPP）模式，調(diào)動社會資本積極性，形成畜禽糞污處理全產(chǎn)業(yè)鏈。同年8月，農(nóng)業(yè)部、財政部發(fā)布了《關(guān)于做好畜禽糞污資源化利用項目實施工作的通知》，將51個縣列入2017年畜禽糞污資源化利用重點縣名單，鼓勵各地發(fā)揮中央財政補助資金的引導作用，通過PPP等方式，撬動金融和社會資本投入畜禽糞污資源化利用工作。在2017年8月發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合篩選出了的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域第一批共20個PPP試點項目中，與畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用相關(guān)的項目包括山東省萊陽市病死畜禽無害化處理項目等5項。

為了系統(tǒng)梳理PPP模式在推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用方面發(fā)揮的積極作用，深入了解PPP模式面臨的主要問題，總結(jié)典型模式，2017年農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站組織相關(guān)專家分別對實施PPP試點項目的A縣和B區(qū)的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用情況進行了調(diào)研。

1 推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用PPP項目面臨的主要挑戰(zhàn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A縣和B區(qū)的PPP項目進展總體較慢，究其原因，存在諸多政策障礙，亟待創(chuàng)新體制機制。

1.1 PPP項目融資難 渠道不暢

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用類PPP項目與大多數(shù)農(nóng)業(yè)項目一樣，大多呈現(xiàn)涉及范圍廣、技術(shù)要求高、基礎(chǔ)條件差的特點，且資金需求量大、投資與建設(shè)周期長。在PPP項目的前期建設(shè)階段，各參與主體需要大量融資，卻面臨較大政策瓶頸。一方面，地方政府債務(wù)壓力日益突出，使得地方政府的融資捉襟見肘。另一方面，農(nóng)業(yè)項目難以提供標準的抵押物，社會融資成本高位運行，融資周期相對較短，難以適應投資的長周期要求，也抬高了社會資本的投資風險。

1.2 項目要求高 利潤率不高

據(jù)統(tǒng)計，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用PPP項目一般要求社會資本既要有一定的資金實力，也要有相應的技術(shù)實力，還具有運營項目的經(jīng)驗和與政府有效溝通的能力。但此類項目的平均回報率又遠低于政府投資交通、電信等行業(yè)的平均經(jīng)濟收益率。風險與收益的矛盾，削弱社會資本乃至地方政府參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，導致相關(guān)PPP項目吸引力缺乏。

1.3 相關(guān)政策的不確定性

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用PPP項目的投資是一個長期過程，需要一系列的配套政策。目前可復制、可推廣的經(jīng)驗不多，基本仍處于政策研究和穩(wěn)妥推進階段。

此外，政府對PPP項目績效考核制度設(shè)計存在問題、財政投入不足、投資結(jié)構(gòu)不合理、部分企業(yè)誠信缺失、農(nóng)民對終端產(chǎn)品的購買力有限等問題，都會制約運用PPP模式的推廣。

2 PPP模式推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用存在的主要問題

通過在A縣和B區(qū)調(diào)研，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，PPP 項目設(shè)計和實施等還存在諸多問題，亟待破題。

2.1 PPP模式推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用存在的主要問題

2.1.1 選擇合適的項目運營主體較為困難

項目運營主體在項目中占據(jù)重要地位，是連接政府和農(nóng)戶的重要紐帶，也是項目實施成敗的關(guān)鍵。項目運營主體不僅是項目的實施者，同時承擔著項目改進的重任。所以如何選擇項目運營主體，建立怎樣的擇選標準還需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗。

在A縣調(diào)研期間，調(diào)研人員發(fā)現(xiàn)，項目的實施較慢，其中一個主要原因是民間資本投資主體幾經(jīng)變更，簽署意向協(xié)議的企業(yè)是一個項目公司，參與項目的積極性較強，但技術(shù)和經(jīng)濟實力較弱，在對項目的風險進行評估后主動退出，A縣政府不得不進行第二次招標。

2.1.2 項目運營主體對政府依賴性較強

各地在選擇項目運營主體一般要求具備備雄厚的資金實力和較強的技術(shù)力量和項目運營的經(jīng)驗。但實際上，部分運營主體仍對于政府有很強的依賴性，希望項目得到政府的支持力度。

