張童，徐嘉

(1.大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連116026;2.北方萬邦物流有限公司，北京100040)

在海上生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中，諸如海上貨物及旅客運(yùn)輸(尤其是石油或危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸)、海洋石油或天然氣資源開采、海上工程建設(shè)、沿岸核電站、化工廠及石油管道等基礎(chǔ)設(shè)施向海洋排放或泄漏的無機(jī)氮、活性磷酸鹽、石油類、重金屬或其他污染物，往往導(dǎo)致海洋環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)遭受難以逆轉(zhuǎn)的損害，也給漁業(yè)養(yǎng)殖經(jīng)營者招致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是克服上述現(xiàn)象的有效路徑之一②海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)合同關(guān)系一般涵蓋保險(xiǎn)人、投保人或被保險(xiǎn)人(即造成污染事故的責(zé)任人，也可稱為排污單位)、受害方等三方當(dāng)事人。實(shí)務(wù)中，通常由投保人與保險(xiǎn)人之間簽署海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)合同，約定投保人繳納保費(fèi)，保險(xiǎn)人承擔(dān)保賠義務(wù)，一旦責(zé)任人的海洋環(huán)境污染或破壞行為致使第三方遭受損害，將由保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)金或予以賠償。，保險(xiǎn)標(biāo)的是責(zé)任人實(shí)施海洋環(huán)境污染行為致使他方遭受人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損壞或環(huán)境損害而依法應(yīng)負(fù)之賠償責(zé)任①海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)合同關(guān)系一般包括三方當(dāng)事人，即:(1)保險(xiǎn)人;(2)投保人或者被保險(xiǎn)人，即造成污染事故的責(zé)任人;(3)受害方，即因污染事故而遭受損害的第三方。實(shí)務(wù)中，通常由投保人與保險(xiǎn)人之間簽署海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)合同，約定投保人繳納保費(fèi)，保險(xiǎn)人承擔(dān)保賠義務(wù)，一旦責(zé)任人的海洋環(huán)境污染或破壞行為致使第三方遭受損害，將由保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)金或予以賠償。，既補(bǔ)償了受害方的經(jīng)濟(jì)損失，也為污染治理提供了資金支持，而且轉(zhuǎn)移了投保人的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、保障其正常運(yùn)營，可謂一舉三得。在當(dāng)前形勢下，國際海上運(yùn)輸、跨境物流、海洋工程建設(shè)、海洋資源開采是“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)的支柱性產(chǎn)業(yè)，從事此類業(yè)務(wù)的國內(nèi)企業(yè)不僅要拓展經(jīng)濟(jì)效益，更要全面樹立綠色的海洋生態(tài)觀念、防范海洋環(huán)境遭受污染的不確定責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，這都都要海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的保障。

實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之長遠(yuǎn)發(fā)展，必然以完善的立法保障機(jī)制為依托，而隨著立法水準(zhǔn)、業(yè)務(wù)操作的日臻成熟，健全立法保障機(jī)制已具備了相對充分的可行條件。在此背景下，環(huán)境保護(hù)部、保監(jiān)會(huì)已在2017年6月7日聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法(征求意見稿)》(簡稱《征求意見稿》)，以行政規(guī)章形式為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度確立了基本框架，彌補(bǔ)了中國在海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域的立法空白。藉此，筆者嘗試結(jié)合中國海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀與不足，基于闡釋完善立法之功用價(jià)值、可行因素，重點(diǎn)分析《征求意見稿》對于解決現(xiàn)存問題的作用及有待完善之處，據(jù)此提出完善立法的思路。

一、中國海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的現(xiàn)狀評價(jià)

