劉冬梅

(河南師范大學(xué)教育法律政策研究所，河南新鄉(xiāng)　453007)

近幾年來，隨著學(xué)校章程建設(shè)步伐的加快，我國高校紛紛制定了大學(xué)章程。作為大學(xué)的“憲章”，章程不但是大學(xué)設(shè)立的重要前提，還是大學(xué)自主辦學(xué)的根本依據(jù),在大學(xué)治理中居于根本地位。然而,從當(dāng)前的大學(xué)治理實踐來看，由于受制于傳統(tǒng)觀念等因素，章程的執(zhí)行情況并不樂觀，高校行政化傾向依然嚴(yán)重，大學(xué)章程的落實存在嚴(yán)峻問題。如何以章程建設(shè)為契機，推動大學(xué)治理法治化，已成為當(dāng)下大學(xué)治理的當(dāng)務(wù)之急。

一、大學(xué)章程：大學(xué)治理的“憲章”

從大學(xué)發(fā)展的歷史來看，大學(xué)章程誕生于歐洲的中世紀(jì)大學(xué)，其源頭乃是中世紀(jì)大學(xué)的特許狀。早期的歐洲大學(xué)特許狀,主要來自于教會。宗教改革之后,其主要來自于王權(quán)或國家權(quán)力。由教皇或國王頒發(fā)的大學(xué)特許狀，使得大學(xué)身份合法化，賦予大學(xué)一定自主權(quán)，進(jìn)而保障大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。這種特許狀就如同執(zhí)照或政府批文[1]，大學(xué)與政府的關(guān)系便由此得以界定。此種情形下的大學(xué)特許狀，與教育法規(guī)呈混合狀態(tài)，是王權(quán)、教權(quán)教育立法的最初形式[2],大學(xué)章程正是在這種特許狀的基礎(chǔ)上演變而來。換言之，大學(xué)特許狀就是大學(xué)章程的雛形。從中世紀(jì)發(fā)展至今，大學(xué)章程產(chǎn)生的方式、路徑已大為擴展，不同國家的大學(xué)章程，其表述方式也不盡相同，比如英國有“charter”(特許狀)，法國有“statutes”(法規(guī)或章程)；美國有“charter bylaws”(內(nèi)部章程、地方法規(guī))；日本稱之“charter”(憲章或共同綱領(lǐng))[3]。盡管表述方式各異，但作為大學(xué)章程，其本質(zhì)則是一致的。大學(xué)章程旨在明確大學(xué)使命及辦學(xué)目標(biāo)，調(diào)整大學(xué)的內(nèi)外關(guān)系，規(guī)定大學(xué)運行的重大問題。從國外大學(xué)章程的內(nèi)容來看，一般是從大學(xué)使命和內(nèi)部治理角度出發(fā)，規(guī)定了政府如何介入、社會如何參與，大學(xué)如何自治，為大學(xué)自主辦學(xué)提供依據(jù)，并成為大學(xué)自治的基本準(zhǔn)則。