在B區(qū)調(diào)研時，該區(qū)負責PPP項目實施的一位負責人提出，該區(qū)國家級貧困縣剛摘帽，財政實力較弱，加之PPP項目建設(shè)成本和運營均較高，民間資本進入時，提出項目需要政府給予一定資金支持，區(qū)級財政難以承諾，以至于項目不得不推遲。

2.1.3 政府部門的有效監(jiān)管尚需時日

政府部門監(jiān)管面臨兩方面的壓力。一方面需要對PPP項目運營主體加強監(jiān)管，督促履行項目約定的義務(wù)，防止其利用特許經(jīng)營權(quán)提高產(chǎn)品價格，傷害使用有機肥農(nóng)戶利益。另一方面農(nóng)村小規(guī)模養(yǎng)殖戶分散程度高，巡查難度大，對養(yǎng)殖戶加強監(jiān)管、防止違法偷排的壓力不小。

作為全國生豬調(diào)出大縣，A縣需要實施畜禽廢棄物資源化利用需要整縣推進，不僅要覆蓋大規(guī)模養(yǎng)殖戶，還要小規(guī)模養(yǎng)殖戶和散戶，而散戶的監(jiān)控成本尤其高，縣畜牧獸醫(yī)局和民間資本提出，即使舉全力也難以杜絕違法偷排。

2.1.4 財政資金在項目中的形式有待健全

B區(qū)負責PPP項目實施的一位負責人提出，財政部對中央財政PPP示范項目中的新建項目，將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。由于發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部確定的首批20個PPP項目沒有提出明確提出類似財政部的補助方案，雖然區(qū)財政已經(jīng)在預算中預留了1000萬元，但除去建設(shè)在線監(jiān)測系統(tǒng)和支付前期費用外，用于購買項目公司的運行維護服務(wù)仍存在一定困難，政府的積極性不高。

2.2 民間資本面臨的機制體制困擾

調(diào)研組與民間資本進行了座談，總體感覺民間資本作為項目的實施主體，對PPP模式和運營監(jiān)管機制不熟悉，對畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的技術(shù)儲備不足，對機制體制創(chuàng)新的呼聲很高。

2.2.1 審批程序復雜

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是購買服務(wù)，還是投入固定資產(chǎn)，或者給予項目補貼，PPP項目都要履行完整的招投標程序，有時由于投標企業(yè)少，沒達到要求，還需要延期，有時審批程序一個環(huán)節(jié)有問題，還需要推倒重來，致使項目落地時間拖得太長。

2.2.2 專業(yè)化機構(gòu)和專業(yè)人才缺乏

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用領(lǐng)域的PPP項目運作采用項目特許經(jīng)營權(quán)方式來進行項目融資，需要復雜的法律、財務(wù)和金融等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定標準化、規(guī)范化的 PPP 交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的融資服務(wù)機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。由于 PPP 模式在畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用領(lǐng)域應用比較晚，很多條件都不成熟，A縣和B區(qū)政府和民營資本對 PPP 模式認識總體還不到位，沒有足夠的專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才儲備。

2.2.3 風險共擔原則缺乏

PPP 項目能否成功運作的關(guān)鍵因素是風險的預測、管理和合理的風險分擔機制。在風險分擔方面，政府習慣把某一PPP項目授權(quán)給私人投資者時連同政府的責任一同推卸掉，而風險分配的不均衡導致私人投資者的總體風險增加，并最終導致成本增加。在B區(qū)調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)，民間資本C公司的風險防范意識非常強，實現(xiàn)對項目進行了周密的調(diào)研分析，合同中對政府的責任約定非常詳細，在實施過程中為了降低風險也提出將原有的BOT模式修改為BOO模式。

2.2.4 融資困難

B區(qū)的PPP項目協(xié)議幾易其稿，一個重要的原因就是金融機構(gòu)對提供中長期貸款興致不高，特別是隨著利率市場化的深入，金融機構(gòu)對中長期貸款的風險進行規(guī)避，不愿意為畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用領(lǐng)域的PPP項目提供中長期融資。