從歷史沿革審視，行政指導(dǎo)意見是中國近20年來推行海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的主要手段，對排污單位不產(chǎn)生任何法律約束力，法律、行政法規(guī)或規(guī)章等相關(guān)立法規(guī)制非常薄弱，主要表現(xiàn)為如下方面:國內(nèi)法關(guān)于海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定幾乎為零，僅有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)第52條規(guī)定“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”，《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第27條則要求從事海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的單位，應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)。然而，這兩處規(guī)定的措辭過于原則化，缺乏具體的配套操作規(guī)則，不具備實(shí)際的可操作性?，F(xiàn)行《中華人民共和國保險(xiǎn)法》(簡稱《保險(xiǎn)法》)既缺乏關(guān)于責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的具體規(guī)制條款，也面臨諸多適用窘境，例如責(zé)任保險(xiǎn)中受害第三方的直接請求權(quán)行使條件、互助性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位、《保險(xiǎn)法》與《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)第十二章之間的適用關(guān)系等問題，在理論與實(shí)務(wù)中始終存在爭議。唯一例外的是，中國已成為《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》的締約國，按照這兩項(xiàng)公約要求，已在海上石油運(yùn)輸污染領(lǐng)域、船舶燃油污染領(lǐng)域?qū)嵤┝藦?qiáng)制的責(zé)任保險(xiǎn)制度，但在海上工程建設(shè)、海洋廢棄物傾倒等其他涉海領(lǐng)域尚未建立強(qiáng)制的責(zé)任保險(xiǎn)制度。［1］總之，現(xiàn)行立法內(nèi)容匱乏、缺乏可操作性、條文之間存在沖突，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之推行不得不依賴國家的政策引導(dǎo)，陷入了無法可依的窘境，施行效果難免大打折扣。

長期以來，要求彌補(bǔ)立法空白、為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)提供立法保障的呼聲始終存在。審視最近幾年行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策文件內(nèi)容可知，由政策保障機(jī)制過渡到立法保障機(jī)制已在醞釀和推進(jìn)過程中。［2］例如，早期各類行政文件均倡導(dǎo)任意性的投保模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)排污單位自愿投保海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，但最近幾年則改為強(qiáng)調(diào)向強(qiáng)制投保模式轉(zhuǎn)變，這為通過立法形式確立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度起到了鋪墊作用。例如，2013年《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》首次劃定了強(qiáng)制實(shí)施環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍(包括牽涉重金屬、石油、化工等高危環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè))。［3］2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，針對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高、環(huán)境污染事件集中的企業(yè)，要求建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。因此，《征求意見稿》順應(yīng)了上述趨勢，最終在2017年6月7日得以正式公布，它規(guī)定了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的定義、投保人、承保人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制投保范疇、保險(xiǎn)范圍等具體內(nèi)容。一旦該辦法正式出臺(tái)，將為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度提供直接的法律基礎(chǔ)，也彰顯了海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)逐步由政策層面過渡到法律層面的趨向轉(zhuǎn)變。毋庸置疑，《征求意見稿》之出臺(tái)是海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的必然趨勢，也必將對完善現(xiàn)行立法體系產(chǎn)生重要影響。

二、完善海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的功用考量

除了政策性保障機(jī)制外，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之推行必然依賴于完善的立法機(jī)制，以賦予其強(qiáng)制的規(guī)制效果和執(zhí)行力。究其原因，這不僅源于彌補(bǔ)現(xiàn)行立法缺位的考量，更是基于立法保障機(jī)制的下述功用。

(一)契合海洋環(huán)境污染的內(nèi)在屬性

海洋環(huán)境污染事件一般具備顯著的高風(fēng)險(xiǎn)性、公益危害性，這決定了海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)無法脫離完善的立法保障機(jī)制。海洋環(huán)境污染事件的危害后果通常是非常嚴(yán)重的，主要表現(xiàn)在利益受損方眾多、影響區(qū)域廣、隱蔽性突出、恢復(fù)進(jìn)度慢、經(jīng)濟(jì)損失大、治理成本高等方面。然而，責(zé)任人在很多情形下是經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的專門從事船舶或者鉆井平臺(tái)運(yùn)營的皮包公司(幾乎沒有或擁有非常少量的資產(chǎn))，或者是僅擁有一艘船舶或鉆井平臺(tái)作為登記財(cái)產(chǎn)的單船公司(在實(shí)際業(yè)務(wù)中，拍賣變現(xiàn)往往非常困難)，或是中小型民營企業(yè)，漁業(yè)養(yǎng)殖戶等受害方難以通過司法途徑取得足額的賠償，也導(dǎo)致資金短缺而耽誤了污染治理的進(jìn)度，最終對公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害。從該角度審視，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)能夠分散、轉(zhuǎn)移責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)賠付有利于保障眾多受害方損失的賠付，更有助于污染得到及時(shí)治理、維護(hù)公益。

