段文

(烏特勒支大學(xué)海洋法研究所，荷蘭烏特勒支3512HT)

一、問(wèn)題的引出

自20世紀(jì)末以來(lái)，受海洋生物多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)快速退化的影響，包括公海在內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。［1］在此背景下，在公海建立和管理海洋保護(hù)區(qū)(Marine Protected Areas，MPA)作為一種新的保護(hù)公海環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的方式應(yīng)運(yùn)而生。隨著公海保護(hù)區(qū)劃定數(shù)量的增加和劃定范圍的擴(kuò)張，相應(yīng)的國(guó)際法律問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)并成為了海洋環(huán)境法領(lǐng)域的討論焦點(diǎn)之一。筆者將在歸納公海保護(hù)區(qū)概念的基礎(chǔ)上，著重對(duì)其所涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行分析。

(一)概念

關(guān)于“海洋保護(hù)區(qū)”的概念，一方面，其被視為基于海洋生物和海洋環(huán)境的目的而受到保護(hù)的區(qū)域;但另一方面，不同海洋保護(hù)區(qū)的特定目標(biāo)是不盡相同的，例如世界自然保護(hù)聯(lián)盟將歷史和文化特征的保護(hù)納入到了海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)范疇之中，而奧斯陸巴黎委員會(huì)的定義則強(qiáng)調(diào)對(duì)于生物資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。此外，我們可以發(fā)現(xiàn)，海洋保護(hù)區(qū)的概念存在于不同的法律層面中，全球?qū)用嫒纭渡锒鄻有怨s》，區(qū)域?qū)用嫒鐘W斯陸巴黎委員會(huì)以及南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)。因此，海洋保護(hù)區(qū)可以被視作一個(gè)涵蓋性術(shù)語(yǔ)，涵蓋了各種出于保護(hù)海洋環(huán)境、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的目的，在不同的法律基礎(chǔ)上所建立的針對(duì)不同具體保護(hù)目標(biāo)的海洋管理或養(yǎng)護(hù)區(qū)域。［2］

海洋保護(hù)區(qū)根據(jù)其設(shè)立位置和范圍的不同分為國(guó)家管轄范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)和國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)，公海海洋保護(hù)區(qū)(High Seas Marine Protected Areas，簡(jiǎn)稱(chēng)公海保護(hù)區(qū))則是指在地理位置上位于國(guó)家管轄范圍外上覆水體的這一類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)。

(二)主要法律問(wèn)題及其意義

邁入21世紀(jì)后，公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐逐漸產(chǎn)生并快速發(fā)展。2002年，法國(guó)、意大利、摩納哥在《巴塞羅那公約》及其《特別保護(hù)區(qū)協(xié)定》的體系下通過(guò)締結(jié)協(xié)議的方式在公海建立了“派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)”(Pelagos Sanctuary);2008年，南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)在南極海域設(shè)立了“南奧克尼群島南大陸架海域保護(hù)區(qū)”;2010年奧斯陸巴黎委員會(huì)在《東北大西洋環(huán)境保護(hù)公約》體系下通過(guò)部長(zhǎng)會(huì)議做出決定的方式設(shè)立了世界上第一個(gè)“公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。

隨著公海保護(hù)區(qū)劃定數(shù)量和面積的擴(kuò)張，相應(yīng)的國(guó)際法律問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)并成為了海洋環(huán)境法領(lǐng)域的討論焦點(diǎn)之一，其問(wèn)題既有涉及到如何在國(guó)際法的框架下建立公海保護(hù)區(qū)的程序性問(wèn)題，也有涉及到國(guó)家在公海保護(hù)區(qū)中具有怎樣的權(quán)利和義務(wù)等實(shí)體性問(wèn)題①相關(guān)問(wèn)題的分析可參見(jiàn)Tullio Scovazzi，Marine Protected Areas on the High Seas:Some Legal and Policy Considerations，The International Journal of Marine and Coastal Law，2004，19(1)，pp.1-17;亦可參見(jiàn)Erik J.Molenaar＆Alex G.Oude Elferink，Marine Protected Areas in Areas beyond National Jurisdiction—The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention，Utrecht Law Review，2009，5(1)，pp.6-20。。囿于篇幅所限，筆者將把討論重點(diǎn)放在公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立及其相應(yīng)管理措施是否對(duì)第三方具有法律效力這一問(wèn)題上。因?yàn)樵搯?wèn)題涉及到了公海保護(hù)區(qū)及其相應(yīng)管理措施與國(guó)家所享有的公海自由、公海權(quán)利之間的關(guān)系，且對(duì)該問(wèn)題的回答與對(duì)條約法有關(guān)“條約不能為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)”這一原則的理解密切相關(guān)，具有重要的理論意義。此外對(duì)該問(wèn)題的回答有助于指導(dǎo)國(guó)家有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐并對(duì)未來(lái)公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展做出預(yù)測(cè)，因而亦具有比較重要的實(shí)踐意義。