3 PPP模式推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的啟示

3.1 政府引導 財政支持 有效監(jiān)管 三管齊下 是推動PPP項目順利實施的必要條件

為使PPP項目成功實施，政府需要加強引導，消除信息不對稱。作為PPP項目的共同參與者，在招標立項階段，政府相對于社會資本方可能更具信息優(yōu)勢；而在簽約后項目通常由社會資本方負責融資、建設(shè)與運營，政府主要職責是監(jiān)管，以協(xié)調(diào)政府、社會資本方與公眾之間的利益，在此階段，社會資本方比政府更了解項目。

治理畜禽糞污，推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，具有公共物品屬性，政府必須進行投入。從A縣的調(diào)研來看，要實現(xiàn)達產(chǎn)年盈利目標，如果沒有政府補貼，發(fā)電項目將難以為繼。

3.2 企業(yè)主體 市場化運作 項目可盈利 三環(huán)聯(lián)動 是PPP項目順利實施的內(nèi)在要求

PPP項目順利實施與否，不僅事關(guān)畜禽糞污治理目標達不不達標，如果企業(yè)未能依法依規(guī)經(jīng)營，還將嚴重威脅到當?shù)氐男螽a(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

蒲江模式之所以取得成功，就是始終堅持“政府支持、企業(yè)主體、市場化運作”原則，推動養(yǎng)殖、種植、加工等多個產(chǎn)業(yè)鏈條的有機融合，使原來相互分割的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，成為了一個風險共擔、利益共享的市場主體，使外部問題內(nèi)部化，減少交易成本，提高了交易效率。

在安平模式中，畜牧養(yǎng)殖是基礎(chǔ)，畜禽糞污資源化是核心，資源化產(chǎn)品有市場是關(guān)鍵，只有在財政資金支持下創(chuàng)造具有經(jīng)濟效益的產(chǎn)品才有生命力，項目才可以持續(xù)，才能實現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展。

3.3 農(nóng)牧結(jié)合 種養(yǎng)循環(huán) 合理利益聯(lián)結(jié)機制 三輪疊加 是PPP項目順利實施的關(guān)鍵措施

安平模式的核心是“鏈條延伸和產(chǎn)業(yè)融合”，就是在政府的支持下，做大做強養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)，堅持企業(yè)主體、市場化運作方式，以養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，并將養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條向治污、減排、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)延伸，形成了五大板塊，而五大板塊產(chǎn)業(yè)不斷融合、相互促進。

目前，我國各級各地正在大力推動畜禽糞污處理與利用工作，龍頭企業(yè)的帶動關(guān)乎全局，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護有機結(jié)合，抓住“鏈條延伸”突破口，不但治理企業(yè)自身產(chǎn)生的污染，而且著眼于治理縣域及周邊農(nóng)業(yè)廢棄物，鼓勵有條件的地方，根據(jù)縣域內(nèi)畜禽糞污排放、農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求導向等因素，興辦或新建沼氣工程、生物天然氣工程、有機肥工程等項目，推動清潔生產(chǎn)和綠色發(fā)展。

3.4 因地制宜 因場施策 建立適宜發(fā)展模式 是PPP項目推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用項目順利實施的根本保證

從全國畜禽糞污處理利用的調(diào)研來看，安平模式是當前我國家較為行之有效的經(jīng)典模式，A縣推廣的也是該模式。但是任何模式都有其產(chǎn)生、發(fā)展、完善的歷史條件，安平模式也不例外，不能生搬硬套、搞一刀切。一方面，安平模式在一定時空條件、經(jīng)濟條件下，可復制、可推廣、可應用；另一方面，一定要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展實際，A縣要借鑒安平模式基本內(nèi)核，既可以全鏈條、多鏈條進行融合，也可以鏈條中的某些環(huán)節(jié)進行融合，同時，也要因地制宜地探索畜禽糞污處理利用的新技術(shù)、新方法和新模式。

4 PPP模式推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用政策建議

4.1 明確項目中地方政府監(jiān)管主體地位 既不越位 也不缺位

基于PPP項目中地方政府監(jiān)管主體責任發(fā)揮、監(jiān)管內(nèi)容和方式適用性等存在的問題，建議地方政府建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責PPP項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作；明確各個行政職能部門的監(jiān)管職責和監(jiān)管范圍，落實監(jiān)管人員，建立PPP項目監(jiān)管考核機制和監(jiān)管失職問責制。