正由于海洋環(huán)境污染事件體現(xiàn)出的上述高風(fēng)險(xiǎn)、公益性，損失賠付通常動(dòng)輒億萬，保險(xiǎn)人或考慮風(fēng)險(xiǎn)過高而不敢承保，或設(shè)定過高的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或在理賠過程中設(shè)置重重障礙，排污單位則基于逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，［4］不愿承擔(dān)高昂的保費(fèi)而放棄投保，最終導(dǎo)致海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)面臨的業(yè)務(wù)量單薄、秩序不規(guī)范、公益目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的尷尬局面。鑒于此，有必要依賴擁有高度公信力的國家權(quán)力介入，通過立法規(guī)制、行政執(zhí)法加以約束和規(guī)范，這既考慮到促使保險(xiǎn)人、排污單位消除顧慮的實(shí)踐需求，也是基于海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)公益屬性的應(yīng)有之義。

(二)彌補(bǔ)政策性保障機(jī)制的固有缺陷

近20年來采取政策引導(dǎo)方式推行海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的歷程證明，確立立法保障機(jī)制將發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用。在20世紀(jì)90年代初，中國曾經(jīng)先后在大連、沈陽、長春等地推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)政策，排污單位是否投保全憑自愿，效果非常低微。例如，大連市試行四年內(nèi)僅有14家企業(yè)投保，保費(fèi)總額僅約200萬元;［5］沈陽市1993年至1995年此類保險(xiǎn)的賠付率甚至為零，遠(yuǎn)低于同期國內(nèi)其他保險(xiǎn)高達(dá)50%的賠付率。［6］2006年起又啟動(dòng)了新一輪試點(diǎn)工作，出臺(tái)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，受此指引，部分省市也在重點(diǎn)區(qū)域或行業(yè)推行了涉及海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，例如《江蘇省內(nèi)河水域船舶污染防治條例》《江蘇省人民政府關(guān)于推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)改革的意見》要求自2008年11月1日起鼓勵(lì)采用《沿海內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)條款(2008)》，仍采取任意性的投保模式，自愿投保企業(yè)仍然很少。

上述事實(shí)證明，如果僅依賴政策引導(dǎo)自愿投保、缺乏法律制度予以強(qiáng)制投保效力，必然導(dǎo)致海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)難以廣泛推行，也無法有效規(guī)范和引導(dǎo)該險(xiǎn)種市場之建立與運(yùn)作，最終阻礙實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益。［7］在該險(xiǎn)種設(shè)立初期，國家政策憑借其靈活性能夠及時(shí)有效地解決紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，避免了法律的僵硬性弊端。然而，國家政策也存在隨意性問題，背離了法治國家強(qiáng)調(diào)社會(huì)調(diào)整規(guī)范的穩(wěn)定性、可預(yù)見性要求。雖然行政機(jī)關(guān)發(fā)布的工作方案、指導(dǎo)文件在某些程度上有助于推動(dòng)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在特定區(qū)域范圍內(nèi)得以施行，但不具有法律約束效力，企業(yè)也不承擔(dān)任何違反后果，淡化了投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的意識(shí)。鑒于此，在海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)過渡期結(jié)束并具備立法條件之后，政策保障已完成了階段性使命，亟待立法保障機(jī)制所具備的穩(wěn)定性、權(quán)威性優(yōu)勢來彌補(bǔ)其隨意性弊端。

三、完善海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的可行性闡述

(一)現(xiàn)有法律條文相對完備

目前，中國有關(guān)海洋環(huán)境污染、生態(tài)損害所涉侵權(quán)賠償?shù)姆蓷l文已初具規(guī)模，這為采取立法途徑保障海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)創(chuàng)造了條件。

