王 婷 ,李景平 ,方建斌

(1.西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710049；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

協(xié)商民主：村民自治過程中廉政治理的生長點

王 婷1,李景平1,方建斌2*

(1.西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710049；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

近年來，在多元利益分化、中國協(xié)商民主體系化、村民民主自治困境等現(xiàn)實邏輯下生長出的農(nóng)村協(xié)商民主，有效推進了農(nóng)村公共事務(wù)解決，拓展了農(nóng)村治理新空間，但協(xié)商民主制約監(jiān)督村級權(quán)力運行、整治侵害群眾利益的價值還沒有完全發(fā)揮出來。事實上，協(xié)商民主這一價值體現(xiàn)在村民自治過程中：補充民主選舉，規(guī)范權(quán)力生成方式；融入民主管理和決策，制約權(quán)力運行；推動民主監(jiān)督，完善村級權(quán)力監(jiān)督體系，因而可成為廉政治理新的生長點。在進一步推動農(nóng)村廉政治理中，還需加強協(xié)商民主自身建設(shè)：銜接高層協(xié)商與基層協(xié)商，創(chuàng)新協(xié)商民主具體路徑；改善農(nóng)村政治貧困，培育協(xié)商主體公共理性；構(gòu)建協(xié)商民主制度，規(guī)范村民參與程序；準(zhǔn)確定位參與主體，保證協(xié)商民主質(zhì)量。

協(xié)商民主；農(nóng)村廉政治理；權(quán)力制約

十八屆三中全會就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,做出改進社會治理方式、開展形式多樣的基層民主協(xié)商的決定。農(nóng)村協(xié)商民主正是這一決定的重要體現(xiàn),這種以多方利益交流解決農(nóng)村公共事務(wù)的治理方式,逐漸糾正了村民自治制度實際運行與價值預(yù)設(shè)之間存在的偏差,拓展了農(nóng)村治理的新空間。然而,就協(xié)商民主在農(nóng)村治理現(xiàn)狀來看,其所追求的參與、交流、平等精神并沒有完全滲透進農(nóng)村權(quán)力生成、運行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。農(nóng)村治理中出現(xiàn)的超越職權(quán)、濫用職權(quán)等權(quán)力失范問題依然存在。2016年全國檢察機關(guān)在征地拆遷、社會保障、涉農(nóng)資金管理等民生領(lǐng)域查辦“蠅貪”17 410人,占同期立案偵查職務(wù)犯罪案件總?cè)藬?shù)的36.5%[1]。表明當(dāng)前腐敗現(xiàn)象已滲透進新農(nóng)村建設(shè)的眾多領(lǐng)域。因而協(xié)商民主在農(nóng)村治理應(yīng)深入解決涉及群眾切身利益的實際問題,著力改變村干部權(quán)力與村民權(quán)利非均衡狀態(tài),在村民平等協(xié)商討論并做出共識性決策的過程中,回歸民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的民主本位,促進村務(wù)公開透明，制約監(jiān)督村級權(quán)力運行。所以從權(quán)力角度看，當(dāng)前農(nóng)村協(xié)商民主的建設(shè)不僅僅是民主政治建設(shè)的內(nèi)容，還應(yīng)該成為農(nóng)村政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)廉政治理的新生長點。

一、農(nóng)村協(xié)商民主生長的現(xiàn)實邏輯

協(xié)商民主指的是政治共同體中的平等、自由公民,在表達自己觀點并考量他人偏好的基礎(chǔ)上,通過理性、批判地審視各種政策建議,最終達成共識并賦予立法和決策以合法性[2]。它往往被理解為一種民主決策程序或是一種治理形式。近些年來,農(nóng)村基層協(xié)商民主在自身生長的現(xiàn)實邏輯下,已形成民主懇談會、村民議事會、村民公共協(xié)商會、民主理財會等各種形式,為農(nóng)村相關(guān)個體和組織直接參與到公共事務(wù)和公益事業(yè)的討論和決策提供平等對話、交換意見的機會。

(一)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展催生的多元利益分化

改革開放以后,我國農(nóng)村經(jīng)濟的變化帶來了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的變化。一是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上,市場經(jīng)濟體制的改革調(diào)整了農(nóng)村“以糧為綱”的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式,形成了多種經(jīng)濟形式和多種經(jīng)營方式,農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)隨之日趨多元化和異質(zhì)化。二是在農(nóng)村發(fā)展資源上,不僅有大量從政府流向農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域財政資源的“流進”,還有諸如土地、礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)村資源流向市場的“流出。“一進一出”的過程進一步消解了農(nóng)村原有的“利益均等”格局,形成了不同社會階層、群體的“利益多元”新格局。

