文/樂晶晶、葉如海 南京工業(yè)大學(xué) 江蘇南京 211800

控規(guī)制定的容積率指標(biāo)是剛性的，是不能適應(yīng)城市需求的。國內(nèi)外各城市逐漸認(rèn)識(shí)到需要一種靈活機(jī)動(dòng)的調(diào)控政策來保證控規(guī)的彈性。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓就是彈性調(diào)控的其中一種方式。

1、相關(guān)概念辨析

1.1 土地開發(fā)權(quán)

土地開發(fā)權(quán)指開發(fā)土地的權(quán)利，屬于諸多土地權(quán)利的一種類型[1]。1943年，美國建筑師沙里寧提出開發(fā)權(quán)[2]的概念：將一宗土地可從事開發(fā)的權(quán)利從土地所有權(quán)中分離出來，體現(xiàn)出土地實(shí)物以外的空間價(jià)值。

1.2 開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓

開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓指將資源需要保護(hù)、限制開發(fā)的用地上空的容積率由原土地上分離而出，轉(zhuǎn)讓到其他可開發(fā)用地中進(jìn)行集中開發(fā)建設(shè)的技術(shù)[3]。

2、國外相關(guān)政策

最早的土地開發(fā)權(quán)起源于1947年的英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[4]，目的是為了抑制因土地利用規(guī)劃而帶來的暴損或者暴利[5]。但土地開發(fā)權(quán)項(xiàng)目作為一個(gè)獨(dú)立的概念被提出并加以運(yùn)用則是始于20世紀(jì)60年代的美國。1968年，美國建立了第一個(gè)土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的法律文件《地標(biāo)保護(hù)法》，該法規(guī)定具有歷史意義的地標(biāo)禁止改變或拆毀，但允許地標(biāo)的所有人將地標(biāo)所在地的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給鄰近的土地[6]。

1979年，美國新澤西州通過成立松林地保護(hù)委員會(huì)，確定了實(shí)施“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃”對(duì)松林地區(qū)的生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)設(shè)立開發(fā)信用公司、成立容積銀行等措施對(duì)該地區(qū)的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供支持，并對(duì)參與開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的開發(fā)商和土地所有者提供一定的容積獎(jiǎng)勵(lì)，有效的保護(hù)了松林生態(tài)林地[7]。

日本從1980年中期制定的法律法規(guī)中開始實(shí)施“特定街區(qū)制度”。日本《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》第52條規(guī)定，對(duì)絕大多數(shù)地區(qū)或街區(qū)，規(guī)定了具體的容積率幅度，但特定街區(qū)除外，即對(duì)特定街區(qū)內(nèi)的容積率有特殊政策[8]。在特定街區(qū)之內(nèi)，容積率轉(zhuǎn)讓技術(shù)的實(shí)施主要是指兩個(gè)地塊的所有權(quán)人之間對(duì)未使用容積率的交易[9]。

澳大利亞悉尼為了維持歷史風(fēng)貌對(duì)公共空間的獨(dú)特性和多樣性，在《悉尼中心開發(fā)控制規(guī)劃圖則》第7章建筑面積的獎(jiǎng)勵(lì)和劃撥中采用建筑面積補(bǔ)償對(duì)歷史建筑通過補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行保護(hù)[10]。

3、國內(nèi)相關(guān)文件

2000年臺(tái)北市政府為進(jìn)行街區(qū)歷史風(fēng)貌的保護(hù)工作，制定了《大稻埕歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)容積移轉(zhuǎn)作業(yè)要點(diǎn)》，允許為配合歷史性建筑及城市容積管制的建筑基地，可將其建筑容積移轉(zhuǎn)至另一宗建筑基地[7]。

2001年浙江省政府發(fā)布的《關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理若干意見》拉開了基本農(nóng)田易地代保的大幕。根據(jù)《浙江省基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十二條規(guī)定：“因城市總體規(guī)劃調(diào)整或者國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)依法批準(zhǔn)后占用基本農(nóng)田，有關(guān)市、縣在本行政區(qū)域內(nèi)無法補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以在本土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)，委托本省其他行政區(qū)域在當(dāng)?shù)貏澏ㄏ喈?dāng)數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田代為保護(hù)[11]”。然而由于缺乏法律與國家政策層面的正當(dāng)性，最終在2004年被國務(wù)院明令禁止[12]。

2008年8月，國土資源部與重慶市政府簽訂了《推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，支持重慶進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)，并探索和完善城鄉(xiāng)土地交易市場。2008年12月，重慶市農(nóng)村土地交易所正式成立，并推出了“地票”交易。2010年9月，重慶市國土局出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集團(tuán)建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見》，對(duì)地票的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作了較為清晰的界定 [12]。

《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》中第十七條明確指出：“在歷史文化風(fēng)貌區(qū)建設(shè)控制范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建建筑，其建筑容積率受到限制的，可以按照城市規(guī)劃實(shí)行異地補(bǔ)償”。按照此條文精神，規(guī)劃土地管理部門可以在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌，進(jìn)行規(guī)劃平衡和土地調(diào)控，將發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到更具開發(fā)潛力的地區(qū)，以激勵(lì)對(duì)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目的保護(hù)與更新活動(dòng)[13]。

[1]顧昆鵬.土地發(fā)展權(quán)及容積率轉(zhuǎn)讓的城市土地開發(fā)機(jī)制研究[D].重慶大學(xué)，2011.

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[12]李冕.美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移研究及其啟示[D].華南理工大學(xué)，2013.

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