在國家條約層面，中國作為《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》的締約國，已按公約要求實(shí)際施行了強(qiáng)制的責(zé)任保險(xiǎn)制度，即要求凡是符合公約規(guī)定條件的外國籍船舶，必須持有油污或燃油污染損害賠償之責(zé)任保險(xiǎn)，或者持有其他類似功能的財(cái)務(wù)保證證書，否則不得駛?cè)胫袊劭?凡是符合公約規(guī)定條件的中國籍船舶，也必須向船籍港直屬海事主管機(jī)構(gòu)申請辦理此類證書。在處理涉外油污損害賠償糾紛過程中，優(yōu)先適用上述公約規(guī)定。

在國內(nèi)立法層面，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)及其他相關(guān)法律、行政法規(guī)及司法解釋均涉及海洋環(huán)境污染損害賠償問題，為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法提供了直接條件。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條明確提出“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》針對環(huán)境污染損害賠償問題做了原則性規(guī)定，第95條第1款界定了海洋環(huán)境污染損害的定義，從法律視角確立了海洋環(huán)境污染侵權(quán)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);第90條則規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)脑瓌t和具體路徑?！肚謾?quán)責(zé)任法》第八章規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的舉證責(zé)任、賠償范圍、責(zé)任劃分等問題，確立了海洋環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償?shù)闹黧w規(guī)則。《海商法》第265條規(guī)定了船舶發(fā)生油污損害的索賠訴訟時(shí)效。《2009年防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》則以行政法規(guī)形式，由第十章專門規(guī)定了港務(wù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在處理海洋環(huán)境污染民事責(zé)任索賠糾紛中的職能與程序。2011年《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》則規(guī)定了船舶油污損害賠償糾紛案件的管轄歸屬、賠償范圍、損失認(rèn)定、油污責(zé)任限制以及油污索賠代位受償權(quán)等內(nèi)容，從而為處理此類糾紛案件提供了裁判依據(jù)。

盡管上述法律、行政法規(guī)以及司法解釋幾乎沒有直接涉及到海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，但明確了海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、賠償范圍、責(zé)任人認(rèn)定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這直接有助于澄清與解決海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的定損與理賠。此外，《征求意見稿》通過立法途徑正式確立了環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的地位，并以法規(guī)條文形式確定了投保模式、承保主體、行政管理、賠償原則等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦生效，也將成為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的重要組成。

(二)海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損害評估機(jī)制相對完備

海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的不確定性，合理預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)是保險(xiǎn)人決定是否承保、設(shè)計(jì)費(fèi)率與承保方案的前提。在理賠過程中，定損范圍往往涵蓋了污染導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失、人身傷亡損失，為治理、恢復(fù)或者減輕污染損害的成本費(fèi)用，以及環(huán)境檢測評估費(fèi)用，這些損失的計(jì)算過程通常非常復(fù)雜。為實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的推廣適用，并為所涉法律規(guī)范制定、行政執(zhí)法乃至司法案件處理提供科學(xué)、精準(zhǔn)、客觀的參考標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)條件，離不開完善的事前風(fēng)險(xiǎn)評估和事后損失評估機(jī)制。隨著技術(shù)、立法及政策的進(jìn)步，這兩項(xiàng)機(jī)制已相對成熟，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

在海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保與受理階段，保險(xiǎn)人須預(yù)先識(shí)別、度量和評價(jià)不確定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，以及可能導(dǎo)致的環(huán)境危害、經(jīng)濟(jì)損失等后果。［8］針對此類風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估機(jī)制，保險(xiǎn)人在實(shí)際業(yè)務(wù)中已積累大量的有益經(jīng)驗(yàn)。另外，行政機(jī)關(guān)也初步完成了企業(yè)環(huán)境信用標(biāo)準(zhǔn)體系的建立工作，為保險(xiǎn)人客觀評價(jià)海洋環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)提供了依據(jù)。例如，2016年9月1日起施行的《環(huán)境影響評價(jià)法》明確要求對環(huán)境可能造成影響的特定規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境評價(jià)報(bào)告，對可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測及評估，提出預(yù)防或減輕不良影響的措施，并提出建立必要的環(huán)境影響評價(jià)信息共享制度。另外，國家相關(guān)部委還出臺(tái)了《企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)指南》《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》等文件。上述法規(guī)和政策將成為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法保障機(jī)制的有機(jī)組成部分，有助于保險(xiǎn)人更為客觀、準(zhǔn)確地掌握投保人對海洋環(huán)境造成影響的風(fēng)險(xiǎn)狀況。