農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域的變化反映在農(nóng)村治理上,體現(xiàn)為如何實現(xiàn)多元利益主體的合作與共存。農(nóng)村利益的分化不可避免地拉大了貧富差距，加深了勞資矛盾，引發(fā)了干群關(guān)系的緊張,增加了基層群體性沖突。從農(nóng)村治理深層次進行分析,造成這種現(xiàn)狀的原因可歸因于村民的利益訴求得不到解決:一是利益表達渠道不暢?！肮彩聞?wù)決策完全由農(nóng)村政治精英和經(jīng)濟精英所操縱和控制而趨向于更加封閉和簡單”[3]。權(quán)力相關(guān)的主體為了謀取私利或局部利益,甚至?xí)鲆暣迕窈侠淼睦嫘枨?直接“為民作主”,做出了損害公共利益的行為。村民在公共事務(wù)中的利益表達渠道不暢、利益表達體制不完善,由此增加了非制度性、非均衡性的利益表達。二是利益主體公共理性不足。村民的利益追求更多是以個人利益為行事標(biāo)準(zhǔn)的自主意識,具有公共意義的理性并未發(fā)育成熟,導(dǎo)致了多樣化和多元化的準(zhǔn)則和評判標(biāo)準(zhǔn),“有多元利益訴求卻無交集,公共利益則被虛化和忽視,缺乏一致行動的合力和空間”[4]。最理想的結(jié)果是引導(dǎo)農(nóng)村相關(guān)利益主體轉(zhuǎn)變行事方式,化非此即彼的零和博弈關(guān)系為合作發(fā)展的共存共治。一定程度上,協(xié)商民主因其具有平等參與、理性對話、價值偏轉(zhuǎn)、達成共識等特征,可以作為一種治理形式回應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)村社會分化的現(xiàn)狀,實現(xiàn)多元利益的協(xié)調(diào)性、村民政治參與的有序性、村民自治的共同負責(zé)性。同時,協(xié)商民主也有利于銜接基層農(nóng)村政府管理體系與村民自治體系,其本身是官民雙向交流的過程:一方面是村民對農(nóng)村治理體系的正向參與，可增強對農(nóng)村自治組織的認同感；另一方面則是基層黨組織和政府踐行群眾路線并提升人民滿意度的反向參與，有利于村干部做出更符合人民利益的決策。

(二)中國協(xié)商民主向基層的延伸

目前不少學(xué)者認為,協(xié)商民主是西方資本主義國家在20世紀(jì)80年代為了解決代議制民主出現(xiàn)的弊端而興起的民主理論和實踐形式,因而忽視了中國協(xié)商民主的歷史進程和發(fā)展需求。不可否認,中西方文化中的協(xié)商民主均強調(diào)以讓步為進步,尋求社會治理的最大公約數(shù),中國也借鑒了諸如自由平等、對話討論等西方協(xié)商民主理論中的一些優(yōu)秀因子。但中國的社會主義制度和指導(dǎo)思想決定了中國協(xié)商民主在性質(zhì)、地位、運行體制等方面,區(qū)別于帶有鮮明競爭色彩的資本主義民主?！爸袊鴧f(xié)商民主與選舉民主共同發(fā)展、相互促進,從領(lǐng)導(dǎo)力量、經(jīng)濟制度、政治制度等方面確保協(xié)商決策指向人民群眾的根本利益,堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制原則,是黨的群眾路線在民主決策中的具體運用”[5]。

中國協(xié)商民主的實踐最早可以追溯到20世紀(jì)40年代末,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下各黨派之間團結(jié)合作，友好協(xié)商。新中國成立后確立了多黨合作和政治協(xié)商制度。1987年,黨的十三大部署了政治體制改革,由此開啟了由國家頂層的政治協(xié)商制度向多維度的社會協(xié)商的擴展之路。2006年中共中央《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》首次正式確立了選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。2012年黨的十八大規(guī)劃了“健全社會主義協(xié)商民主制度”。黨的十八屆三中全會指明了基層協(xié)商民主作為完善中國特色協(xié)商民主體系重要環(huán)節(jié)的改革方向,明確提出積極開展基層民主協(xié)商,推進基層協(xié)商制度化,為開展形式多樣的基層民主協(xié)商提供了最有力的政治制度支撐。加之我國村民自治制度運作具有人口少而集中、地域空間范圍小以及治理結(jié)構(gòu)多元等特征,“基層群眾自治一開始就定位為基層群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督,天然具有協(xié)商民主性”[6],因而協(xié)商民主融入基層農(nóng)村后表現(xiàn)出很強的適應(yīng)性和契合性。由此看來,中國協(xié)商民主實踐堅持了從政治建設(shè)到社會治理、從國家頂層至社會基層的發(fā)展方向,而在農(nóng)村自治的實踐中開辟的有效的基層協(xié)商民主,標(biāo)志著中國特色的協(xié)商民主形成了一個程序合理、環(huán)節(jié)完整的體系?？梢哉f黨際協(xié)商、人大立法協(xié)商、政府決策協(xié)商、人民政協(xié)政治協(xié)商等成熟的制度，以及各領(lǐng)域、各層面的協(xié)商民主活動，為擴展協(xié)商民主發(fā)展新空間提供了經(jīng)驗借鑒，從而使得協(xié)商民主制度在基層農(nóng)村得以縱向延伸。