加強地方政府PPP項目監(jiān)管能力建設(shè)，包括PPP人才隊伍的培養(yǎng)、PPP項目基本監(jiān)管制度的建設(shè)等；在引進社會資本合作前，規(guī)范操作PPP項目識別、準備和采購工作，包括設(shè)置合理的績效考核指標體系、合理分配風險、確定合適的采購方式以及完善PPP項目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。

4.2 總結(jié)凝練畜禽糞污資源化利用PPP模式 因地制宜 循因施策

蒲江和安平的PPP項目模式為畜禽糞污資源化利用提供了一條新的思路，在全國范圍有一定的推廣價值。但是兩地的實施又有其自身的特點，不能生搬硬套。

因地制宜制定 PPP 實施方案非常重要，要結(jié)合推廣地區(qū)的財政水平、地形特點、人均收入和養(yǎng)殖數(shù)量等因素重新設(shè)計項目條款，不能原封不動照搬蒲江或者安平案例經(jīng)驗。只有符合實施地區(qū)特點的模式和實施方案，再輔以政府有效的監(jiān)管，才能保證 PPP 項目的順利落地和持續(xù)運行，真正成為解決畜禽糞污處置的有效手段。

4.3 建立政府與社會資本方協(xié)作機制 各盡所能 各司其職

按照養(yǎng)治分離、種養(yǎng)結(jié)合的思路，鼓勵社會資本，投資、建設(shè)畜禽廢棄物收集、貯存、處理和利用設(shè)施及配套輸送管網(wǎng)、分布式糞污貯存設(shè)施，對縣域內(nèi)零排放困難的規(guī)模養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、散養(yǎng)密集區(qū)的養(yǎng)殖污染物和其他農(nóng)業(yè)廢棄物實行統(tǒng)一收集和專業(yè)化治理。

新建的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)除配套建設(shè)“二分流”和糞污存儲設(shè)施外，原則上不再建設(shè)配套的綜合利用和無害化處理設(shè)施，現(xiàn)有養(yǎng)殖場所一般不再改建、擴建綜合利用和無害化處理設(shè)施。推進規(guī)?；B(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)配套建設(shè)的綜合利用和無害化處理設(shè)施交由社會資本統(tǒng)一運營、管理。

4.4 最大程度防范項目運營風險 強化評估 防范風險

畜禽糞污資源化利用PPP 項目面臨著許多的風險，包括不可抗力風險和一般風險。要保證 PPP 項目的順利實施，要求我們在具體項目中加強對風險的識別，并確定風險分擔機制，以確保 PPP 項目的順利進行。

英國等國家的成功經(jīng)驗表明，應建立PPP 項目風險分擔機制。根據(jù)承擔風險的能力分配風險，政府對于政策變化的把握和掌控能力強，則應承擔政策風險；社會資本具有較強的經(jīng)營管理能力，則應承擔運營風險；而對于不可抗力的風險，則應根據(jù)風險發(fā)生的實際情況由政府和社會資本共同承擔。

4.5 破解投融資困境 多措并舉 多管齊下

畜禽廢棄物綜合利用PPP項目一般應依托轄區(qū)內(nèi)已有的龍頭畜禽養(yǎng)殖場、有機肥規(guī)?；a(chǎn)企業(yè)及其他較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。支持該類企業(yè)以獨資、合資、合作等多種方式投資、建設(shè)、運營畜禽廢棄物綜合利用PPP項目，與當?shù)胤N養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行利益聯(lián)結(jié)，盤活當?shù)卮媪抠Y源。

積極爭取中國政府和社會資本合作融資支持基金（中國PPP基金）、畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金及其他政府投資基金等加大對畜禽廢棄物資源化利用項目的投資力度。

4.6 堅持問題導向 做好試點 穩(wěn)妥推進

優(yōu)化參與項目的實施主體。探索將推進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資 PPP工作納入到投融資體制改革績效考核和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)績效考核。并且，建立相關(guān)部委之間、地方政府及各行業(yè)主管部門之間的聯(lián)席會議機制，促進它們在融資效率與投資回報機制論證、監(jiān)督管理、信息公開等方面加強協(xié)調(diào)配合，確保相關(guān)配套政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性，降低項目的政策風險。

加強制度機制建設(shè)。以行業(yè)制度等形式確定PPP 模式的運行機制，完善該模式中政府與社會資本、社會資本與農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)、爭端解決機制，暢通各個利益相關(guān)者的訴求表達機制，為項目運行提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。