而公海保護(hù)區(qū)第三方效力問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，在于公海保護(hù)區(qū)與公海自由以及國(guó)家據(jù)此所享有的權(quán)利之間的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，是一些國(guó)家通過(guò)條約或國(guó)際組織所建立的公海保護(hù)區(qū)及其相應(yīng)的管理措施是否以及能在多大程度上拘束這些國(guó)家或國(guó)際組織之外的其他國(guó)家(即第三國(guó))管轄下的公?；顒?dòng)并限制其所享有的公海自由。據(jù)此，筆者將在歸納公海保護(hù)區(qū)國(guó)際法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，嘗試從兩個(gè)層面對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行回答，一是從條約法的角度來(lái)回答條約的第三方效力問(wèn)題，二是從海洋法視角下公海國(guó)際法律制度的角度進(jìn)行分析，以判斷公海保護(hù)區(qū)能否通過(guò)習(xí)慣國(guó)際法拘束第三方。最后筆者將結(jié)合公海保護(hù)區(qū)國(guó)際法編纂的新進(jìn)展，展望公海保護(hù)區(qū)第三方效力問(wèn)題未來(lái)可能的發(fā)展。

二、公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立及其管理措施能否拘束第三方

公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立及相應(yīng)的管理措施涉及對(duì)公海自由及權(quán)利的限制，例如南極南奧克尼公海保護(hù)區(qū)在特定海域?qū)嵤┝巳嫘缘慕麧O措施，這直接影響到了各國(guó)在該海域的捕魚(yú)自由，而《預(yù)防船舶污染國(guó)際公約》及其附件在部分公海海域設(shè)立的“特別區(qū)域”對(duì)船舶石油和有害物質(zhì)的排放活動(dòng)進(jìn)行了限制。那么公海保護(hù)區(qū)所涉及的限制性措施，能否對(duì)建立起保護(hù)區(qū)的條約/國(guó)際組織之外的第三國(guó)具有法律上的拘束力呢?這問(wèn)題實(shí)際上可以從兩個(gè)角度來(lái)理解，一是從條約與第三方關(guān)系的一般國(guó)際法理論的角度，因?yàn)槟壳肮１Ｗo(hù)區(qū)的劃定和管理基本上還是依據(jù)區(qū)域性的條約機(jī)制來(lái)進(jìn)行的，從這個(gè)角度來(lái)看，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于條約能否產(chǎn)生第三方效力。二是從海洋法視角下公海國(guó)際法律制度的角度進(jìn)行分析，來(lái)探究是否存在相應(yīng)的習(xí)慣法依據(jù)從而使得第三方在行使其公海權(quán)利/自由時(shí)需要受到他國(guó)所設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)的約束。這兩個(gè)角度如同一枚硬幣的兩個(gè)側(cè)面，一個(gè)側(cè)面的答案同時(shí)也是對(duì)另一個(gè)側(cè)面的啟示。最后筆者將從既有的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐中，挑出可能產(chǎn)生第三方效力的實(shí)例，分析其第三方效力的法理依據(jù)和該實(shí)踐所帶來(lái)的法律啟示和影響，并就此歸納出相應(yīng)結(jié)論。

(一)條約與第三方關(guān)系的一般國(guó)際法原理

根據(jù)《維也納條約法公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《條約法公約》)第34條的規(guī)定，條約不能為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)，除非經(jīng)該第三國(guó)的同意。這一“條約不能為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)”(pacta tertiis nec nocent nec prosunt)的規(guī)則同時(shí)也被認(rèn)為是一項(xiàng)條約法上的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，該規(guī)則源自國(guó)家的主權(quán)獨(dú)立和平等原則。［3-4］因此基于條約的或條約機(jī)制所設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)及其相應(yīng)措施一般不能為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)遵守或履行的義務(wù)，除非經(jīng)過(guò)第三國(guó)的同意。因此，能否產(chǎn)生第三方效力，在于該第三方的國(guó)家意志(will of states)。上述規(guī)則同時(shí)也意味著，經(jīng)過(guò)了第三國(guó)的同意，條約是可以為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)的，但第三國(guó)的“同意”對(duì)“創(chuàng)設(shè)義務(wù)”和“創(chuàng)設(shè)權(quán)利”分別具有不同的內(nèi)涵和條件。

《條約法公約》第35條規(guī)定了條約為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)的條件，即條約之某項(xiàng)規(guī)定有意為第三方規(guī)定義務(wù)且該第三方以書(shū)面明示接受。如果第三方?jīng)]有以書(shū)面的方式明確地接受，則該項(xiàng)規(guī)定不能創(chuàng)設(shè)拘束該第三方的義務(wù)。即便是與接受義務(wù)相一致的行為，按照一般的條約法理論，該行為本身也不能產(chǎn)生拘束該第三方的義務(wù)。［5］257與此同時(shí)《條約法公約》第36條規(guī)定了為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利的條件，與創(chuàng)設(shè)義務(wù)不同，為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利的條款采取默示接受的原則，即當(dāng)某項(xiàng)條約條款有意為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利時(shí)，若該第三國(guó)沒(méi)有表示反對(duì)，則推定其對(duì)該項(xiàng)創(chuàng)設(shè)的權(quán)利表示同意。

