賈翔宇 侯婧璇

1 西峽縣精準扶貧過程中面臨的困難

據(jù)調(diào)查，河南省西峽縣長期以來在扶貧工作中取得了良好成果，但也出現(xiàn)了一些難題，主要表現(xiàn)如下。

1.1 低質(zhì)低效問題

1.1.1 扶貧制度漏洞。扶貧制度設(shè)計的缺陷，導(dǎo)致貧困戶對政策了解不清，對扶貧措施實施過程不明等。據(jù)調(diào)查，貧困戶的數(shù)據(jù)來源多為抽樣調(diào)查的結(jié)果，然后按其中的比例進行逐級分配。由于現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計可能存在漏洞，不少地區(qū)的扶貧項目針對性不強，扶貧項目執(zhí)行不細致，更多的是作為“扶農(nóng)”而并不是“扶貧”來進行工作。以扶貧搬遷的扶貧項目為例，移民搬遷對于一些邊遠山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)的居民來說是一條較好的出路，但因為扶貧資金的缺少，實際能夠從項目中獲益從而搬出去的往往是有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的居民，特別貧困的居民則基本無法實現(xiàn)搬遷。相比其他幫扶項目如產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等，受益較多的往往是貧困區(qū)中收入較高的農(nóng)戶和居民，特別貧困的居民難以從中獲益。除此之外，還存在執(zhí)行力度不夠而導(dǎo)致部分貧困戶對于扶貧項目知之甚少的情況，甚至有什么樣的項目、有沒有扶貧項目都不清楚，并且貧困戶缺少相應(yīng)的發(fā)言權(quán)，他們的意見很難被聽到。

1.1.2 扶貧精度下降。非貧困標準的采納標準不明確，導(dǎo)致識別精度下降。在有關(guān)貧困標準的政策實踐中，收入貧困線往往只用來測定縣域內(nèi)貧困人口的規(guī)模時使用，而在劃分貧困人口數(shù)量時，大部分地區(qū)并未嚴格采用這一標準，這主要還是因為測定成本過高。實際上，大部分地區(qū)識別貧困戶的主要方法還是由村組干部對本村農(nóng)戶家庭情況的總體把握來斷定。部分地方因此所形成識別貧困戶的標準演變?yōu)椋阂皇羌抑袥]有壯年勞動力；二是家中有身患重大疾病或殘疾的家庭成員；三是有文化程度低，沒有能力外出打工的家庭成員；四是有2個或以上的孩子［1］?？偠灾?，勞動力的數(shù)量、質(zhì)量及家庭負擔成為用來識別貧困戶的最關(guān)鍵指標。此外，還有其他相關(guān)的因素會影響識別貧困戶，比如，是否需要獲得農(nóng)戶支持的政策性鼓勵，是否需要獲得農(nóng)戶支持村集體的活動。例如，村集體修建公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，因占用村民土地或者為獲取更大限度的配合，村干部會給出貧困戶的指標。還有“臨界農(nóng)戶”問題，“臨界農(nóng)戶”是指處于貧困識別標準附近的農(nóng)戶，其確認雖然有明確的識別標準原則和可操作的識別方法，但是“臨界戶”識別問題仍然難以處理。

1.1.3 責任主體不明確。對于扶貧幫扶項目的成功與否，其承擔責任的主體不夠明確。其中大部分扶貧項目都直接落實到村到戶，導(dǎo)致劃分的責任主體分散、零星、細小，很難將責任主體劃分到位。

1.2 資金鏈問題

1.2.1 扶貧資本不到位。扶貧項目資金的調(diào)配從上至下呈現(xiàn)“天女散花”的狀態(tài)，資金調(diào)配過程中的損耗巨大。重點貧困區(qū)為了繼續(xù)利用脫貧資金，自己舍不得“脫貧摘帽”，頂著貧困區(qū)的帽子，在數(shù)字上弄虛作假，造成“年年扶貧年年貧”的狀態(tài)，為了眼前利益不惜擠占和浪費國家扶貧資源的情況在我國大部分地區(qū)均有存在。還有人情扶貧、關(guān)系扶貧等其他情況，造成“應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮”等［1］。扶貧幫扶資金的調(diào)配和使用未得到有效的監(jiān)督，并因此滋生腐敗，導(dǎo)致出現(xiàn)社會不公現(xiàn)象。

1.2.2 貧困戶搬遷難。前文提到的對于偏遠山區(qū)的移民搬遷脫貧項目，由于補助資金少，而且能夠獲得扶貧資金而搬出來的多為有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)戶，特別貧困的農(nóng)戶很難搬遷的情況，足以說明扶貧資金鏈的調(diào)配使用過程中沒有做到有效監(jiān)管，資金最終到達貧困戶手中時損耗巨大。貧困戶難以從中獲得足夠的幫扶，扶貧效果欠佳。