我國大學(xué)章程的源頭，可溯至1998年梁啟超擬定的《京師大學(xué)堂章程》。這是中國近代高等教育最早的學(xué)制綱要，其本身也是政府管理全國高等教育機構(gòu)的教育法規(guī)。其后清政府又頒布了《欽定京師大學(xué)堂章程》(1902)、《奏定大學(xué)堂章程》(1904)，兩者在辦學(xué)指導(dǎo)思想等方面是一致的。1912年民國教育部公布的《大學(xué)令》，規(guī)定了北大的教育方針、組織原則等，成為北京大學(xué)的基本章程。進(jìn)入20世紀(jì)20年代之后，一批學(xué)校自主制定的大學(xué)章程相繼出現(xiàn)，如“國立北京醫(yī)學(xué)專門學(xué)校章程”(1920)、北京師范大學(xué)組織大綱(1922)、廈門大學(xué)大綱(1921)。20世紀(jì)50年代初，教育部也曾公布了《北京師范大學(xué)章程》?！拔母铩逼陂g高等教育遭到破壞。20世紀(jì)80年代以來，我國加快了大學(xué)章程的建設(shè)進(jìn)程，在教育法中作了相關(guān)規(guī)定,從立法上確立大學(xué)章程的重要地位。我國《教育法》規(guī)定，章程是學(xué)校設(shè)立的基本條件，按照章程自主管理，是學(xué)校擁有的基本權(quán)利。我國《高等教育法》中，對大學(xué)章程應(yīng)載明事項作出了專門規(guī)定。教育部2011年發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，對大學(xué)章程的制定提出了基本要求和指導(dǎo)性意見。隨著大學(xué)章程建設(shè)進(jìn)程的加快，章程在大學(xué)治理中的地位，也成為學(xué)界關(guān)注的焦點。有學(xué)者強調(diào)，大學(xué)章程的地位，上承國家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度[4]；有學(xué)者則認(rèn)為，大學(xué)章程是大學(xué)制定的協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系的規(guī)范性文件，是國家法律認(rèn)可的大學(xué)自治法[5]；也有學(xué)者認(rèn)為，大學(xué)章程是行政機關(guān)與大學(xué)之間基于協(xié)商一致達(dá)成的行政合同[6]；還有學(xué)者指出，大學(xué)章程是大學(xué)法人就學(xué)校發(fā)展的重大問題作出規(guī)范的自律性文件，是大學(xué)依法治校、規(guī)范自身管理的基本依據(jù)[7]。綜上觀點，不難看出，基于自治說，大學(xué)章程就是對學(xué)校重大問題作出規(guī)范所形成的自律性文件；基于契約說，大學(xué)章程不僅具有規(guī)范效力，違反契約者則要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而也具有相應(yīng)的法律效力?？傮w說來，大學(xué)章程是大學(xué)治理的“憲章”，是大學(xué)自主管理的基本依據(jù)。

二、大學(xué)關(guān)系：大學(xué)治理的要素

大學(xué)辦學(xué)過程中，需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系。大學(xué)章程調(diào)整的關(guān)系十分廣泛，既要處理好學(xué)校與政府、學(xué)校與社會之間的外部關(guān)系，又要調(diào)整學(xué)校與教師、學(xué)生之間的關(guān)系，調(diào)整行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間的關(guān)系。

(一)大學(xué)的外部關(guān)系

大學(xué)與政府之間的關(guān)系，主要體現(xiàn)為教育行政法律關(guān)系。行政機關(guān)依法行使行政管理權(quán)力，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，學(xué)校是行政管理相對人，雙方之間是以命令與服從為主要特征的縱向法律關(guān)系。傳統(tǒng)計劃體制下，政府包攬學(xué)校的一切事物，集舉辦者、管理者和評價者于一身，學(xué)校缺乏應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)。隨著教育體制改革的深入，政府職能也在發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，逐漸從管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主，擴大了高校辦學(xué)自主權(quán)。我國《高等教育法》對高校的辦學(xué)自主權(quán)作了專門規(guī)定，主要包括教育教學(xué)、招生、學(xué)科、專業(yè)設(shè)置、機構(gòu)設(shè)置、教師聘用、合作交流、經(jīng)費管理等方面，這是調(diào)整府學(xué)關(guān)系的重要法律依據(jù)。政府作為學(xué)校舉辦者，對學(xué)校進(jìn)行宏觀管理，依法指導(dǎo)學(xué)校發(fā)展、為學(xué)校改革發(fā)展提供制度支持，監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)、保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保障學(xué)校辦學(xué)條件，保障學(xué)?？茖W(xué)研究和其他文化活動的自由。學(xué)校作為辦學(xué)者，依法管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，實行信息公開，主動接受舉辦者監(jiān)督評價。

大學(xué)與社會的關(guān)系，主要體現(xiàn)為橫向性法律關(guān)系。社會對學(xué)校提供支持，參與治理，監(jiān)督辦學(xué)，為大學(xué)發(fā)展提供必要的資源；大學(xué)則應(yīng)主動地反映社會需要，為社會提供服務(wù)。一方面，大學(xué)應(yīng)加強與所在地方的溝通與協(xié)作，爭取社會各方的支持和幫助。比如，設(shè)立理事會作為學(xué)校的咨詢議事與監(jiān)督機構(gòu)，凝聚社會力量參與學(xué)校管理，支持學(xué)校發(fā)展。另一方面，學(xué)校則應(yīng)利用自身優(yōu)勢，實行產(chǎn)學(xué)合作，為經(jīng)濟發(fā)展提供智力支持。此外，大學(xué)還應(yīng)依法接受社會監(jiān)督。