根據(jù)上述規(guī)則，在判斷依據(jù)條約機(jī)制所建立的公海保護(hù)區(qū)能否對(duì)第三方產(chǎn)生拘束力，也就是說(shuō)能否為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)時(shí)，需要以該公海保護(hù)區(qū)所依據(jù)的條約所創(chuàng)設(shè)的義務(wù)是否為第三方書(shū)面同意，以及所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利是否未被第三方所否認(rèn)為前提。

考慮到目前依托區(qū)域性環(huán)境或漁業(yè)條約所開(kāi)展的公海保護(hù)區(qū)的有關(guān)實(shí)踐，在建立和管理程序上都遵循多邊的協(xié)商和集體決議機(jī)制，而非賦予成員國(guó)亦或第三國(guó)單方面劃定或管理公海保護(hù)區(qū)的權(quán)利，如在《巴塞羅那公約》下，具有地中海重要意義的特別保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理措施的確定須經(jīng)過(guò)相鄰各國(guó)的協(xié)商，科學(xué)評(píng)估以及全體成員國(guó)的協(xié)商一致才能通過(guò)①參見(jiàn)Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean，Date of Signature:10 June 1995，Entry into Force:12 December 1999(replaced Protocol concerning Mediterranean Specially Protected Areas 1982)，Article 9。。此外東北大西洋公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)以及南極海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理措施亦要經(jīng)過(guò)類(lèi)似的程序才能得到通過(guò)。因此，既有的公海保護(hù)區(qū)所依托的法律機(jī)制并沒(méi)有賦予一國(guó)單方面建立和管理海洋保護(hù)區(qū)的權(quán)利。

因?yàn)楣１Ｗo(hù)區(qū)的建設(shè)和管理實(shí)際上更側(cè)重于為在特定受保護(hù)的公海區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的當(dāng)事方施加一定程度的限制，例如東北大西洋漁業(yè)組織設(shè)立封閉區(qū)域以禁止拖網(wǎng)捕魚(yú)，［6］《南極條約》機(jī)制下的南極特別保護(hù)區(qū)則禁止在未經(jīng)許可的情況下進(jìn)入②參見(jiàn)CCAMLR，Conservation Measures 91-02:Protection of the Values of Antarctic Specially Managed and Protected Areas，adopted in 2012。。而這本質(zhì)上是為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)的效力問(wèn)題。從目前公海保護(hù)區(qū)的既有實(shí)踐來(lái)看，不論是地中海的派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)，還是東北大西洋的公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，亦或是南極的海洋保護(hù)區(qū)或南極特別保護(hù)區(qū)/特別管理區(qū)，都沒(méi)有第三國(guó)以書(shū)面的方式明文對(duì)這些公海保護(hù)區(qū)所依托的法律文件予以同意。

因此，從條約法的一般國(guó)際法原理的角度來(lái)看，這些公海保護(hù)區(qū)的建立及相應(yīng)的管理措施無(wú)法通過(guò)協(xié)定國(guó)際法或條約機(jī)制對(duì)第三方產(chǎn)生拘束力。不過(guò)，還有一種可能的情形是，區(qū)域性法律機(jī)制的地位得到了全球性條約的承認(rèn)，從而使得區(qū)域性的海洋養(yǎng)護(hù)和管理制度通過(guò)國(guó)際條約對(duì)區(qū)域機(jī)制之外的第三方產(chǎn)生間接的法律效力。《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》對(duì)區(qū)域漁業(yè)組織權(quán)限的界定就是一個(gè)范例，筆者將在實(shí)例分析部分以東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)為例對(duì)這一情形進(jìn)行分析。

另外，由于條約的規(guī)則有可能會(huì)通過(guò)作為或發(fā)展為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則從而對(duì)第三方產(chǎn)生法律上的拘束力③參見(jiàn)Vienna Convention on the law of treaties，dates of conclusion:May 23rd 1969，entry into force:January 27th 1980，1155 UNTS 332，Article 38。。［5］260因此并不能排除公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理所涉及的規(guī)則有可能因?yàn)闃?gòu)成習(xí)慣國(guó)際法而對(duì)第三方產(chǎn)生拘束力。