1.3 技術(shù)困境

1.3.1 扶貧方法遭部分農(nóng)戶排斥。扶貧指標所采用的逐級指標分配法導(dǎo)致一些貧困農(nóng)戶的排斥，主要還是聚焦于處于貧困標準附近的臨界農(nóng)戶。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，最窮困的農(nóng)戶往往是最容易識別的，臨界農(nóng)戶對此界定標準存在爭議。因為若是嚴格按照收入標準來識別的話，臨界農(nóng)戶也非常難以界定。因此，部分地區(qū)即便沒有根據(jù)收入標準來界定，但是在對全部農(nóng)戶的綜合情況“倒排隊”時，也常會面臨對臨界農(nóng)戶情況相差不大時的取舍困難。所以，出于公平起見被迫采取“輪流坐莊”或者是平均分配扶貧資金的方法來緩和臨界農(nóng)戶的不滿［1］。

1.3.2 脫貧群眾積極性低。由于扶貧資金不足、扶貧指標分配不合理等，導(dǎo)致部分脫貧群眾不配合扶貧工作，如前文提到部分村里公共基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)，鄉(xiāng)村干部為了得到更多配合，會用脫貧指標作為籌碼。這主要還是因為脫貧工作的執(zhí)行技術(shù)存在不足，不能科學(xué)合理且最大程度地得到居民滿意的前提下開展扶貧工作，從而導(dǎo)致此類現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2 西峽縣精準扶貧問題的解決措施

2.1 解決低質(zhì)低效問題

2.1.1 對照標準來提高精度。為提高識別精度，嚴格按照要求，使用“六步工作法”，統(tǒng)籌考慮“兩不愁三保障”，靈活運用“42”工作法，創(chuàng)造性地開展“兩進兩評”活動，即制訂入戶征求意見表，以組為單位，開展入戶征求意見；進行候選貧困戶評議，先由村兩委班子擴大會議進行初審，再以組為單位對候選戶結(jié)果進戶評議，最終由村民代表大會進行復(fù)議。做到真正把識別權(quán)交給群眾，做到應(yīng)進全進、應(yīng)退慎退，有效提升精準識別率的同時保證了群眾的知曉率和參與率。

2.1.2 明確責任機制。重點完善了“一個體系”，建立了“一項機制”。“一個體系”是指完善組織體系。在脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，建立“總隊長”制度，成立16個駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧工作隊，由16名縣處級領(lǐng)導(dǎo)擔任總隊長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責人、縣直駐村單位一把手擔任副總隊長，負責所駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作的全面任務(wù)，指導(dǎo)督促所有參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅的所有單位和個人扎實開展工作，并負責對駐村工作人員履行工作紀律、生活紀律進行全面監(jiān)督。“一項機制”是指建立專班推進機制。組建了易地扶貧搬遷、金融扶貧、社會保障和轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育保障扶貧、危房改造扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、政府兜底保障扶貧、交通扶貧及水利扶貧等17個脫貧攻堅專項工作組、27個工作專項班。

2.1.3 精準幫扶。對貧困村派駐工作隊、駐村第一書記，成立工作責任組；對非貧困村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排幫扶人員分包貧困戶。建立縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部包村、村干部包組“三級幫扶”機制。全縣所有處級領(lǐng)導(dǎo)全部聯(lián)村包戶，縣四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)每人包聯(lián)5戶，其他縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部每人包聯(lián)4戶，鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部每人包聯(lián)3戶，全縣參與幫扶干部數(shù)達近3 000人，達到所有縣鄉(xiāng)級黨員干部幫扶貧困戶的全參與、全覆蓋。

2.2 解決資金鏈問題

2.2.1 加大財政投入。一方面，加大縣財政的投入，縣財政累計投入8 556萬元，用于貧困村道路、安全飲水、文化廣場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及小額貸款風險代償基金、產(chǎn)業(yè)保險、兜底戶補貼等支出；另一方面，爭取上級項目資金，累計爭取中央和省財政扶貧資金2 520萬元，用于貧困村基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完成多處新建村部建設(shè)、飲水工程建設(shè)，新建綜合文化活動中心等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施。

2.2.2 實施金融扶貧政府擔保。西峽縣工業(yè)基礎(chǔ)較好、民營企業(yè)較多，注重發(fā)揮企業(yè)在脫貧攻堅中的重要作用，強化企業(yè)社會責任，激發(fā)企業(yè)助推脫貧攻堅的主動性和積極性，組織開展了“五聯(lián)四到戶、百企幫百村”包聯(lián)幫扶活動，篩選確定了104家經(jīng)營狀況好、群眾公認度高、社會責任感強、與特色產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密的企業(yè)，與全縣59個貧困村和45個扶貧任務(wù)較重的非貧困村進行包聯(lián)幫扶［2］。