(二)大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系

大學(xué)與教師的關(guān)系主要體現(xiàn)為聘任關(guān)系。傳統(tǒng)計劃體制下，教師被視為國家干部，教師與學(xué)校的關(guān)系基本是行政法律關(guān)系。隨著教育體制改革的不斷深入，公立學(xué)校與教師之間關(guān)系發(fā)生了深刻變化，教師的身份是專業(yè)人員，雙方之間主要體現(xiàn)為聘任關(guān)系。大學(xué)與教師之間依法簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。作為聘任者，學(xué)校有權(quán)管理、考核和評價教師，同時為教師教育教學(xué)、進(jìn)修培訓(xùn)等提供相應(yīng)條件，保障教師享有較大的專業(yè)自主權(quán)。作為受聘者，教師應(yīng)嚴(yán)格履行自身法定義務(wù)及合同約定的義務(wù)，完成教育教學(xué)任務(wù)，同時參與學(xué)校民主管理，對學(xué)校工作提出意見和建議。公立大學(xué)教師聘用合同，就其目的而言，具有較強的公益性，不同于普通的民事合同，其性質(zhì)十分特殊。關(guān)于學(xué)校、教師的基本權(quán)利與義務(wù)，在《教育法》、《教師法》等教育法律中已有專門規(guī)定，大學(xué)章程應(yīng)以此為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化學(xué)校、教師的具體權(quán)利，確立教師權(quán)利救濟機制，切實保障教師的教育權(quán)益。

公立大學(xué)與學(xué)生之間體現(xiàn)為一種復(fù)合型關(guān)系。傳統(tǒng)的計劃體制下，大學(xué)生考入大學(xué)，就等于端上了“鐵飯碗”，國家對大學(xué)生實行統(tǒng)包統(tǒng)分，公立大學(xué)與學(xué)生之間主要體現(xiàn)為行政法律關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，實行收費并軌后，學(xué)生統(tǒng)一繳納學(xué)費，負(fù)擔(dān)一定的教育成本，公立大學(xué)與學(xué)生之間隨之形成了一定的教育服務(wù)關(guān)系，同時雙方之間又存在管理與被管理的關(guān)系，這樣雙方之間的法律關(guān)系就演變?yōu)橐环N復(fù)合型關(guān)系。一方面，學(xué)校、學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，在教育法律中已預(yù)先設(shè)定，具有行政法律關(guān)系的某特征；另一方面，在教育服務(wù)方面，又和學(xué)生形成一定的民事法律關(guān)系。這樣，學(xué)校與學(xué)生之間，既存在準(zhǔn)行政法律關(guān)系，又有一定的民事法律關(guān)系?；谶@種特殊的教育法律關(guān)系，學(xué)校章程應(yīng)明確學(xué)生的法律地位，明晰學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)，明確學(xué)校教育、管理和保護學(xué)生的責(zé)任，健全學(xué)生申訴機制，拓展權(quán)利救濟渠道，維護學(xué)生的教育權(quán)益。

從現(xiàn)代大學(xué)制度來看，行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，構(gòu)成了大學(xué)的基本權(quán)力體系。其中學(xué)術(shù)權(quán)力是一種介于自由與約束之間的支配力[8]。如何平衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，無疑是當(dāng)下大學(xué)治理的核心和焦點所在。大學(xué)固有的本質(zhì)和精神，決定了大學(xué)應(yīng)以學(xué)術(shù)為本，學(xué)術(shù)自由乃大學(xué)之靈魂。然而不少大學(xué)行政化傾向嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力被大大弱化，出現(xiàn)行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力行政化傾向，加之民主權(quán)力形式化，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力嚴(yán)重失衡，去行政化已成為大學(xué)治理的迫切任務(wù)。大學(xué)章程作為大學(xué)治理的根本依據(jù)，應(yīng)科學(xué)設(shè)定各方機構(gòu)，明確行政機構(gòu)的權(quán)限，賦予學(xué)術(shù)機構(gòu)充分的學(xué)術(shù)權(quán)力，保證學(xué)術(shù)委員會的自主行使權(quán)力，健全監(jiān)督機制，加大監(jiān)督環(huán)節(jié)，切實保障學(xué)術(shù)權(quán)力。

