卿 漪，龍 方

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南 長沙 410128)

洞庭湖位于湖南省北部，長江中游荊江南岸，跨湘、鄂兩省，總面積約2 691 km2，是我國第二大淡水湖.洞庭湖分為東、西、南洞庭湖，其中東洞庭湖面積約1 328 km2，占洞庭湖總水面的49.35%，水面大部分在岳陽市境內(nèi).[1]關(guān)于洞庭湖水環(huán)境及其保護(hù)問題，已有的研究主要集中在以下三個方面：一是依據(jù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析洞庭湖總氮、總磷等污染源及水質(zhì)狀況，認(rèn)為應(yīng)該對洞庭湖實施水資源保護(hù)綜合治理[2-3]；二是從生態(tài)學(xué)的角度，分析洞庭湖湖區(qū)環(huán)境及其生態(tài)功能，認(rèn)為存在環(huán)境污染嚴(yán)重、生物多樣性銳減、湖泊萎縮、水文惡化、血吸蟲泛濫等等問題[4]；三是關(guān)于洞庭湖水環(huán)境的修復(fù)與改善問題，認(rèn)為應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外其他湖泊環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗，優(yōu)化湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多功能農(nóng)業(yè)，提高水資源利用效率，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，加大科研資金投入，加強(qiáng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃[1，5-7].

河長制指的是由地方各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)范圍相關(guān)河湖的“河長”，負(fù)責(zé)相應(yīng)河湖的水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水污染防治、水域岸線管理等工作的一項制度，是從河流水質(zhì)改善、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的河湖管理保護(hù)制度.河長制2007年由江蘇無錫市在全市境內(nèi)率先統(tǒng)一實施，緣起太湖藍(lán)藻暴發(fā)事件.無錫在實行地方黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任的河長制一年后，環(huán)境效益顯著，無錫市79條河流考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率上升近18%.就對河長制已有的報道來看，官方媒體介紹各行政區(qū)域工作部署和工作經(jīng)驗的較多，并且主要持肯定和支持的態(tài)度[8-9].學(xué)術(shù)界對河長制的研究處于起步階段，持肯定、贊賞觀點的認(rèn)為，河長制抓住了治污“牛鼻子”，最大限度地整合并調(diào)動了各級黨委政府的能動性與執(zhí)行力，是中國式水污染防治困局破解的一劑“良藥”，有巨大的實踐意義；[10]持質(zhì)疑與批判的學(xué)者指出，這一制度較多地流于形式主義，在制度設(shè)計與執(zhí)行上表現(xiàn)為“人治”化的典型模式，是應(yīng)急之舉，破壞正常的執(zhí)法機(jī)制，考核與問責(zé)的科學(xué)性與可行性方面讓人質(zhì)疑，公眾參與程度不足，監(jiān)督力度疲軟[11-13].

筆者以東洞庭湖為研究對象，分析其水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及影響因素，探討全面實施河長制的積極影響、面臨的困難和優(yōu)化水環(huán)境治理的具體路徑.

1 東洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及影響因素

1.1 2016年東洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量狀況

根據(jù)湖南省洞庭湖環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中心的監(jiān)測數(shù)據(jù)，采用單因子類別評價法[14]和評價地表水?dāng)嗝嫠|(zhì).東洞庭湖地表水水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測斷面共5個，其中國控斷面鹿角、扁山、東洞庭湖、岳陽樓4個，2016年水質(zhì)均為Ⅳ類；省控斷面大小西湖1個，2016年水質(zhì)為Ⅴ類.用綜合營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)法[14]評價各斷面營養(yǎng)狀態(tài)，2016年東洞庭湖除鹿角外所有斷面及出湖口斷面的綜合營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)都超過50，屬輕度富營養(yǎng).

1.2 東洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量主要超標(biāo)因子

監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2016年東洞庭湖總氮年均值為1.882 mg/L,各斷面平均值為1.523～2.012 mg/L，都明顯高于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[14]Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)限值(1.0 mg/L)；總磷年均值為0.094 mg/L,各斷面平均值為0.091～0.104 mg/L，都明顯高于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[14]Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)限值(0.05 mg/L).