(三)村民自治制度運行的效率瓶頸

自1987年以法律形式確定村民自治制度以來,中國農(nóng)村打破了原有建立在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上的集權(quán)主義地方政治制度,很大程度上喚醒了村民民主意識和維權(quán)意識。但隨著新農(nóng)村建設(shè)深入推進,村民自治制度在實踐中并未能解決所有的問題,且自身發(fā)展也遇到了效率瓶頸:一方面,農(nóng)村投票選舉中出現(xiàn)的問題降低了農(nóng)村政治的合法程度。農(nóng)村直接選舉其實是多數(shù)決定制的運用,因而托克維爾所言的“多數(shù)人暴政”可能成為參與過程中無法避免的痼疾。僅以選票加權(quán)為核心的利益聚合機制無法應(yīng)對農(nóng)村社會從單一均質(zhì)轉(zhuǎn)化為多元異質(zhì)的現(xiàn)狀,不能反映民眾真實的利益訴求,甚至可能會掩蓋群體間的利益和價值沖突,進而危及民主體系的穩(wěn)定發(fā)展。近些年的選舉事實也證明,農(nóng)村民主選舉容易受到外力的干擾,甚至淪為操縱選舉勢力的民主的、合法的外衣?！皭簞萘秃谏鐣呀?jīng)嚴(yán)重滲透到中國的地方政權(quán)之中,他們往往通過各種辦法操縱選舉,讓自己的代理人掌控權(quán)力,或者用金錢的力量腐蝕當(dāng)局,進入地方政權(quán)領(lǐng)域”[7]。造成的后果是農(nóng)村選舉流于形式,賄選、拉票等腐敗選舉現(xiàn)象普遍存在,村民選舉積極性不高,村干部壟斷權(quán)力進行行政命令式管理,權(quán)力制約監(jiān)督薄弱虛化,最終導(dǎo)致村級組織治理功能弱化,村民自治失去民主實質(zhì)。

另一方面,相比對民主選舉的關(guān)注程度,“村民自治中的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督并沒有與民主選舉協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至沒有實際進展,從而使民主價值實現(xiàn)大打折扣,農(nóng)村治理很多問題因此而來”[8]。就民主決策而言,《村民委員會組織法》雖明確規(guī)定了村民會議、村民代表會議、村級會議等村務(wù)決策性形式,“但實際操作的復(fù)雜性致使村民會議基本形同虛設(shè),很難按照法律要求正常召開,村民代表會議也會失去其應(yīng)有的監(jiān)督和管理效能。實際上,在農(nóng)村長期真正起作用的是村民委員會,村民自治事務(wù)的具體運作更多程度上決定于村民委員會的決策過程和議事規(guī)則”[9]。由此可見,村民自治制度運行的實際狀況與其價值初衷存在一定偏差,村民參與的民主價值取向并未真正實現(xiàn),無法真正提升農(nóng)村治理的合法性和有效性。

解除當(dāng)前村民自治的民主困境關(guān)鍵在于建立多層次的利益表達和政治參與平臺,優(yōu)化農(nóng)村基層組織良性運行的政治調(diào)節(jié)機制。相對于選舉、投票訴諸拓寬參與廣度,協(xié)商民主在補充選舉民主時由廣度轉(zhuǎn)向了深度,即并不再糾纏于參與者的數(shù)量、直接民主的范圍,而是嘗試改進參與方式，追求參與的充分性與有效性，提高民主的質(zhì)量。對于農(nóng)村協(xié)商民主而言，它有助于補救村民自治制度價值的式微及其實際運作的“失靈”，重點關(guān)注村民在投票前的討論和投票后有利于找到公共利益之所在的行為：在選舉前的村民提名候選人時借助協(xié)商民主，經(jīng)討論商議后推薦出代表全體村民利益的候選人，再經(jīng)過投票選出讓群眾滿意、認可的人。但這僅是民主的關(guān)鍵第一步,更重要的是如何保證選舉后當(dāng)選者按照民眾的意愿行事,因而在后三個民主中引入?yún)f(xié)商民主,真正建立一個明確、具體、操作性強的村民參與平臺和議事規(guī)則,實現(xiàn)村民自治運作效能,從而縮減村民自治制度實際運作與價值預(yù)設(shè)之間的張力。

二、村民自治過程中協(xié)商民主之于廉政治理的價值意蘊

2016年中共中央一號文件再次強調(diào)“加大對農(nóng)民群眾身邊腐敗問題的監(jiān)督審查力度,重點查處侵犯農(nóng)民群眾權(quán)益的問題”[10],有效的廉政治理關(guān)鍵在于規(guī)范村級權(quán)力的生成、運行和監(jiān)督,而協(xié)商民主參與性、交往性、公開性等理性特征也追求有序的治理環(huán)境,因此兩者可以有機統(tǒng)一于村民自治過程中。