三、有“章”不依：大學(xué)治理的現(xiàn)實困境

章程的制定是為了付諸實施。從某種意義上講，大學(xué)章程制定固然重要，但其實施更為重要。大學(xué)章程何以有效實現(xiàn)，是當(dāng)下大學(xué)治理的關(guān)鍵所在。有了學(xué)校章程，如果只是流于形式，或是束之高閣，便不能真正付諸實踐，大學(xué)法治化仍然缺乏根基。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的學(xué)校章程文本不夠全面規(guī)范,比如,有的章程對學(xué)生權(quán)利、教師權(quán)利缺乏保護性規(guī)定；有的章程僅對學(xué)校內(nèi)部關(guān)系作了規(guī)定，對學(xué)校與政府、學(xué)校與社會化的關(guān)系則缺乏規(guī)范；有的章程內(nèi)容較為粗疏，學(xué)校重大事項決策基本程序缺乏規(guī)范；有的章程缺乏配套制度，可操作性不強。如若章程本身就不夠完善，實踐層面必將遇到問題。然而，相較于章程的制定而言，章程的實施問題更為凸顯。從當(dāng)前的大學(xué)章程實踐來看，有相當(dāng)部分學(xué)校，尚未充分認(rèn)識學(xué)校章程的重要性，也未向社會公開，很多學(xué)校的校園網(wǎng)上尚未公布章程，甚至本校不少師生也不了解該校的大學(xué)章程，更不了解自身的權(quán)利與義務(wù)，對大學(xué)章程的功能認(rèn)識模糊；章程執(zhí)行缺乏外在監(jiān)督，監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督責(zé)任不明確，監(jiān)督途徑不暢。由于缺乏監(jiān)督保障等因素，有些學(xué)校并未真正落實大學(xué)章程中的規(guī)定，確實存在不少問題，其中尤為突出的是，行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力行政化。比如，實踐中有些大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會成員中，行政人員比例過大，學(xué)術(shù)邊緣化，不少學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人，同時兼任校學(xué)術(shù)委員會主任職務(wù)，院系一級中的學(xué)術(shù)權(quán)力也同樣難以充分發(fā)揮，學(xué)校管理中仍存在較大的隨意性。

上述問題的產(chǎn)生，來自多方面因素。其一，源于有關(guān)人員對大學(xué)的本質(zhì)、大學(xué)精神認(rèn)識不清。大學(xué)的本質(zhì)是什么？大學(xué)的靈魂是什么？有些人至今仍未明晰，甚至某些大學(xué)負(fù)責(zé)人對此也存有模糊認(rèn)識，并未真正將學(xué)校視為探討高深學(xué)問的場所，漠視學(xué)術(shù)權(quán)力，行政化傾向十分嚴(yán)重。其二，缺乏法治思維，缺乏現(xiàn)代法治理念。在現(xiàn)代法治社會，依法治教是教育管理的客觀要求，依法治校是學(xué)校管理的新理念、新模式。然而一些人仍沿襲僵化的思維模式，固守陳舊的人治觀念，缺乏法治思維和現(xiàn)代法治理念，在學(xué)校管理工作中存有較大的隨意性。其三，對學(xué)校章程的權(quán)威認(rèn)識不足，對學(xué)校章程的功能理解不夠。有些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，對大學(xué)章程的地位認(rèn)識模糊，對大學(xué)章程的權(quán)威缺乏認(rèn)識，在制定中并未予以足夠重視，章程內(nèi)容粗疏，操作性不強，執(zhí)行起來難免存在許多問題。有的將大學(xué)章程視為一般的規(guī)章制度，甚至將之束之高閣，工作中依然我行我素。其四，缺乏外在監(jiān)督導(dǎo)致權(quán)力意識膨脹。無論法律的實施，還是制度的執(zhí)行，都離不開監(jiān)督環(huán)節(jié)。而監(jiān)督機制不完善，缺乏外在監(jiān)督，就會導(dǎo)致權(quán)力意識膨脹，工作上存有較大隨意性，這是大學(xué)章程執(zhí)行不力的重要原因。其五，缺乏權(quán)力平衡機制。權(quán)力是有邊界的，權(quán)力之間相互制約，才能達(dá)到權(quán)力平衡。目前大學(xué)行政權(quán)力泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化，缺乏權(quán)力平衡機制是其根本原因。