(二)條約或習(xí)慣國(guó)際法下公海保護(hù)區(qū)與第三方的關(guān)系

從條約法的角度來(lái)看，公海保護(hù)區(qū)所依托的區(qū)域性條約機(jī)制一般情況下無(wú)法產(chǎn)生第三方效力，但公海國(guó)際法律制度有其特殊性，一方面，規(guī)定了公海法律制度的《海洋法公約》是全球性的國(guó)際公約，目前包括歐盟在內(nèi)已有166個(gè)締約方，［7］囊括了除美國(guó)外的主要海洋國(guó)家，本身已有較為普遍的適用效力，另一方面，公海國(guó)際法律制度中的部分規(guī)則和原則也是習(xí)慣國(guó)際法的一部分，亦能拘束美國(guó)等非締約國(guó)，例如國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境、進(jìn)行國(guó)際合作以及適當(dāng)注意的一般性義務(wù)。那么設(shè)立和管理公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域性條約機(jī)制能否以這些國(guó)際法義務(wù)為由，來(lái)要求第三國(guó)遵守其公海保護(hù)區(qū)制度呢?

首先，所有的國(guó)家都有一般性的義務(wù)以保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，其管轄或控制下的活動(dòng)不能損害國(guó)家管轄范圍外地區(qū)的海洋環(huán)境，這是海洋法和國(guó)際環(huán)境法下的一項(xiàng)基本原則，這一原則不僅僅體現(xiàn)在《海洋法公約》的規(guī)定中，也被視為是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法。［8］5該項(xiàng)義務(wù)既適用于國(guó)家管轄范圍內(nèi)的領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，也適用于國(guó)家管轄范圍外的公海。因此，如果一些國(guó)家基于區(qū)域性的條約或國(guó)際組織劃定了公海保護(hù)區(qū)并采納了相應(yīng)的管理措施，本身可以視作是履行這一義務(wù)的體現(xiàn)，與國(guó)際法的要求是相一致的。同時(shí)，如果在該海洋保護(hù)區(qū)所實(shí)施的管理或限制性措施(例如禁止排放污染和有害物質(zhì)、禁止拖網(wǎng)式捕魚(yú)、限制航行或進(jìn)入)對(duì)于保護(hù)和養(yǎng)護(hù)該地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境是必要的，而違反這些措施的要求會(huì)對(duì)該區(qū)域的海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的話，那么第三國(guó)可能會(huì)因未遵守該公海保護(hù)區(qū)相應(yīng)的管理規(guī)則而違反保護(hù)海洋環(huán)境的一般性義務(wù)。從這個(gè)角度看，一些國(guó)家依據(jù)條約或國(guó)際組織所建立的公海保護(hù)區(qū)是有可能借助公約或習(xí)慣國(guó)際法下的一般性義務(wù)而產(chǎn)生第三方效力的。然而，對(duì)于這一一般性義務(wù)的法律意義，學(xué)界存在不同的看法，有學(xué)者就認(rèn)為該保護(hù)海洋環(huán)境的一般性義務(wù)由于其內(nèi)容比較空泛，不夠具體，因此不能為國(guó)家創(chuàng)設(shè)具體的權(quán)利和義務(wù)。［9］按照這一看法，是不能單以保護(hù)海洋環(huán)境的一般性義務(wù)為由去限制他國(guó)依據(jù)航行自由、捕魚(yú)自由等相應(yīng)海洋權(quán)利所進(jìn)行的公海活動(dòng)的，也不能單以此項(xiàng)一般性義務(wù)要求一國(guó)遵守其他國(guó)家所建立的公海保護(hù)區(qū)及相應(yīng)管理措施的。筆者對(duì)此的理解是，對(duì)于一項(xiàng)義務(wù)的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)在于其是否具有法律效力，而非其是具體的還是寬泛的，如果其已被納入?yún)f(xié)定國(guó)際法亦或是習(xí)慣國(guó)際法的一部分，那么在法律上對(duì)國(guó)家而言就是有拘束力的，不能以其僅僅是一般性規(guī)定為由認(rèn)為其無(wú)法對(duì)國(guó)家的權(quán)利或自由進(jìn)行法律上的限制。當(dāng)然一般性的義務(wù)可能帶來(lái)實(shí)施或執(zhí)行上的問(wèn)題，畢竟義務(wù)的內(nèi)容和違反義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)槿狈唧w的規(guī)定而顯得難以判斷和把握，這又會(huì)進(jìn)而產(chǎn)生誰(shuí)來(lái)判斷和誰(shuí)來(lái)把握的問(wèn)題，最后導(dǎo)致的結(jié)果可能是有關(guān)當(dāng)事國(guó)自說(shuō)自話，從而使得保護(hù)海洋環(huán)境的一般性義務(wù)如同處在云端之上樓閣一般，觸碰不到國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。具體到公海海洋保護(hù)區(qū)的背景下，一些國(guó)家或許可以基于區(qū)域性法律機(jī)制或組織建立公海保護(hù)區(qū)并規(guī)定相應(yīng)的保護(hù)和管理措施，甚至可以以保護(hù)海洋環(huán)境的一般性義務(wù)為由要求第三國(guó)予以遵守，但那又如何?問(wèn)題比比皆是，相應(yīng)的管理措施對(duì)于保護(hù)相應(yīng)區(qū)域的海洋環(huán)境來(lái)說(shuō)是必要的嗎?一國(guó)不遵守他國(guó)制定的相關(guān)管理措施就會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成破壞嗎?就是對(duì)《海洋法公約》和習(xí)慣國(guó)際法的違反嗎?保全海洋環(huán)境的一般性義務(wù)回答不了這些問(wèn)題，第三國(guó)也可以輕易地找到不遵守他國(guó)建立的公海保護(hù)區(qū)及相應(yīng)管理措施的理由。因此，從書(shū)本上的法律這一角度來(lái)看，保護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)可以作為公海保護(hù)區(qū)拘束第三國(guó)的一個(gè)法律上的理由，但從實(shí)踐中的法律來(lái)看，上述一般性義務(wù)不足以為公海保護(hù)區(qū)的第三方效力提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