1.3 影響東洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量的因素

對東洞庭湖水質(zhì)造成影響的因素是多方面的，污染源既來自左右岸，也來自上下游；既有面源污染，又有點源、線源污染，包括航運、采砂、取水和排污等.從污染因子的角度分析，污染源主要來自工業(yè)企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染和生活污水直排3個方面.2015年6月湖南省環(huán)保廳組織對洞庭湖區(qū)域環(huán)境污染情況進(jìn)行了調(diào)查，岳陽市環(huán)保局提供的調(diào)查統(tǒng)計資料顯示，2014年岳陽市各類污染源共排放環(huán)境總氮52 778.76 t，其中工業(yè)源占9.4%，農(nóng)業(yè)源占73.0%，生活源占17.6%；總磷5 154.56 t，其中農(nóng)業(yè)源占85.3%，生活源占14.7%；COD 421 542.9 t，其中工業(yè)源占3.7%，農(nóng)業(yè)源占78.4%，生活源占17.9%.在工業(yè)企業(yè)污染方面,通過綜合整治和主要污染物減排等一系列治理措施，近年來污染排放對洞庭湖水質(zhì)影響有所減輕.農(nóng)業(yè)面源污染方面,由于岳陽市是傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖地區(qū)，粗放式的無序發(fā)展造成了農(nóng)業(yè)面源污染點多面廣，污染物排放總量較大.統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年，岳陽市農(nóng)業(yè)源排放總氮、總磷、COD分別占各污染物排放總量的73.0%，85.3%和78.4%，而其中畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放量均居各類污染源之首，分別占環(huán)境總氮、總磷、COD排放總量的53.8%，70.7%和75.4%.從整個區(qū)域來看，農(nóng)業(yè)面源污染物排放在一定程度上對東洞庭湖水環(huán)境狀況起著決定性作用，是水體富營養(yǎng)化的主導(dǎo)因素.生活污水直排方面，目前東洞庭湖流域大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建成生活污水處理設(shè)施，大量未經(jīng)處理的生活污水直接排入水體，這也是東洞庭湖水體富營養(yǎng)化的重要因素.[15]

2 河長制對東洞庭湖水環(huán)境治理的積極影響

2.1 有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系

在橫向協(xié)同層面上，河長制搭建起左右互動的“橋梁”.長期以來，東洞庭湖的管理一方面涉及到水利、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、海事、國土和林業(yè)等多個部門，這些部門都是同級單位，在管理與執(zhí)法上都有相關(guān)的制度或法律依據(jù)，從而容易出現(xiàn)職能交叉、各自為政、多頭管理的現(xiàn)象；另一方面東洞庭湖分屬湘陰縣、岳陽縣和君山區(qū)等不同行政區(qū)劃，難以形成統(tǒng)一、有效的管理.河長制確立以后，由河長對各部門、各組成單位下達(dá)明確的任務(wù)指標(biāo)，有清晰的工作職能.在縱向協(xié)同層面上，從省委書記、省長開始，有省、市(州)、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街道辦事處)、村黨政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，各級都建有明確的組織機(jī)構(gòu)，有明確的責(zé)任主體，形成了一個縱向的、上下聯(lián)動的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系.

2.2 有利于出臺精準(zhǔn)有效的治理方案

河長制堅持問題導(dǎo)向、因地制宜的原則，“立足不同地區(qū)不同河湖實際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題?！盵16]根據(jù)江蘇無錫的做法，各地對轄區(qū)內(nèi)河湖進(jìn)行造冊建檔，做好數(shù)據(jù)、文字、圖像的全面記錄，探索對每一條河、每個河(湖)段存在的問題和癥結(jié)采取不同治河策略，有針對性地確定治水方案.[17]實施河長制后，作為河長的各級黨政主要負(fù)責(zé)人必須統(tǒng)籌各地方、各部門力量，針對每一條河、每個河(湖)段的實際情況，出臺精準(zhǔn)的治理方案并實施，進(jìn)而全面改善水環(huán)境質(zhì)量.

2.3 有利于探索更廣泛的社會協(xié)同模式

在河長制實施后，將有更多的環(huán)保公益組織參與到日常的管理和監(jiān)督工作中來.河長制一般要公布河(湖)長的姓名和舉報電話，周邊群眾可以監(jiān)督政府、企業(yè)是否真正地落實河長制責(zé)任.隨著河長制的全面推行，在廣泛的社會監(jiān)督力量面前，沿河(湖)的企業(yè)必將放棄傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，尋求清潔生產(chǎn)方式.民間治水的信心和決心將空前壯大，公眾廣泛參與的水環(huán)境社會協(xié)同治理氛圍將空前良好.

3 東洞庭湖全面實施河長制所面臨的困難

3.1 湖泊來水過于復(fù)雜，地方政府責(zé)任難以明晰

洞庭湖屬過水性湖泊，北納長江的松滋、太平、藕池、調(diào)弦四口來水，南和西接湘、資、沅、澧四水，還有汨羅江和新墻河等區(qū)間來水匯入其中，最后向東由岳陽市城陵磯注入長江.岳陽市屬長江經(jīng)濟(jì)帶范圍，有外湖3個，內(nèi)湖151個，中小型水庫1 711個，大小河流280多條.[18]按照現(xiàn)有的從國家到地方的環(huán)境質(zhì)量考核辦法，一般遵循屬地管理的原則，各斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為考核當(dāng)?shù)卣囊罁?jù).但因為水具有流動性，特別是湖泊斷面污染成因復(fù)雜，比如東洞庭湖湖體斷面之一扁山，斷面水域?qū)僭狸柨h政府，但岸上污染源除岳陽縣的生產(chǎn)生活污水外，還有岳陽樓區(qū)、岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等區(qū)域的生產(chǎn)生活污水，情況復(fù)雜，各地方政府責(zé)任難以區(qū)分.