四、路徑選擇：大學(xué)法治化的實施策略

如上所述，受諸多因素影響和制約，大學(xué)章程的實施過程中，還有不少方面尚不盡人意，大學(xué)法治化進(jìn)程也面臨許多問題，尤其是大學(xué)行政權(quán)力泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化。究其原因是多方面的，而其中一個重要原因，就是缺乏權(quán)力平衡機制。而要實現(xiàn)大學(xué)法治化，就應(yīng)從大學(xué)章程建設(shè)入手，據(jù)此調(diào)整大學(xué)內(nèi)外關(guān)系，構(gòu)建和諧大學(xué)關(guān)系。同時還要樹立法治思維，強化外在監(jiān)督，減少行政干預(yù)，完善權(quán)力平衡機制，著力推進(jìn)大學(xué)法治化進(jìn)程。

(一)樹立法治思維和現(xiàn)代法治理念

受傳統(tǒng)觀念的影響，一些大學(xué)管理者法治觀念淡薄，缺乏法治思維，對大學(xué)的本質(zhì)認(rèn)識不足，在學(xué)校治理實踐中，仍沿襲陳舊的觀念及方式，工作隨意性強?，F(xiàn)代社會是法治社會，依法治校是現(xiàn)代大學(xué)制度的應(yīng)有之義，作為學(xué)校管理者，應(yīng)首先塑造現(xiàn)代法治理念，樹立法治思維，學(xué)會依據(jù)法律規(guī)范和法律基本原則分析和處理問題。具體說來，一是要崇尚法律，遵從法律；二是將法律作為判斷是非的準(zhǔn)繩；三是從權(quán)利義務(wù)角度分析處理問題；四是運用法治原則和規(guī)范去分析和判斷。對此，作為大學(xué)管理者，應(yīng)增強教育法治意識，嚴(yán)格遵從教育法律，徹底摒棄人治的傳統(tǒng)觀念，改進(jìn)教育管理方式，提升大學(xué)管理水平，以法治理念指導(dǎo)治理實踐，以法治思維推進(jìn)大學(xué)治理法治化。對于大學(xué)教師而言，應(yīng)樹立教育法律意識，明確自身的教育權(quán)利和義務(wù)，依法行使教育權(quán)利，積極維護自身權(quán)利，同時自覺履行教師的教育職責(zé)，尊重學(xué)生的人格，維護學(xué)生的合法權(quán)益[9]。對于大學(xué)生來講，應(yīng)了解自身的權(quán)利和義務(wù)，依法行使自己的權(quán)利，尊重教師的教育權(quán)利，自覺履行自身義務(wù)，遵守法律法規(guī)，增強教育法律意識，積極參與學(xué)校管理，學(xué)會運用法律手段維護自身合法權(quán)益。