其次，基于《海洋法公約》和習(xí)慣國(guó)際法的要求，國(guó)家還有參與國(guó)際合作的義務(wù)以保護(hù)海洋環(huán)境及養(yǎng)護(hù)公海生物資源①參見(jiàn)ITLOS，The MOX Plant Case(Ireland v.UK)，Order of 3rd December 2001，para.82;UN Convention on the Law of the Sea，10 Dec.1982，21 ILM(1982)1261，Article 117-118，197。。該項(xiàng)義務(wù)存在著同保護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)相類(lèi)似的問(wèn)題，即原則性/寬泛性地規(guī)定能否產(chǎn)生具體義務(wù)以約束國(guó)家管轄下的公海行為和活動(dòng)。對(duì)此有學(xué)者以“北海大陸架案”的判決為例，認(rèn)為這一合作義務(wù)是有其具體法律意義的，基于公約第300條規(guī)定的善意原則，它給所有國(guó)家施加了一項(xiàng)秉持善意參與國(guó)際協(xié)商并達(dá)成有關(guān)協(xié)定的一項(xiàng)的義務(wù)，如果一個(gè)國(guó)家只是單方面地堅(jiān)持己方立場(chǎng)而不作任何修改的話，不能稱(chēng)之為履行了這項(xiàng)義務(wù)，因此在海洋環(huán)境領(lǐng)域，各國(guó)具有法律上的義務(wù)以善意的方式進(jìn)行協(xié)商以應(yīng)對(duì)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)所面臨的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。［8］6不過(guò)，該原則本身并不足以為公海保護(hù)區(qū)的建立和管理乃至第三方效力提供直接的法律依據(jù)。相反，如果一個(gè)國(guó)家不經(jīng)協(xié)商自己?jiǎn)畏矫娼⒐：Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)，非但不能拘束第三方，這一行為自身也是違反國(guó)際合作義務(wù)的表現(xiàn)。［10］但是，如果這一義務(wù)能夠作為一國(guó)行使其公海自由或權(quán)利的前提條件，則能夠?yàn)楣１Ｗo(hù)區(qū)的第三方效力提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，例如如果一國(guó)惡意不參與區(qū)域性環(huán)境法律機(jī)制的協(xié)商會(huì)導(dǎo)致其不享有該區(qū)域的特定權(quán)利和自由，那么基于該區(qū)域機(jī)制所建立的公海保護(hù)區(qū)就能夠?qū)υ摰谌龂?guó)的公?；顒?dòng)予以限制。1995年締結(jié)的《魚(yú)類(lèi)種群執(zhí)行協(xié)定》就是上述假設(shè)的一個(gè)例證，基于該協(xié)定海洋保護(hù)區(qū)有可能產(chǎn)生間接的第三方效力，筆者將在下一個(gè)部分對(duì)這一情形進(jìn)行詳細(xì)分析。

此外，一國(guó)在行使其公海權(quán)利時(shí)，還要受到適當(dāng)顧及他國(guó)行使公海自由的利益的義務(wù)的限制①參見(jiàn)UN Convention on the Law of the Sea，10 Dec.1982，21 ILM(1982)1261，Article 87(2)。。這里面一個(gè)重要的問(wèn)題在于他國(guó)為了保護(hù)海洋環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)所建立的公海保護(hù)區(qū)及相應(yīng)的管理措施是否屬于應(yīng)當(dāng)被適當(dāng)顧及的“公海自由的利益”范圍內(nèi)，如果“適當(dāng)顧及”的規(guī)則意味著第三國(guó)在行使其公海自由時(shí)有義務(wù)顧及這些與公海保護(hù)區(qū)相關(guān)的管理措施，那么在這一背景下，適當(dāng)顧及的義務(wù)就能夠?qū)е鹿１Ｗo(hù)區(qū)制度的第三方效力。當(dāng)然，這只是筆者所作的一個(gè)工作假設(shè)，尚無(wú)理論研究和實(shí)踐支撐來(lái)證明這一假定;相反，“查戈斯仲裁案”的裁決還以英國(guó)沒(méi)有適當(dāng)顧及毛里求斯的權(quán)利/義務(wù)為由認(rèn)定英國(guó)單方面所建立的查戈斯群島海洋保護(hù)區(qū)不符合國(guó)際法②參見(jiàn)PCA Press Release，Chagos Marine Protected Arbitration:The Arbitral Tribunal Renders its Award，The Hague，19 March 2015。，可見(jiàn)適當(dāng)注意的義務(wù)對(duì)于公海保護(hù)區(qū)的第三方效力而言有可能是一把雙刃劍。