(一)協(xié)商民主補充民主選舉,規(guī)范權(quán)力生成方式

“從性質(zhì)上說,選舉民主與協(xié)商民主相輔相成,不能以前者去否定后者,也不能以后者去取代前者”[11]。村民自治中的直接選舉需要理性協(xié)商來支持,而協(xié)商結(jié)果最終會通過票決的方式來體現(xiàn)。協(xié)商民主作為村級選舉民主的補充,不僅是關(guān)注選舉的投票環(huán)節(jié),更多在既定法治程序內(nèi)對選舉中候選人的產(chǎn)生、選舉程序的規(guī)范和選舉后的監(jiān)督都要經(jīng)歷多次協(xié)商討論,在權(quán)力的授受過程中通過多方參與、博弈、協(xié)商,凈化腐敗的源頭。

一方面,農(nóng)村協(xié)商民主因其具有參與性,可以拓寬弱勢群體和新興階層有序政治參與渠道,更大意義上實現(xiàn)了多數(shù)人的民主。從總體上說,中國農(nóng)民的文化教育水平偏低,對民主和反腐的認識不足直接影響了村民自治的進程,但是村民教育水平不高并不等同于他們允許他人侵占自身的利益。當(dāng)“非民主”的強權(quán)和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)時,村民往往選擇通過政治冷漠或不參與表示他們的抵制,特別是外來人口、留守人口等“弱勢群體”表現(xiàn)的尤為明顯,政治冷漠成為他們尋求民主意識、滿足民主需求最常用的策略。相反農(nóng)村宗族、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依靠自身優(yōu)勢嚴(yán)重干擾自治選舉,在直接選舉中表達民意的民主往往被掩蓋。所以問題的關(guān)鍵在于暢通村民參與政治、表達利益訴求的路徑。通過推進和發(fā)展農(nóng)村協(xié)商民主,在選舉前期進行多方討論,保護村民合法的政治權(quán)利,拓寬弱勢群體和新興階層政治參與和利益表達的渠道。另一方面,農(nóng)村協(xié)商民主規(guī)范了利益群體競爭和博弈的選舉程序,可以規(guī)避選舉過程中的腐敗。近年來在全國各地村委會選舉中存在不同程度的威脅、賄賂、欺騙、偽造選票等選舉亂象，其實質(zhì)是政治腐敗、權(quán)錢交易，使民主選舉制度面臨信任危機,直接導(dǎo)致了農(nóng)村腐敗案件的高發(fā),阻礙了村民自治的健康發(fā)展。協(xié)商民主配合投票選舉,目的在于盡可能就共同性問題取得一致意見,維護公平正義選舉環(huán)境和選舉過程,擴大村民選舉空間,保障權(quán)力生成程序化,從源頭上防范廉政風(fēng)險,確保被選上來的村干部符合大多數(shù)村民所認同的“好官”標(biāo)準(zhǔn),有助于預(yù)防直接民主容易導(dǎo)致的多數(shù)人暴政,也有利于避免暴力強權(quán)對選舉的操控和腐敗問題的產(chǎn)生。

(二)協(xié)商民主融入民主管理和決策,制約權(quán)力運行

近年來,在眾多的農(nóng)村地區(qū)開展了以協(xié)商民主為載體的農(nóng)村民主管理實踐活動,實現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理方式由傳統(tǒng)“一元管理”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代“多元治理”,如村民議事會、村民理事會、懇談會等,是防范村干部權(quán)力壟斷、治理“蒼蠅”式腐敗的有效路徑。

1.以交往釋放村民權(quán)利,實現(xiàn)民主管理透明化。從權(quán)力運行過程看,腐敗的本質(zhì)是個體利用權(quán)力侵蝕公共利益,最大限度追求個體利益，背離公共利益,而超出公共理性的域限。維護民主權(quán)利的尊嚴(yán)是為了回歸公共利益的公有化。村民通過協(xié)商民主參與村務(wù)管理,因其是民主的、平等的,一定程度上會對權(quán)力主體及其權(quán)力行使產(chǎn)生制約和監(jiān)督,可以從兩個方面實現(xiàn)對腐敗的治理：一是協(xié)商民主為村民提供充分表現(xiàn)公共意志的平臺。村民針對公共政策的制定、公權(quán)使用等發(fā)表見解和意見,有利于公共權(quán)力掌握在多數(shù)人的手中,打破政治傳統(tǒng)意義上權(quán)力的運行程序。村民及代表通過協(xié)商討論并直接做出決定的管理方式是人民真正行使主權(quán)的體現(xiàn),是對村干部權(quán)力運用的約束,也是對公權(quán)力腐敗的有效制約。二是村民通過協(xié)商參與村務(wù)管理促使村務(wù)管理公開透明化,這一結(jié)果客觀上反過來又增強村民的權(quán)利意識,理性審議公共權(quán)力的運行,促使村干部自覺提高責(zé)任意識,重視村民民主權(quán)利。