3.2 湖水納污基礎(chǔ)研究欠缺，科學(xué)施策難以實施

三峽大壩建成后，河湖關(guān)系、江湖關(guān)系的改變影響了東洞庭湖的水質(zhì).如前所述，洞庭湖的來水主要是三部分：一是長江來水；二是湖南的湘、資、沅、醴四水；三是區(qū)間流量(汨羅江、新墻河).在三峽大壩建成之前，整個洞庭湖的水有60%以上來自長江；大壩電站運行后，長江四口年徑流量減少，湖南的湘、資、沅、醴四水占了洞庭湖水量的50%～60%，長江來水所占比重由原來的60%以上降到了現(xiàn)在的30%，最低年份甚至只有20%多，區(qū)間流量(汨羅江、新墻河)大概占到8%～9%.[19]由于三峽大壩蓄水極大地減少了長江水的注入，同時湘、資、沅、澧四水缺乏調(diào)控工程，致使洞庭湖工程性缺水明顯，嚴(yán)重影響水體自凈能力.東洞庭湖的水環(huán)境容量、水資源承載能力以及入湖河流要限定怎樣的總磷標(biāo)準(zhǔn)，才能確保洞庭湖總氮、總磷濃度持續(xù)下降，這方面的基礎(chǔ)研究相當(dāng)欠缺.

3.3 地方財政困難，資金投入難以配套

中部地區(qū)依靠全國十分之一的土地，養(yǎng)活了全國近三分之一的人口，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、工業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)外向程度低，人均地方財政收入全國最低，中部地區(qū)發(fā)展相對滯后，地方財政困難.[20]改善水環(huán)境質(zhì)量需要資金投入，窘迫的地方財政，難以支持改善環(huán)境質(zhì)量需要的資金配套.東洞庭湖接納湘資沅澧四水，同時也接納了其帶來的污染.東洞庭湖區(qū)域不但要犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價，還要承受為改善水環(huán)境質(zhì)量的地方財政支出，僅僅憑湖區(qū)自身力量，難免“小馬拉大車”.

4 基于河長制的優(yōu)化東洞庭湖水環(huán)境治理路徑

4.1 建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

東洞庭湖全面推行河長制，首先要綜合運用東洞庭湖的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立包括每一個水環(huán)境斷面的責(zé)任體系.為進(jìn)一步完善湖南省地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，湖南省環(huán)保廳組織各市州對現(xiàn)在的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，制定了《“十三五”湖南省地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)設(shè)置方案》，監(jiān)測斷面(點位)為419個，其中國控監(jiān)測斷面(點位)88個，長江干流及其他環(huán)洞庭湖河流斷面共31個.岳陽現(xiàn)有監(jiān)測斷面(點位)44個，考核斷面33(點位)個.湖南省環(huán)保廳已在洞庭湖河流源頭、主要支流匯入口、行政區(qū)交界斷面設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測點，完成了洞庭湖區(qū)域水質(zhì)不達(dá)標(biāo)河流問題梳理，所設(shè)定的斷面(點位)具有區(qū)域空間代表性，能代表所在水系或區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量狀況，能夠全面、真實、客觀地反映所在水系以及各市(州)、縣(市、區(qū))的水環(huán)境質(zhì)量和污染物的時空分布狀況及各斷面主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任.

4.2 構(gòu)建河長制的基礎(chǔ)構(gòu)架

中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳2017年2月正式印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的實施意見》，全面推行河長制，由省委副書記、省人民政府省長擔(dān)任總河長.2017年4月12日，岳陽市委、市人民政府成立河長制工作委員會,市委副書記、市人民政府市長擔(dān)任總河長，洞庭湖(含長江湖南段)、湘江(岳陽段)、資水(岳陽段)、汨羅江、新墻河、華容河、鐵山水庫、華洪運河、洋溪湖、松楊湖、南湖、王家河—北港河、芭蕉湖、東風(fēng)湖—吉家湖、一道撇洪渠等納入市級河長制管理范圍，分別由市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任市級河長，明確一個市直聯(lián)系部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作.河湖流經(jīng)的縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責(zé)任主體.市河長制委員會成員由市直部門主要負(fù)責(zé)人和各縣市區(qū)第一河長組成.各縣市區(qū)設(shè)置相應(yīng)的河長制工作委員會和河長制辦公室.縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)的第一河長，政府(管委會)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)的河長.全市大、中、小型水庫設(shè)庫長，由防汛行政責(zé)任人兼任.村(社區(qū))、組設(shè)立河道協(xié)管員、保潔員、巡查員.迄今為止，東洞庭湖全面推行河長制的基礎(chǔ)構(gòu)架已經(jīng)形成.