可以看出，公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理能夠在《海洋法公約》和習(xí)慣國(guó)際法所確立的公海國(guó)際法律制度中找到依據(jù)，這些依據(jù)也確實(shí)對(duì)公海自由構(gòu)成了一定的限制。但這些依據(jù)基本上是較為寬泛地一般性原則，在現(xiàn)有的公海國(guó)際法律制度和船旗國(guó)專(zhuān)屬管轄制度尚未發(fā)生根本性變動(dòng)的情況下，無(wú)法為公海保護(hù)區(qū)的第三方法律效力提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。這是因?yàn)閲?guó)家具有保護(hù)海洋環(huán)境、參與國(guó)際合作等國(guó)際法上的義務(wù)本身并不等于否定其所享有的公海權(quán)利和自由，在實(shí)踐中公海保護(hù)區(qū)所依托的區(qū)域性法律機(jī)制也很難以這些一般性的義務(wù)為由，來(lái)禁止或限制第三國(guó)在保護(hù)區(qū)內(nèi)行使包括航行、捕魚(yú)等具體權(quán)利在內(nèi)的公海自由，除非這些一般性的義務(wù)被賦予了具體的后果，例如《魚(yú)類(lèi)種群執(zhí)行協(xié)定》所規(guī)定的若不履行參與區(qū)域性漁業(yè)合作的義務(wù)就不在該區(qū)域享有針對(duì)特定種群的捕魚(yú)權(quán)。

綜上所述，根據(jù)條約法的一般國(guó)際法原理以及公海保護(hù)區(qū)所賴(lài)以建立的國(guó)際法律依據(jù)，公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理一般情況下不能拘束第三方的活動(dòng)和行為。但存在兩類(lèi)例外，一類(lèi)是區(qū)域性的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐可能會(huì)通過(guò)構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法而拘束第三方，另一類(lèi)是區(qū)域性的條約機(jī)制可能會(huì)通過(guò)全球性條約而對(duì)第三方產(chǎn)生間接的拘束力。而這兩類(lèi)例外情形必須結(jié)合公海保護(hù)區(qū)的具體實(shí)例加以分析，無(wú)法一概而論。

(三)具有第三方效力的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐

針對(duì)上文提到的公海保護(hù)區(qū)可能產(chǎn)生第三方效力的兩種情形，下文將分別結(jié)合南極公海保護(hù)區(qū)的實(shí)例和東北大西洋公海保護(hù)區(qū)的實(shí)例予以分析。以考察既有的公海保護(hù)區(qū)中是否存在具有第三方效力的實(shí)踐。