2.以溝通協(xié)調(diào)利益矛盾,實現(xiàn)民主決策科學(xué)化。協(xié)商民主溝通協(xié)調(diào)性是柔化公權(quán)力剛性的一種方式,它不是強制性地、暴力地、單方面地迫使村民接受或服從,而是通過富有包容性地理性對話增進理解、制定出共識性的決策。“協(xié)商概念將公共理性置于政治正當(dāng)性的核心”[12]。公共理性的存在決定了公共事務(wù)的決策是理性論證的過程,參與協(xié)商的主體不只是考慮個人利益得失,而是讓渡一部分利益并提出有利于公共利益的方案。這并不是說,協(xié)商民主理論宣揚毫不利己、專門利人的大公無私精神,而是指協(xié)商參與者有著追求共識的動機,為使自己的論述最大限度為他人所接受,就必須包容、考量他人的觀點、需求和利益,使個人利益和集體利益達到平衡,在相互讓步妥協(xié)中實現(xiàn)科學(xué)決策。

協(xié)商民主的溝通性作用于民主決策主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是實現(xiàn)村務(wù)決策程序化。農(nóng)村協(xié)商民主有助于防范村委會或黨支部簡化程序,代替村民會議的決策功能。同時也有效避免“農(nóng)村事務(wù)的決定權(quán)落到少數(shù)強人、能人或惡人的手里,比如村支書、村委會成員、各類經(jīng)濟能人等”[13],阻絕農(nóng)村腐敗問題產(chǎn)生的誘因。二是實現(xiàn)村務(wù)決策的科學(xué)性。協(xié)商民主介入村民自治，突破了傳統(tǒng)封閉、隱秘式權(quán)力運行模式，防范權(quán)力主體運用決策機構(gòu)掩護腐敗動機的行為，并且從實際出發(fā)，制定出符合大多數(shù)村民意愿與需求的決策，凸顯村民自治權(quán)的回歸，才可謂科學(xué)有效的決策。三是實現(xiàn)村務(wù)決策的實效性。協(xié)商民主的交往性排斥強制性手段、欺瞞哄騙的伎倆及管理中自上而下的單一決策模式,鼓勵在解決村務(wù)沖突中采用理性協(xié)商、溝通對話的方式，“廣泛吸收社會各方面的意見和建議,并經(jīng)過充分的討論、論證和協(xié)商,協(xié)商民主能夠使決策程序更規(guī)范,決策過程更加民主,決策結(jié)果更加科學(xué),有效地防止或消除了決策的隨意性、短期性和盲目性”[14],進而實現(xiàn)村民反腐參與的效能感。

(三)協(xié)商民主推動民主監(jiān)督,完善村級權(quán)力監(jiān)督體系

黨的十八屆六中全會基于“信任不能代替監(jiān)督”這一認識,強調(diào)監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證,具體方式上又強調(diào)自下而上的民主監(jiān)督,黨內(nèi)監(jiān)督、外部監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合,構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)督體系。而在現(xiàn)實村民自治工作中,《村民委員會組織法》把村民群眾作為民主監(jiān)督的主體,實質(zhì)上是一種“民對官”“弱權(quán)對強權(quán)”的直接監(jiān)督。由于鄉(xiāng)管村治理的法律監(jiān)督乏力,制度缺乏剛性,上級部門監(jiān)督缺位,部分農(nóng)村社會環(huán)境仍以“關(guān)系”“人情”“家族”為表征,使民主監(jiān)督機制很難發(fā)揮應(yīng)有的作用,村干部權(quán)力往往得不到有效控制。一些干部想什么、干什么,老百姓不知道、不了解,無法對權(quán)力實行有效制約，監(jiān)督不力的結(jié)果往往是權(quán)力的濫用。構(gòu)建村民大會、村民代表大會等村民自治監(jiān)督機制的價值預(yù)設(shè)在于約束公共權(quán)力,而事實上操作層面的復(fù)雜性使得這一價值并未得到很好的發(fā)揮。而協(xié)商民主是聚合利益相關(guān)者進行的深度協(xié)商、精準(zhǔn)協(xié)商,有利于克服人人有權(quán)利但權(quán)利分散的弊端,避免村級權(quán)力監(jiān)督的“公用地悲劇”。實現(xiàn)監(jiān)督從形式到實質(zhì)的轉(zhuǎn)換,“農(nóng)村協(xié)商民主拓展和深化了村務(wù)公開和村民代表大會制度,從源頭上預(yù)防和治理腐敗”[15],控制村干部行政權(quán)力膨脹、防止村官濫用職權(quán)的腐敗現(xiàn)象。協(xié)商民主不僅是一種治理方式,也是民主理念。村民民主意識、公民意識和監(jiān)督觀念的形成,擴大了村民有序政治參與,真正實現(xiàn)干群之間的信息對稱,營造的良好民主氛圍有利于建立長效的農(nóng)村基層反腐倡廉機制。

三、加強農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)推動農(nóng)村廉政治理

農(nóng)村協(xié)商民主與權(quán)力制約、利益協(xié)調(diào)、民主監(jiān)督有著高度契合性,使其在村民自治中彰顯出了治理價值,因而在進一步推進廉政建設(shè)中,重點仍在于完善農(nóng)村基層協(xié)商民主的自身發(fā)展。