2.2.3 拓展融資渠道。借力對口協(xié)作，借助京豫合作平臺，強化與北京市順義區(qū)的對口協(xié)作關(guān)系，簽訂了對口幫扶協(xié)議，北京市順義區(qū)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9家企業(yè)對口幫扶西峽縣19個貧困村，2016年投入幫扶資金380萬元，全部用于脫貧項目建設(shè)。以此創(chuàng)新的方式解決了扶貧資金困難的問題，推進金融扶貧。

2.2.4 加強資本監(jiān)管。建立專項資金監(jiān)督小組，層層監(jiān)督，保證資金到貧困戶手中，減少資金在傳遞過程中的損耗。強化扶貧項目庫的建設(shè)，提前確定項目計劃資金，做到當年的資金項目當年完成。同時，建立多元化、常態(tài)化的監(jiān)督機制以及更加精準的扶貧資金測算機制，保證將扶貧資金落到實處，讓貧困民眾看在眼里。

2.3 創(chuàng)新模式

2.3.1 探索企業(yè)包聯(lián)幫扶機制。西峽縣政府立足基本縣情，地處伏牛山腹地、南水北調(diào)中線工程水源核心涵養(yǎng)區(qū)，利用河南省第一林業(yè)大縣、菌藥果資源豐富、中國香菇之鄉(xiāng)、山茱萸之鄉(xiāng)及獼猴桃之鄉(xiāng)的發(fā)展優(yōu)勢，著力推動菌、藥、果三大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造成為全國聞名的種植、加工、服務(wù)的完整產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。這三大特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的年綜合產(chǎn)值在200億元以上，全縣70%農(nóng)民的收入主要來源于此。因此，要將脫貧攻堅工作與做大做強的產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同發(fā)展，使三大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群為精準扶貧、精準脫貧提供源頭活水和基礎(chǔ)支撐，在此基礎(chǔ)上用脫貧攻堅系列配套政策的實施助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進而形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅的互為促進。目前，西峽縣已將3 377戶10 846名貧困群眾全部嵌入特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈中，產(chǎn)業(yè)扶貧人口占一般貧困人口的比重達到83.8%，已有部分貧困群眾通過此途徑實現(xiàn)了穩(wěn)定增收，逐步實現(xiàn)脫貧［3］。

2.3.2 發(fā)展特色龍頭產(chǎn)業(yè)帶動脫貧。做大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為脫貧攻堅奠定強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)。西峽縣堅持走特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，努力做大做強特色產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和知名品牌，發(fā)展壯大特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。實施“抓大帶小”的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，推動特色產(chǎn)業(yè)延鏈、補鏈、強鏈，培育壯大了宛西制藥、仲景大廚房、果然風情等一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭品牌企業(yè)。將做強企業(yè)與脫貧攻堅融合發(fā)展，堅持政府與企業(yè)聯(lián)動、政府引導(dǎo)、社會協(xié)同，從而帶動企業(yè)發(fā)展。從全縣企業(yè)中篩選確定了104家發(fā)展狀況好、帶動能力強的“農(nóng)字頭”特色產(chǎn)業(yè)企業(yè)，包聯(lián)幫扶59個貧困村和45個貧困人口較多的非貧困村，開展“百企幫百村”行動，為精準脫貧提供了堅實的基礎(chǔ)支撐，同時脫貧攻堅系列配套政策的實施有力地助推了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成了產(chǎn)業(yè)與脫貧之間的良性循環(huán)［3］。

3 結(jié)語

自精準扶貧政策實施以來，我國逐漸在扶貧工作中形成了具有中國特色的扶貧模式和制度，結(jié)合實施過程中遇到諸多的問題和困難，摸索出了適合國情和地方實際情況的解決方案。西峽縣作為秦巴山區(qū)6省17市80個縣中唯一的非貧困縣，對于本縣區(qū)的扶貧工作也創(chuàng)新地發(fā)展出了自己的扶貧之道，對于國內(nèi)其他縣鄉(xiāng)的扶貧工作具有一定的借鑒價值。

精準扶貧的要義是針對到戶、到人，因此，在政府主導(dǎo)的精準扶貧工作中，處理好政府與市場、與基層群眾的關(guān)系是重中之重，要在實踐過程中真正做到“精準”扶貧、扶“真貧”，針對地區(qū)情況創(chuàng)新方式解決遇到的問題，為實現(xiàn)全面脫貧和共同富裕的大目標打下堅實一戰(zhàn)。