(二)強化大學(xué)章程執(zhí)行的外在監(jiān)督

大學(xué)章程的有效實施，離不開監(jiān)督。這既包括來自政府部門的監(jiān)督，也包括社會的監(jiān)督，還包括學(xué)校師生的監(jiān)督。對于政府來講，應(yīng)認(rèn)真履行自身職責(zé)，督促大學(xué)章程的有效落實。其一，充分重視大學(xué)章程建設(shè)，加大大學(xué)章程建設(shè)的輿論宣傳力度，嚴(yán)格按照規(guī)范程序，對學(xué)校遞呈的大學(xué)章程核準(zhǔn)稿，認(rèn)真審核把關(guān)。其二，對大學(xué)章程的實施進(jìn)行專項檢查。敦促學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行章程規(guī)定，促進(jìn)大學(xué)章程的有效實施，切實維護大學(xué)章程的的權(quán)威。其三，建立問責(zé)制度。對未能落實章程規(guī)定情況較為嚴(yán)重的學(xué)校，對該校負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，敦促其有效落實章程規(guī)定。政府部門不但要進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督，還要進(jìn)行效果監(jiān)督。對于大學(xué)來說，應(yīng)自覺接受來自全校師生的監(jiān)督。要嚴(yán)格執(zhí)行大學(xué)章程，使章程真正落到實處。其一，依法向師生員工公布大學(xué)章程，使學(xué)校師生員工熟悉本校章程內(nèi)容，了解自身的權(quán)利義務(wù)，使各部門了解自身的權(quán)責(zé)。其二，應(yīng)形成有效的監(jiān)督機制，依照規(guī)定實行校務(wù)公開，尊重師生的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，健全與完善教職工代表大會制度，依法接受群眾監(jiān)督，充分發(fā)揮廣大師生員工對學(xué)校工作的監(jiān)督作用。如果違反有關(guān)規(guī)定不實施校務(wù)公開，或在校務(wù)公開中故意弄虛作假的，由有關(guān)部門追究其責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，給予行政處分。其三，學(xué)校向社會公開大學(xué)章程。大學(xué)章程的執(zhí)行，離不開社會的有效監(jiān)督。這就要求大學(xué)在行使權(quán)利的同時，也要自覺履行自身義務(wù)，依法公開相關(guān)信息，尊重監(jiān)督主體的地位，自覺接受有關(guān)社會機構(gòu)、媒體及公民的社會監(jiān)督，對社會監(jiān)督應(yīng)積極配合，不得妨礙監(jiān)督。

(三)推進(jìn)政府對大學(xué)的“契約型”管理

政府對高校的契約型管理，是世界不少國家的共同做法。比如日本國立大學(xué)的法人化改革、法國對大學(xué)的合同管理等，主要是建立政府與學(xué)校的一種“契約型關(guān)系”。政府部門對高校提出目標(biāo)、要求，提供財力支持、政策指導(dǎo)，進(jìn)行績效評估。大學(xué)在這種宏觀框架下，依法自主辦學(xué)。早在1984年，法國的《高等教育法》規(guī)定，大學(xué)可根據(jù)自身教學(xué)、研究發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)協(xié)商與國家簽訂發(fā)展合同，后來被命名為“四年發(fā)展合同”。根據(jù)合同，學(xué)校承諾完成規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)，政府則需提供經(jīng)費與人員編制。合同的領(lǐng)域從教學(xué)、研究逐步擴展學(xué)生生活、國際合作等多個領(lǐng)域。高等教育司負(fù)責(zé)合同協(xié)調(diào)工作，自2004年起，教育部相關(guān)部門與學(xué)校直接展開協(xié)商。這樣，政府通過大學(xué)與建立契約，將大學(xué)置于高教管理的中心位置，從而實施一種“契約型”管理。大學(xué)章程對于舉辦者與學(xué)校的關(guān)系加以調(diào)整，規(guī)定舉辦者的權(quán)力與職責(zé)，學(xué)校辦學(xué)的相關(guān)權(quán)利與義務(wù)?；诖耍p方實際上了達(dá)成了某種“契約”，政府部門可以依照章程約定內(nèi)容，在發(fā)展目標(biāo)等方面對大學(xué)實施“契約型”管理。這樣，通過大學(xué)與政府之間的行政合同關(guān)系，實現(xiàn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變，在一些方面推行政府對大學(xué)的“契約管理”。