(一)銜接高層協(xié)商與基層協(xié)商,創(chuàng)新協(xié)商民主具體形式

“社會主義協(xié)商民主,是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[16]。 黨和國家多年以國家大政方針或區(qū)域重要決策為協(xié)商議題,以政治協(xié)商會議和政黨協(xié)商為載體,以精英協(xié)商或高層協(xié)商為表現(xiàn)形式,逐漸形成了成熟的協(xié)商民主制度。相比之下,我國基層民主建設(shè)尚不成熟,農(nóng)村協(xié)商民主僅限于部分發(fā)達農(nóng)村地區(qū),且各地發(fā)展不平衡、形式單一、運作不規(guī)范。因此,面向國家治理的協(xié)商民主制度和形式可以深入到人民群眾日常生活層面,推動高層協(xié)商與基層協(xié)商緊密銜接,推動協(xié)商民主自上而下的實踐路線,是農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)揮作用的重要方式,也是鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位、提升黨執(zhí)政能力的關(guān)鍵。

十八大報告中指出：“黨的基層組織應(yīng)該在基層民主協(xié)商中發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用”。黨的十八屆三中全會明確指出，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進全社會多層次發(fā)展協(xié)商民主,既有國家層級協(xié)商民主,又有地方層級協(xié)商民主,特別要推進基層協(xié)商民主。歷史事實證明,中國特色社會主義協(xié)商民主從頂層設(shè)計到基層實踐只能由中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村黨支部和村委會要轉(zhuǎn)變職能,承擔(dān)引導(dǎo)村級協(xié)商民主的職責(zé),提高辦事效率,從“我命令你執(zhí)行”的單向管理模式,向村民共治的模式轉(zhuǎn)變,避免村級事務(wù)“有決策無落實”等現(xiàn)象的發(fā)生。從這個意義上講,擴展農(nóng)村協(xié)商民主空間也就是踐行群眾路線的過程。把落實基層協(xié)商民主從政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域延伸到一切農(nóng)村事務(wù)的日常生活,從體制上積極轉(zhuǎn)變基層政府的行政職能,構(gòu)建協(xié)商型政府,建立符合協(xié)商民主的農(nóng)村公共財政體制,做到農(nóng)村事權(quán)財權(quán)一起下放。如浙江省多地區(qū)創(chuàng)新的臺州 “1+X+4”模式、溫嶺民主懇談、浦江縣東塘村協(xié)商民主議事會、五河縣的村民聽證質(zhì)詢會等基層協(xié)商民主形式的共同點在于:使基層協(xié)商民主的實踐路徑具體化,改進了地方執(zhí)政方式、社會治理方式和決策方式。此外,民情懇談日、村民論壇、駐村警務(wù)室開放日等平臺建設(shè)也是黨員干部聯(lián)系群眾、獲取群眾信任感和認同度最直接、最有效的途徑。

(二)改善農(nóng)村政治貧困,培育協(xié)商主體的公共理性

協(xié)商民主的適用范圍是可協(xié)商的公共事務(wù),通過理性對話過程,處理那些只能以人際間協(xié)作的方式才能解決的問題。因此，農(nóng)村協(xié)商民主的成功實現(xiàn),是以充足的公共理性為理想條件,而這樣的條件在中國大部分農(nóng)村地區(qū)中極為薄弱,同時這種缺失深刻地體現(xiàn)于當(dāng)前協(xié)商民主實踐中。雖然協(xié)商民主包容弱勢群體給予其平等的參與機會,但由于教育水平、經(jīng)濟收入、文化知識、信息獲取等方面的限制,農(nóng)村弱勢群體明顯缺乏表達主張的能力和理性知識,因而常處于政治貧困狀態(tài)。相比而言,村干部、致富能手、技術(shù)骨干、名門望族等農(nóng)村精英能調(diào)動更多資源，獲得更多權(quán)威認可,可以在協(xié)商民主中占據(jù)話語主導(dǎo)地位,因而能更好地表達自己的喜好,而不愿意承擔(dān)甚至逃避公共責(zé)任。協(xié)商參與主體能力的相對不平等,必然伴隨著協(xié)商民主運作的不平等，結(jié)果是進入?yún)f(xié)商民主的通道直接被權(quán)力精英控制，甚至協(xié)商民主的存繼與功效也受制于領(lǐng)導(dǎo)人的變更。因此改變農(nóng)村協(xié)商民主中的相對不平等,最重要的是激發(fā)村民的公共責(zé)任感，培育民主、協(xié)商意識。不斷增加村民收入,為農(nóng)村協(xié)商民主的開展提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和可協(xié)商的公共事務(wù)。培育孵化各類社會組織,縮小弱勢群體與農(nóng)村精英的心理距離,引導(dǎo)利益主體轉(zhuǎn)非此即彼的零和博弈為合作共贏的思維方式。逐漸培養(yǎng)村民的參與意識、包容意識、政治責(zé)任感、村民對共同成員資格的認同感。正如羅爾斯“公共理性”的概念,試圖強調(diào)共享平等公民身份的人在公共論壇中承擔(dān)道德義務(wù),即“能夠相互對所持原則和支持政策作出解釋;能夠在決策過程中保持公平心及理性態(tài)度,傾聽他人意見并作出回應(yīng)”[18]。在公共美德或道德義務(wù)約束下,各方利益群體在強調(diào)自身利益合理性的同時要為公共利益留有空間,不能強調(diào)私人利益最大化,而要善于轉(zhuǎn)化各自偏好,達到公共問題的善治。農(nóng)村協(xié)商環(huán)境的改善不會立竿見影,而是一項需要在多方努力下持續(xù)推進的艱巨任務(wù)。

