徐豪

2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組（下稱“中央深改小組”）第38次會議審議《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點工作情況的報告》并指出，中央授權(quán)寧夏回族自治區(qū)開展“多規(guī)合一”試點以來，寧夏探索了一批可復制可推廣的經(jīng)驗做法。下一步，要繼續(xù)編制完善空間規(guī)劃，深化體制機制改革，保障空間規(guī)劃落地實施。

“多規(guī)合一”并不是一個陌生的詞匯，近期熱播的專題片《將改革進行到底》第6集《守住綠水青山》中，浙江省衢州市開化縣“多規(guī)合一”展覽館等鏡頭多次出現(xiàn)?！岸嘁?guī)合一”也多次出現(xiàn)在中央深改小組會議上。2016年4月，中央深改小組第23次會議審議通過同意寧夏開展省級“多規(guī)合一”試點。

作為《浙江省開化縣空間規(guī)劃》《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃》編制的主要牽頭單位，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在空間規(guī)劃的試點工作中發(fā)揮了積極作用。寧夏空間規(guī)劃積累了哪些經(jīng)驗？省級空間規(guī)劃如何推進“多規(guī)合一”，進而打破各類規(guī)劃條塊分割的局面？近日，記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、規(guī)劃院院長沈遲。

“把矛盾在規(guī)劃編制期間消滅了”

“‘多規(guī)合一是指推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加快，空間規(guī)劃體系不完善、土地資源利用不集約、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃矛盾等問題日益突出。”沈遲表示，“‘多規(guī)合一的重要目的就是要把這些矛盾在規(guī)劃編制期間就消滅了。”

“‘多規(guī)合一的對象既包括發(fā)展類規(guī)劃，也包括空間類規(guī)劃。開展省級空間規(guī)劃試點就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃?！鄙蜻t告訴記者。

之所以要“多規(guī)合一”，原因之一就是一直存在規(guī)劃“打架”現(xiàn)象。據(jù)記者了解，寧夏在此次空間規(guī)劃出臺之前，各個規(guī)劃之間矛盾突出，面積重疊現(xiàn)象嚴重，林業(yè)部門、國土部門及農(nóng)業(yè)部門用地分類標準不一樣，造成寧夏規(guī)劃面積加起來比實際面積多了一萬多平方公里。

為解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題，寧夏在編制空間規(guī)劃、明確保護開發(fā)格局、建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺、探索空間規(guī)劃管控體系、推進空間規(guī)劃管理體制改革等方面進行積極探索，獲得了中央肯定。

“通過‘多規(guī)合一建立一個基礎(chǔ)信息平臺，大家都用同一張地形圖，這個是很重要的，這個圖包括環(huán)境生態(tài)分區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、交通走廊、城市建設(shè)等。該剛性的地方剛性，該彈性的地方彈性，這樣在這個大棋盤之下，編制具體細則的東西，就不會再有矛盾了?！鄙蜻t說。

如何保證“一張藍圖干到底”

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進加快，提高政府空間管控能力，實現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，推進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展成為必然趨勢。

“推進‘多規(guī)合一，首先是要堅持綠色發(fā)展的理念，從生態(tài)文明建設(shè)這個高度去統(tǒng)一整個規(guī)劃思路?！鄙蜻t告訴記者。

沈遲表示，實現(xiàn)真正意義上的“多規(guī)合一”，要堅持以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，以資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價為前提，有效打通核心技術(shù)環(huán)節(jié)，建立以“三區(qū)三線”為規(guī)劃底圖的各類空間性要素疊入規(guī)則。

“我們說一張藍圖干到底，怎么才能干到底？定了規(guī)劃就堅決地執(zhí)行下去。當然，這不是說教條的、機械的。確實是原來的規(guī)劃不能適應(yīng)發(fā)展要求，就應(yīng)該按程序修改。”沈遲告訴記者，他們曾經(jīng)給某個城市做詳規(guī)，已經(jīng)過多輪論證，結(jié)果“今天來個領(lǐng)導這兒改了，明天來個開發(fā)商那兒改了”，最后只得直接跟主要負責領(lǐng)導聯(lián)系，“不然都成了兩張圖了”。

“畢竟‘多規(guī)合一是一個新的探索，很多人還不知道是怎么回事，認識上還不到位。這就需要從全局把握，下決心去推進?！鄙蜻t說。

寧夏在推進“多規(guī)合一”過程中，讓沈遲印象深刻的是“推進工作很給力，認識到位”?！皩幭某闪⒘丝臻g規(guī)劃（‘多規(guī)合一）改革試點工作領(lǐng)導小組，自治區(qū)主要領(lǐng)導掛帥，形成了強有力的工作組織。而且寧夏方面多次來京和相關(guān)部委進行溝通協(xié)調(diào)，非常主動地去推進工作?！?/p>

寧夏經(jīng)驗：創(chuàng)新上下聯(lián)動的管理模式

在沈遲看來，“多規(guī)合一”不僅涉及到技術(shù)標準和評價體系方面，還需要在管理機制方面進行探索，政府部門設(shè)置、部門事權(quán)、地區(qū)事權(quán)等還需要通過改革重新理順關(guān)系。市縣級推進“多規(guī)合一”的時候，是比較具體的落地舉措；到省一級可能就會出現(xiàn)與目前法律法規(guī)存在矛盾的現(xiàn)象，這就需要“立改廢”的推進。

在空間規(guī)劃上，寧夏探索了上下聯(lián)動的模式：自上而下，自治區(qū)層面有機整合現(xiàn)行多項空間性規(guī)劃，編制形成一本規(guī)劃，市縣層面編制市縣空間規(guī)劃；自下而上，市縣層面各部門提出反饋調(diào)整意見，由自治區(qū)拼合并研究；再自上而下，自治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對各市縣空間規(guī)劃提出管控調(diào)整建議；最后聯(lián)動反饋，自治區(qū)層面編制形成空間規(guī)劃成果，并統(tǒng)籌指導形成市縣空間規(guī)劃成果。

“寧夏的省級規(guī)劃和地市級規(guī)劃同步進行，這方面值得借鑒。在各類用地矛盾沖突的時候，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，這些都是很好的經(jīng)驗?！鄙蜻t表示。