4.3 健全河長制的工作體系

一是完善工作制度，實行“一斷面一河長”“一斷面一檔案”“一斷面一策略”.首先，按照屬地管理的原則，各監(jiān)測斷面環(huán)境質(zhì)量由屬地政府負(fù)責(zé)，東洞庭湖區(qū)域的每一條河流和每一個湖泊都要實行“一斷面一河長”，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級河長體系，全面落實河長職責(zé)；其次，由河長負(fù)責(zé)，對于轄區(qū)內(nèi)的每一個河(湖)段存在主要問題和現(xiàn)階段要解決主要問題，實施“一斷面一檔案”；再次，每一個河(湖)段要根據(jù)存在的不同問題采取不同策略，實施“一斷面策略”，如減污、垃圾整治、采砂整治、安全整治等.考核措施上實行“一月一曬”“一季一督一通報”“一年一評”，實現(xiàn)每一條河流和每一個湖泊斷面的工作考核全覆蓋.

二是重點整治東洞庭湖區(qū)域超標(biāo)水體.河長辦要協(xié)調(diào)有關(guān)部門對水質(zhì)不達(dá)標(biāo)河流、湖泊進(jìn)行梳理，查明不達(dá)標(biāo)原因，制定具體治理方案.按照東洞庭湖流域現(xiàn)有水環(huán)境質(zhì)量狀況，工業(yè)污染防治要嚴(yán)禁重污染項目準(zhǔn)入，要引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)進(jìn)入園區(qū)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，集中治污；農(nóng)業(yè)污染防治要減少農(nóng)藥、化肥使用，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，禁止投肥養(yǎng)魚，加強(qiáng)畜禽污染防治，科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)，嚴(yán)防畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染環(huán)境；生活污染防治方面要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和較大集鎮(zhèn)的生活污水處理，加大宣傳力度，引導(dǎo)湖區(qū)群眾形成環(huán)境友好型生產(chǎn)生活方式.

三是健全監(jiān)督體系，引導(dǎo)公眾參與.全面推行河長制是全社會共同的責(zé)任，要建立政府主導(dǎo)、社會支持、公眾參與的機(jī)制和各類宣傳媒介，充分利用大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)東洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量動態(tài)監(jiān)管，建立高效的河長制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺，將河湖的監(jiān)測數(shù)據(jù)、基本情況、日常巡查、問題督辦等納入一體化管理，接受社會監(jiān)督.

四是要注重經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)和引導(dǎo).首先，公共財政應(yīng)加大對東洞庭湖水環(huán)境治理的投入，特別對超標(biāo)水體的整治，要納入中央和省級公共財政預(yù)算.對三峽庫區(qū)運行后洞庭湖區(qū)水資源利用和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來的新問題，要增加基礎(chǔ)研究的投入，設(shè)立洞庭湖湖泊與環(huán)境國家重點實驗室，逐步解決洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題.其次，要充分運用稅收減免、專項補(bǔ)貼與低息貸款等政策措施，激勵民間資本流向洞庭湖生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，拓寬東洞庭湖流域水環(huán)境治理投融資渠道，營造良好的河長制投資環(huán)境.再次，要盡快完善生態(tài)補(bǔ)償[21]政策，規(guī)定洞庭湖流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、對象、資金來源、資金使用和監(jiān)管等，要以市場為導(dǎo)向，通過實施生態(tài)補(bǔ)償措施，充分調(diào)動各方面的積極性和主動性，形成群策群力改善東洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量的良好局面.

綜上所述，在洞庭湖區(qū)域全面推行河長制，是貫徹落實黨中央、國務(wù)院的重要決策部署，也是解決洞庭湖區(qū)復(fù)雜水問題、筑牢生態(tài)屏障的現(xiàn)實需求，要綜合運用東洞庭湖的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立包含每一個水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測斷面的監(jiān)測工作體系，在工作制度上實現(xiàn)“一斷面一河長”“一斷面一檔案”“一斷面一策略”，考核措施上實現(xiàn)“一月一曬”“一季一督一通報”“一年一評”，重點整治湖區(qū)超標(biāo)水體，充分利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息和公共網(wǎng)絡(luò)平臺，引導(dǎo)公眾參與，加強(qiáng)治污基礎(chǔ)科學(xué)研究，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制.