(三)構(gòu)建協(xié)商民主制度,規(guī)范村民自主參與程序

農(nóng)村的現(xiàn)代化進程相對滯后,農(nóng)民還存在根深蒂固的等級觀念、臣服心理和小農(nóng)意識,加之對政治的特有淡漠排斥心理,造成農(nóng)村民主進程的緩慢、協(xié)商價值的背棄和多元協(xié)商治理機制的異化,農(nóng)村協(xié)商民主往往變異為工具性協(xié)商和權(quán)宜性協(xié)商?！吧鐣訂T和公民參與的速度偏高、政治參與的平等性提高過快,而政治上的組織化和制度化卻步履蹣跚,其結(jié)果必然發(fā)生不穩(wěn)定和騷亂”[19]。 雖然近幾年我國農(nóng)村協(xié)商民主治理取得了豐厚的理論成果,并探索出諸如民主懇談會、參與式預(yù)算、民主議事會等實踐形式,但在國家制度建設(shè)層面尚未出臺相關(guān)法律制度給予確認。特別是對基層協(xié)商的具體內(nèi)容、程序形式、持續(xù)時限及協(xié)商結(jié)果等缺乏明文規(guī)定,這就導(dǎo)致農(nóng)村諸多協(xié)商民主形式是自發(fā)式的組織,基本位于體制邊緣,形式多變,效果不顯著。正如李澤厚指出：“共產(chǎn)黨幾十年中國革命的政治甚至軍事生活中,也并非沒有民主協(xié)商、集體討論以及群眾路線等優(yōu)良辦法和傳統(tǒng)，但他們并沒能以規(guī)范化的法律形式固定下來,推及社會和全國,長期穩(wěn)定不變”[20]。

農(nóng)村協(xié)商民主制度的確立,包含正當(dāng)性和合法性兩層含義。正當(dāng)性是指協(xié)商民主程序的設(shè)計、規(guī)則的制定必須得到協(xié)商各方接受和認可,這是協(xié)商能否進行的前提條件。合法性是指協(xié)商的開展必須嚴(yán)格遵循既定程序,實現(xiàn)程序每個環(huán)節(jié)的實質(zhì)性意義,這是取得協(xié)商活動過程及其結(jié)果合法性的關(guān)鍵。所以,農(nóng)村協(xié)商民主制度構(gòu)建的高位目標(biāo)是制定相關(guān)法律法規(guī),對于這一點鄧小平早就指出:“為了保障人民民主,必須加強法制,必須使民主制度化、法律化”[21]。同時,低位目標(biāo)則是構(gòu)建能被村民理解接受、并對具有行為意義的后果產(chǎn)生影響的協(xié)商程序。如2014年4月,浙江省臨海市出臺《臨海市建立基層民主協(xié)商議事制度工作方案》,在白水洋鎮(zhèn)等試點規(guī)范了協(xié)商民主的工作程序:收集議題→鎮(zhèn)黨委或村黨組織確定議題→由相關(guān)牽頭單位落實協(xié)商議事的責(zé)任人→開展協(xié)商議事活動→形成“協(xié)商紀(jì)要”。浙江省金華市在實踐過程中規(guī)范了協(xié)商程序:提出協(xié)商議題,確定參與協(xié)商主體;向參與協(xié)商的主體提前通報協(xié)商內(nèi)容;組織開展協(xié)商,確保各類主體充分發(fā)表意見建議,形成協(xié)商意見;組織實施協(xié)商成果,向協(xié)商主體、利益相關(guān)方和居民反饋落實情況等。這些由實踐總結(jié)出來的經(jīng)驗,只有經(jīng)以制度的形式加以鞏固才能真正保障村民的民主權(quán)利。具體來講,就是協(xié)商制度的構(gòu)建應(yīng)立足于平等、公正的協(xié)商的本位價值,結(jié)合地方自治傳統(tǒng),就協(xié)商主體、內(nèi)容、程序和范圍做出規(guī)范,設(shè)計合理、科學(xué)、有效的協(xié)商民主程序。特別是協(xié)商民主的程序要體現(xiàn)包容性、整合性的價值,即以制度的形式確保農(nóng)村各類組織尤其是農(nóng)村新生利益組織和弱勢群體參與協(xié)商的權(quán)利,實現(xiàn)政治參與的有序運作,更重要是的協(xié)商結(jié)果必須真正體現(xiàn)并作用于村務(wù)決策或治理過程。