(四)完善行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡機制

大學(xué)是研究高深學(xué)問的機構(gòu)，是探求真理的場所，學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的靈魂所在。大學(xué)是以“高深學(xué)問”為紐帶，開展學(xué)術(shù)活動。[10]然而，近些年來，受傳統(tǒng)觀念、社會環(huán)境等因素影響，學(xué)校行政化趨勢愈演愈烈，學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化。在大學(xué)管理實踐中，有些大學(xué)校長作為行政負(fù)責(zé)人，同時也是學(xué)術(shù)委員會的負(fù)責(zé)人；即使在學(xué)院層面，類似現(xiàn)象也不鮮見。由于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力混淆不分，行政權(quán)力泛化，行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力現(xiàn)象屢屢發(fā)生。大學(xué)治理從現(xiàn)實來講，就是要盡快地祛除大學(xué)運行中種種不和諧狀態(tài)，構(gòu)建和諧的大學(xué)內(nèi)外關(guān)系[11]。如何遏制高校行政權(quán)力泛化現(xiàn)象？首先應(yīng)給予學(xué)術(shù)權(quán)力充分尊重，賦予學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)有的功能，規(guī)范學(xué)術(shù)委員會機構(gòu)，完善教授治學(xué)的保障機制。嚴(yán)格按照我國《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》的規(guī)定，對現(xiàn)有學(xué)術(shù)委員會的成員、職責(zé)、職能等加以調(diào)整，在人員組成上，保證專任教授不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2；擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過總數(shù)的1/4，保證學(xué)術(shù)委員會的代表性、權(quán)威性和公正性，保證學(xué)術(shù)委員會對學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的統(tǒng)籌權(quán)。其次，維護學(xué)術(shù)委員會校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)的權(quán)威性，切實落實學(xué)術(shù)委員會的職權(quán)。通過大學(xué)章程明確學(xué)術(shù)委員會、教授委員會的地位，賦予其處理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)責(zé)，健全學(xué)術(shù)權(quán)力的行使程序，完善學(xué)術(shù)權(quán)力的實施規(guī)則?？傊瑸榉乐剐姓?quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù),大學(xué)應(yīng)當(dāng)切合學(xué)校實際，遵循教授治學(xué)、尊重學(xué)術(shù)、鼓勵創(chuàng)新的原則，進(jìn)一步完善學(xué)術(shù)治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格將學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力區(qū)分開來，減少不必要的行政干預(yù)，維護大學(xué)學(xué)術(shù)委員會的公信力，保障學(xué)術(shù)權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)，實現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力的回歸。

結(jié)語

大學(xué)章程是就大學(xué)重大問題作出規(guī)范形成的自律性文件。就其地位而言，是大學(xué)自主辦學(xué)的基本準(zhǔn)則，是大學(xué)的“憲章”；就其調(diào)整范圍來看，不僅包括學(xué)校的內(nèi)部關(guān)系，還包括學(xué)校的外部關(guān)系。既要調(diào)整學(xué)校與師生之間的關(guān)系，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的關(guān)系，又要調(diào)整學(xué)校與政府、社會的關(guān)系。大學(xué)關(guān)系何以平衡？這是大學(xué)治理的關(guān)鍵所在。大學(xué)章程正是通過規(guī)范相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)，據(jù)以調(diào)整和平衡大學(xué)關(guān)系。不難看出，大學(xué)走向法治化，大學(xué)章程是根基和保障。從目前大學(xué)治理的實踐來看，大學(xué)章程何以有效實現(xiàn)，已成為大學(xué)治理法治化的一大難題。有了學(xué)校章程，如果不能真正付諸實施，大學(xué)法治化仍然缺乏根基。如果缺乏法治思維和現(xiàn)代法治理念，固守陳舊的人治觀念，對大學(xué)的本質(zhì)認(rèn)識不清，對大學(xué)章程的權(quán)威認(rèn)識不足，學(xué)校章程還是難以真正落到實處，學(xué)校管理難免存在隨意性。事實上，有些大學(xué)行政權(quán)力泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化，其根本原因在于缺乏權(quán)力平衡機制。大學(xué)走向法治化，必須樹立法治思維和現(xiàn)代法治理念，真正落實大學(xué)章程，完善權(quán)力平衡機制，尊重并保護學(xué)術(shù)權(quán)力?？傊髮W(xué)法治化的實現(xiàn)，離不開科學(xué)的理念，離不開法治的思維，更離不開制度的保障。

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