在海洋環(huán)境污染事件發(fā)生后的保險(xiǎn)理賠階段，保險(xiǎn)人需要對污染損失后果進(jìn)行評估、定損。對此，若干評估技術(shù)指導(dǎo)文件業(yè)已發(fā)布，為海洋環(huán)境污染損失評估提供了系統(tǒng)、科學(xué)、精準(zhǔn)的計(jì)算方法與量化標(biāo)準(zhǔn)，也為立法提供了技術(shù)保障。例如，國家海洋局編制了《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》，適用于中國管轄海域內(nèi)所發(fā)生海上溢油事故的生態(tài)損害評估程序、內(nèi)容、方法、技術(shù)以及要求，具體細(xì)化了海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)姆秶?包括海洋環(huán)境生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能損失、環(huán)境容量損失、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生物種群恢復(fù)費(fèi)用、調(diào)查評估費(fèi)用等)，實(shí)現(xiàn)了損害的金錢量化。再比如，漁業(yè)養(yǎng)殖損失是中國海洋環(huán)境污染的主要損失種類，為此國家質(zhì)檢總局與國家標(biāo)準(zhǔn)管委會(huì)共同編制了《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》，農(nóng)業(yè)部編制的《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評價(jià)技術(shù)準(zhǔn)則》也有所涉及，另外，業(yè)內(nèi)專家也據(jù)此進(jìn)一步研究提出了具體的漁業(yè)損失計(jì)價(jià)方案。

四、完善海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的要點(diǎn)

綜上，有必要基于海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之特有屬性，綜合考量該辦法的適用價(jià)值，并在后續(xù)立法中采取進(jìn)一步的措施，予以補(bǔ)充和完善。具體包括如下四個(gè)方面。

(一)確立強(qiáng)制兼容自愿的投保模式

以法律規(guī)范是否規(guī)定必須投保為判斷標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)模式可劃分為兩類:強(qiáng)制性保險(xiǎn)與任意性保險(xiǎn)。［9］從中國目前海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的推行狀況來看，除了按照《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》強(qiáng)制要求投保海洋油污責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)或其他形式的財(cái)務(wù)保證以外，其他推行依據(jù)幾乎都是行政指導(dǎo)意見，沒有任何法律強(qiáng)制力，僅擁有一定程度的指引和鼓勵(lì)作用，無法發(fā)揮法律規(guī)范的調(diào)整規(guī)制功能。有觀點(diǎn)主張，若由法律規(guī)范確立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，則可能過度干涉合同締約雙方之意思自治，因而違背“契約自由”原則。筆者認(rèn)為，對于海洋環(huán)境損害賠償而言，由立法確立強(qiáng)制投保模式并未過度干涉保險(xiǎn)合同當(dāng)事方之私權(quán)與締約自由，主要原因是，契約自由并非是絕對的，而應(yīng)接受社會(huì)公共利益的限制，正如博登海默的觀點(diǎn)，衡量正義的主要標(biāo)準(zhǔn)之一是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利、社會(huì)福利之間的合理平衡，尤其對于自由、平等、安全等三項(xiàng)價(jià)值的效力范圍，也應(yīng)當(dāng)基于特定的公共利益給予某些限制?；诖?，從正義的角度考量，合同當(dāng)事方被賦予自由、平等及安全與社會(huì)公共利益之間理應(yīng)保持最大程度的一致性。［10］因此，海上生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的潛在環(huán)境危害風(fēng)險(xiǎn)無疑是非常巨大的，發(fā)生概率也具有顯著的不確定性，現(xiàn)代侵權(quán)法律制度、任意性保險(xiǎn)制度均無法有效解決所涉風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或分擔(dān)問題。商業(yè)保險(xiǎn)市場中必然普遍存在道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇的現(xiàn)象，即商業(yè)保險(xiǎn)公司為潛在環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)提供賠付的意愿不可能非常強(qiáng)烈，以追求自身利益的最大化。［11］而且，如果不施行強(qiáng)制保險(xiǎn)，責(zé)任人往往存有僥幸心理或者因環(huán)保意識(shí)單薄而放棄投保，最終有可能發(fā)生責(zé)任人缺乏賠償能力、受害方損失無法受償?shù)慕Y(jié)果，也有損社會(huì)公平正義。