(四)準(zhǔn)確定位參與主體,保證協(xié)商民主的質(zhì)量

就農(nóng)村具體問題進行的協(xié)商而言,最理想的協(xié)商類型是科學(xué)選取具有代表性的人物作為主體參與協(xié)商,這些代表可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部、團體領(lǐng)袖,也可以是專家學(xué)者、部分村民,但最關(guān)鍵的當(dāng)然是利益直接相關(guān)主體的出場。也就是說,協(xié)商民主參與主體的選取應(yīng)堅持適度原則和針對性原則,即不能簡單追求直接民主的范圍和參與者的數(shù)量,而應(yīng)著重追求不同觀點間交鋒的強度和討論的深度。參與廣度與協(xié)商深度之間不存在必然的正相關(guān)關(guān)系,準(zhǔn)確定位協(xié)商民主參與主體的意義不僅在于稀釋協(xié)商的精英濃度，更在于推動民主維度由廣度向深度的轉(zhuǎn)向，保證參與的充分性和有效性，提高協(xié)商質(zhì)量。如2015年溫嶺市澤國鎮(zhèn)進行的財政收入預(yù)算民主懇談能取得極大成效，主要原因在于參與主體的合理安排：參會者有全體市鎮(zhèn)人大代表、有關(guān)部門負責(zé)人、相關(guān)村黨支部書記和村委會主任。澤國鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對澤國鎮(zhèn)財政可用財力預(yù)算進行安排，接受各方代表的詢問；代表們對澤國菜場的攤位費、鞋革商城內(nèi)部管理人員的費用等切身利益提出疑問。這一多元主體互動的形式，為密切干群關(guān)系、協(xié)調(diào)利益矛盾提供了機會，更保障了利益主體直接參與決策及監(jiān)督政府財政預(yù)算的權(quán)利，印證了協(xié)商民主在廉政治理中的價值。

需要指出的是,作為中國協(xié)商在基層的延伸,農(nóng)村協(xié)商民主的主體定位也要為基層黨組織留有足夠空間。這不僅是維護中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的需要,也是共產(chǎn)黨堅持群眾路線、密切黨群關(guān)系,與群眾建立互動合作機制的需要。中國共產(chǎn)黨代表人民的利益的合法性邏輯決定了協(xié)商民主中基層黨組織與村民應(yīng)是良好的合作伙伴關(guān)系。一方面要避免協(xié)商的主動權(quán)及決策權(quán)過多地掌握在村支部手中,限制村干部對協(xié)商過程的話語壟斷和強勢操縱,甚至參與到利益之爭中去。另一方面協(xié)商民主需要基層黨組織在場,作為合適的引導(dǎo)者搭建對話平臺,整合利益、協(xié)調(diào)利益,創(chuàng)造有利于農(nóng)村協(xié)商民主運行的利益生態(tài)。所以,村級協(xié)商多元主體應(yīng)是在鄉(xiāng)或村基層黨組織的指導(dǎo)下,由政府領(lǐng)導(dǎo)、黨員代表、村民代表、相關(guān)村干部以及相關(guān)利益群體代表組成,并根據(jù)議題內(nèi)容,有必要時邀請各級人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等威望較高的人員參加,在這一過程實現(xiàn)基層公共權(quán)力運行與村民民主權(quán)利之間的動態(tài)平衡與良性互動,實現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力的可能。

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DeliberativeDemocracy:GrowingPointofCleanGovernmentinProcessofVillagers’Self-governance

WANG Ting1,LI Jingping1,FANG Jianbin2*

(1.CollegeofMarxism,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049;2.CollegeofMarxism,NorthwestA&FUniversity,Yangling,Shaanxi712100,China)

In recent years,with the multivariate interests differentiation,the systematic deliberative democracy growth and the plight of villagers’ democratic self-governance,the deliberative democracy has developed in China’s rural areas.Although the deliberative democracy has promoted the solution of rural public affairs effectively and expanded the space of rural governance,its value of restricting and supervising rural power operation and managing the infringing of people’s benefits has not been brought into play completely.In fact,the value of the deliberative democracy is reflected in the process of villager autonomy.As the supplement of democratic election,deliberative democracy can regulate the form of power generation,and is integrated into democratic management and decision-making and restricts the operation of power.Deliberative democracy can promote democratic supervision and improve the supervision system of village.Therefore,it can be the new growth point of clean government.In order to further promote the clean government in rural areas,the construction of deliberative democracy should be strengthened.We should connect the high level consultation with the grassroots consultation and innovate the form of the deliberative democracy.We should improve the poor condition of rural politics and cultivate the public reason of participants,build a deliberative democratic system to normalize the participation procedure,and determine the deliberative participants accurately and ensure the quality of deliberative democracy.

deliberative democracy; clean government in village; restriction of power

王倩)

C912.82;F320.3

A

1009-9107(2018)01-0099-08

2017-06-12

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.13

國家社會科學(xué)基金項目(17CZZ033)；中國博士后科學(xué)基金項目(2015M582628)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費馬列專項重點項目(SKZX16006)

王婷(1991-)，女，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要研究方向為馬克思主義中國化。

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