1.基于習(xí)慣法的第三方效力

盡管基于區(qū)域性的環(huán)境法律機(jī)制所建立的公海保護(hù)區(qū)及實(shí)施的相應(yīng)管理措施一般不具第三方效力，但這并不排除相應(yīng)的法律和實(shí)踐因構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法而使得第三方需要受到該公海保護(hù)區(qū)約束的可能。那么習(xí)慣國(guó)際法是否可能為公海保護(hù)區(qū)的第三方效力提供法律上的基礎(chǔ)?根據(jù)受到較廣泛承認(rèn)的國(guó)際法理論，構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法的前提是一般的國(guó)家實(shí)踐和法律確信③構(gòu)成習(xí)慣法的前提條件在學(xué)界有一定的爭(zhēng)議，例如鄭斌(Bin Cheng)教授認(rèn)為法律確信是決定性的要素，一般國(guó)家實(shí)踐并非是不可或缺的。由于筆者的討論重點(diǎn)不在于習(xí)慣國(guó)際法的基本理論，因此采用Akehurst的理論作為標(biāo)準(zhǔn)，原因在于Akehurst的理論相較于前者受到了更為廣泛的肯定和承認(rèn)。參見(jiàn)Michael Akehurst，Customs as a Source of International Law，British Year Book of International Law，Vol.47，1976，pp.1-53。。在一般層面上，由于公海保護(hù)區(qū)的國(guó)家實(shí)踐非常有限且不成體系，因此很難主張公海保護(hù)區(qū)能夠依據(jù)習(xí)慣國(guó)際法獲得普遍性的第三方效力。但在更具體的層面上，例如在南極的國(guó)際法律框架下所建立的公海保護(hù)區(qū)，習(xí)慣法有可能為第三方效力提供法律上的依據(jù)。迄今為止《南極條約》共有53個(gè)締約國(guó)，囊括了大部分與南極具有科考或漁業(yè)利益關(guān)聯(lián)的國(guó)家，其中29個(gè)已在南極開(kāi)展科考或漁業(yè)活動(dòng)的國(guó)家同時(shí)也是協(xié)商會(huì)議的成員，能夠參與協(xié)商會(huì)議的決策機(jī)制，而其他成員則沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)利，此外，所有的這29個(gè)協(xié)商會(huì)議的成員同時(shí)也加入了公約下的《環(huán)境保護(hù)協(xié)定》，大多數(shù)協(xié)商會(huì)議的成員(僅有兩國(guó)不是)同時(shí)也是南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的成員。［11］盡管這些法律機(jī)制的參與國(guó)，在絕對(duì)數(shù)量上并不構(gòu)成大部分國(guó)家，但“一般國(guó)家實(shí)踐”并不意味著大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐，僅僅是利益受到特別影響的國(guó)家的實(shí)踐同樣足以創(chuàng)設(shè)習(xí)慣國(guó)際法，這一點(diǎn)在“北海大陸架案”中得到了國(guó)際法院的認(rèn)可，例如具備太空探索能力的國(guó)家在數(shù)量上很少，但它們也能夠創(chuàng)設(shè)與太空活動(dòng)有關(guān)的習(xí)慣國(guó)際法，而有核國(guó)家的實(shí)踐同樣可能在數(shù)量很少的情況下創(chuàng)設(shè)與核武器使用和削減有關(guān)的習(xí)慣國(guó)際法①參見(jiàn)ICJ，North Sea Continental Shelf，Judgment，I.C.J.Reports 1969，p.3;另參見(jiàn)Malcolm N.Shaw，International Law，sixth edition，Cambridge:Cambridge University Press，2008，p.79。?？紤]到國(guó)家對(duì)《南極條約》和《南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的加入作為國(guó)家對(duì)規(guī)則的聲明和接受，本身就意味著一種國(guó)家實(shí)踐，且目前南極海洋保護(hù)區(qū)的劃定及相應(yīng)管理措施(不論是《南極條約》框架下特別管理區(qū)、特別保護(hù)區(qū)還是南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)框架下的公海保護(hù)區(qū))都需要經(jīng)過(guò)南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的一致同意，而同意本身亦可表明利益相關(guān)國(guó)對(duì)相應(yīng)規(guī)則的法律態(tài)度，因此在這一背景下，南極科考和漁業(yè)利益的相關(guān)國(guó)通過(guò)《南極條約》以及南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的機(jī)制所設(shè)立的南極海洋保護(hù)區(qū)及相應(yīng)的管理規(guī)定有可能因構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法而對(duì)機(jī)制外的第三國(guó)產(chǎn)生法律上的拘束力。

不確定性因素在于有關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)家實(shí)踐是否是一貫的、一致的。目前僅有的反饋是南奧克尼公海保護(hù)區(qū)有關(guān)漁業(yè)的限制措施自2010年建立以來(lái)得到了較好的遵守，該保護(hù)區(qū)也未再受到漁業(yè)活動(dòng)的干擾。除此之外，還沒(méi)有其他的報(bào)告反映南極海洋保護(hù)區(qū)管理規(guī)定的執(zhí)行和實(shí)施狀況。［12］因此，鑒于相關(guān)資料和信息的匱乏，筆者目前還無(wú)法對(duì)南極海洋保護(hù)的建設(shè)和管理是否已經(jīng)構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法從而拘束第三方做出準(zhǔn)確的判斷。但可以肯定的是，南極公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理措施存在通過(guò)習(xí)慣國(guó)際法而對(duì)第三方產(chǎn)生法律效力的可能性。