鑒于上述考量，立法理應(yīng)列明存在重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)領(lǐng)域，要求從事此類行業(yè)的企業(yè)必須投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，并賦予法律約束效力?！墩髑笠庖姼濉氛遣扇∪绱俗龇?，以法律條文形式使環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在海上石油及危險(xiǎn)品運(yùn)輸、海洋廢棄物處理等重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域具備法律強(qiáng)制效力，由此確立了海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制適用范圍。具體而言，其第5條具體規(guī)定了從事八類“環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”的企業(yè)必須投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，而海上石油與危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸、海上工程建設(shè)及資源開采等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均可能構(gòu)成這八類活動(dòng)中“從事石油和天然氣開采收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物”“經(jīng)營液體化工碼頭、油氣碼頭”“生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營、運(yùn)輸《突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)及臨界量清單》所列物質(zhì)并達(dá)到或超過臨界量”等情形，因而屬于海洋責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制投保范疇。

由此可見，針對重大海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)領(lǐng)域，《征求意見稿》確立了強(qiáng)制投保原則，而對于非重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，則認(rèn)可了自愿投保模式的適用。這種處理模式的主要背景在于，中國目前多數(shù)企業(yè)投保海洋責(zé)任保險(xiǎn)的意識(shí)仍然薄弱，而且中小微企業(yè)的經(jīng)濟(jì)能力也往往有限，難以承擔(dān)高昂保費(fèi)，不具備全面施行強(qiáng)制保險(xiǎn)的條件，另外，非重大風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的賠償金額相對較少，責(zé)任人通常具有一定償付能力。因此，采用自愿性投保模式更為恰當(dāng)。為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制投保與自愿投保之間、不同位階法律規(guī)范之間的有效銜接，在《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》出臺(tái)的基礎(chǔ)上，有必要修訂《環(huán)境保護(hù)法》第52條關(guān)于“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”之表述，即明確規(guī)定重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)強(qiáng)制施行責(zé)任保險(xiǎn)制度，非重大風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)則鼓勵(lì)自由投保責(zé)任保險(xiǎn)，作為下位法細(xì)化海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本法律依據(jù)。

(二)優(yōu)化保險(xiǎn)承保主體機(jī)制

《征求意見稿》第3條將環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保主體界定為兩類:商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和互助性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。該界定似乎沒有周延地涵蓋海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)際業(yè)務(wù)中的承保機(jī)構(gòu)類型。一般而言，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的承保主體主要包括商業(yè)保險(xiǎn)公司、互助性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、政策性保險(xiǎn)公司、自我保險(xiǎn)公司等。目前，國內(nèi)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的大多數(shù)承保機(jī)構(gòu)為商業(yè)保險(xiǎn)公司，與此不同，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保主體除了商業(yè)保險(xiǎn)公司之外，不少是航運(yùn)企業(yè)互助保險(xiǎn)組織或者航運(yùn)企業(yè)成立的自我保險(xiǎn)公司。例如，按照《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》規(guī)定載運(yùn)2 000噸以上散裝油類貨物的船舶，或是按照《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》規(guī)定登記總噸位超出1 000總噸的船舶，通常由船東互助保險(xiǎn)組織承保油污或燃油污染損害責(zé)任保險(xiǎn)，也存在部分資金充裕、資信良好的航運(yùn)企業(yè)(例如中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)有限公司等國內(nèi)大型央企)成立自保公司，用作承保本企業(yè)所涉船舶依法應(yīng)當(dāng)投保的責(zé)任保險(xiǎn);按照《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定從事海洋油氣或礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)、必須投保民事責(zé)任保險(xiǎn)的單位，通常由國際石油互助保險(xiǎn)組織或自我保險(xiǎn)公司承保污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)。［12］筆者認(rèn)為，對于海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)而言，《征求意見稿》第3條規(guī)定將承保主體限定為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、互助性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，范圍限定似乎過于狹窄，甚至可能引起自我保險(xiǎn)公司、政策性保險(xiǎn)公司不適用《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》的疑慮。針對承保主體之認(rèn)定問題，采用靈活的處理模式更為恰當(dāng)，有必要認(rèn)可不同類型承保主體在海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中的主體地位。