2.基于全球性國(guó)際條約的間接第三方效力

《漁業(yè)種群協(xié)定》第8條將履行國(guó)際合作的義務(wù)作為一國(guó)捕撈公海特定物種漁業(yè)資源的前置條件，要求國(guó)家在特定的公海海域捕撈高度洄游魚(yú)類(lèi)以及跨界魚(yú)類(lèi)之前，有義務(wù)參與區(qū)域性的區(qū)域管理組織或遵守區(qū)域性的漁業(yè)管理機(jī)制，否則便不能捕撈上述魚(yú)類(lèi)種群。而區(qū)域性的漁業(yè)組織基于養(yǎng)護(hù)上述魚(yú)類(lèi)種群的目的，可以建立“封閉區(qū)域”(closure areas)并在區(qū)域內(nèi)實(shí)施諸如禁止拖網(wǎng)捕魚(yú)的限制性措施。因此，這意味著區(qū)域性的漁業(yè)組織如果在其劃定的封閉區(qū)域內(nèi)基于養(yǎng)護(hù)特定魚(yú)類(lèi)種群的目的采取了有關(guān)漁業(yè)的限制性措施，是可以通過(guò)《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第8條的規(guī)定拘束該區(qū)域性漁業(yè)組織/漁業(yè)機(jī)制之外的第三國(guó)的。東北大西洋漁業(yè)組織便是區(qū)域性漁業(yè)組織中在公海采納和實(shí)施這一措施的典型代表，為了與奧斯陸巴黎委員會(huì)協(xié)調(diào)和共同促進(jìn)東北大西洋公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)，該漁業(yè)組織在公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)劃定了五塊完全或部分重合的封閉區(qū)域，并禁止在該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行拖網(wǎng)捕魚(yú)等活動(dòng)。［6］但需要注意的是，這一第三方效力是建立在該第三方是《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》的締約方的基礎(chǔ)上的，且僅限于該協(xié)定所規(guī)定的魚(yú)類(lèi)種群(即高度洄游魚(yú)類(lèi)和跨界魚(yú)類(lèi)種群)，因此這種第三方效力是限于特定范圍的間接的第三方效力(封閉區(qū)域→區(qū)域性漁業(yè)機(jī)制→《魚(yú)類(lèi)種群執(zhí)行協(xié)定》→區(qū)域漁業(yè)機(jī)制外的第三方)。因此，對(duì)于高度洄游魚(yú)類(lèi)和跨界魚(yú)類(lèi)種群的養(yǎng)護(hù)和管理，東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)所設(shè)立的封閉區(qū)域及實(shí)施的養(yǎng)護(hù)措施可以通過(guò)《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》產(chǎn)生間接的第三方效力，但這一效力并不能涵蓋其他魚(yú)類(lèi)種群。

三、結(jié)語(yǔ)

綜合筆者的分析，可以認(rèn)為，海洋法的“公海自由”，以及條約法的“不得為第三方創(chuàng)設(shè)義務(wù)”的原則同樣適用于公海保護(hù)區(qū)的建立和管理，這使得公海保護(hù)區(qū)在一般情況下不能夠獲得針對(duì)第三方的國(guó)際法律效力。但這一結(jié)論并不妨礙公海保護(hù)區(qū)在兩種特殊的情況下對(duì)第三方產(chǎn)生國(guó)際法律效力的可能。

第一，公海保護(hù)區(qū)可能會(huì)依據(jù)全球性的國(guó)際條約獲得間接的第三方效力，例如區(qū)域性漁業(yè)管理組織就跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)所建立的封閉區(qū)域(closure areas)就可以通過(guò)《魚(yú)類(lèi)種群執(zhí)行協(xié)定》而間接地拘束第三方。

第二，公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理措施存在通過(guò)習(xí)慣國(guó)際法而對(duì)第三方產(chǎn)生法律效力的可能性。盡管在全球?qū)用嫔线€未形成相應(yīng)的習(xí)慣國(guó)際法從而使公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理都能夠獲得普遍性的第三方效力，但有些區(qū)域性的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐可能會(huì)通過(guò)形成習(xí)慣國(guó)際法從而拘束第三方，這一可能性可以通過(guò)筆者對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)的分析而得到證明，只是這種情形的第三方效力要根據(jù)公海保護(hù)區(qū)的具體實(shí)例進(jìn)行個(gè)案分析。

同時(shí)，基于聯(lián)合國(guó)特設(shè)工作組的建議，聯(lián)合國(guó)大會(huì)行將開(kāi)展針對(duì)國(guó)家管轄外生物多樣性養(yǎng)護(hù)的國(guó)際協(xié)定的談判，該擬談判的協(xié)定被視為未來(lái)的“海洋法公約第三執(zhí)行協(xié)定”，［13］其中公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理將是重要內(nèi)容之一，有關(guān)這一國(guó)際協(xié)定的談判成果很可能決定未來(lái)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的走向以及對(duì)公海保護(hù)區(qū)第三方效力問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，目前一種可能的方案是仿照《魚(yú)類(lèi)種群執(zhí)行協(xié)定》，將公海保護(hù)區(qū)的建立和管理職責(zé)更多地賦予區(qū)域性的環(huán)境組織，賦予其間接拘束第三方的效力，以達(dá)到養(yǎng)護(hù)公海生物多樣性的目的。但具體談判會(huì)如何展開(kāi)，會(huì)達(dá)成怎樣的成果，仍有待進(jìn)一步的觀察和研究。

可以肯定的是，公海保護(hù)區(qū)的進(jìn)一步設(shè)立以及加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)和生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，未來(lái)也會(huì)有更多的國(guó)家實(shí)踐加入到這一趨勢(shì)和潮流中來(lái)，公海保護(hù)區(qū)對(duì)第三方的法律效力問(wèn)題會(huì)不會(huì)因?yàn)檫@一趨勢(shì)的發(fā)展而產(chǎn)生新的答案，且讓我們拭目以待。

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