另外，鑒于環(huán)境污染承保風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，損害賠償責(zé)任通常非常巨大，一般商業(yè)公司、行業(yè)互助組織或者企業(yè)自設(shè)的自我保險(xiǎn)公司缺乏足夠的資金，或者不愿意承保海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，或者索取偏高的保費(fèi)、設(shè)置苛刻的保賠條件，因此，由政府出資設(shè)立政策性保險(xiǎn)公司似乎更為適宜。另外，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之設(shè)立目標(biāo)即是分散企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，在某種意義上也具備公益性、非盈利等政策性保險(xiǎn)特征。綜合考慮上述因素，可考慮由立法也將政策性保險(xiǎn)公司認(rèn)可為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之承保主體，在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)制此類政策性保險(xiǎn)公司的設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍、隸屬關(guān)系、履職程序等事項(xiàng)。從美國立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)即是政策性保險(xiǎn)，由美國政府出資設(shè)立政策性的保險(xiǎn)公司，專門承保環(huán)境污染及生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)。中國可以參考此模式，由國家海洋局設(shè)立專門的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，不以盈利為目標(biāo)，專門承保海洋環(huán)境污染損害保險(xiǎn)(包含海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn))，經(jīng)費(fèi)來源可以包括投保人交納的保費(fèi)、國家財(cái)政撥款。當(dāng)然，建立專門的海洋環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司是需要大量人力和資金投入的復(fù)雜過程，必然要經(jīng)歷一段時(shí)間的過渡期。對此，可以考慮參照中國出口信用保險(xiǎn)公司的成立模式，在過渡期內(nèi)先由中國人民保險(xiǎn)公司等大型國有中央企業(yè)承擔(dān)海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)，再移交后續(xù)成立的海洋環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司①所謂出口信用保險(xiǎn)，一般指專門承保出口貿(mào)易商在對外出口貿(mào)易中，由于常規(guī)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或者進(jìn)口國政治風(fēng)險(xiǎn)而遭受損失的信用保險(xiǎn)，由國家財(cái)產(chǎn)撥付保險(xiǎn)準(zhǔn)備資金，保障國內(nèi)出口企業(yè)收匯安全，屬于非盈利性的政策性保險(xiǎn)。目前，由于出口信用風(fēng)險(xiǎn)通常十分巨大，不確定性很強(qiáng)，一般商業(yè)保險(xiǎn)公司均未涉足，而是由政府出資的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來專門承保。中國人民保險(xiǎn)公司原本承擔(dān)中國的出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，2001年將該業(yè)務(wù)移交至新成立的中國出口信用保險(xiǎn)公司。中國海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)與出口信用保險(xiǎn)的設(shè)立初衷均具有典型的公益性特征，承保風(fēng)險(xiǎn)、損失賠付概率也均具有顯著的不確定性，可以考慮參照出口信用保險(xiǎn)的承保主體模式。。

(三)制定合理的保險(xiǎn)費(fèi)率與賠付限額

如前所述，保費(fèi)過高是制約海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)廣泛推行的主要因素，由此凸顯了制定合理保險(xiǎn)費(fèi)率之必要，這也是強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)模式得以有效與正當(dāng)適用的前提條件。在杠桿效應(yīng)下，排污單位通過支付合理的保費(fèi)，從事清潔生產(chǎn)、引進(jìn)環(huán)?？萍?、采取環(huán)保措施的意識(shí)將得到較好的刺激與引導(dǎo)，從而有助于降低環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。一般而言，保險(xiǎn)費(fèi)率將已發(fā)生保險(xiǎn)事故的損失作為基礎(chǔ)依據(jù)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能概率，針對未來可能發(fā)生的保險(xiǎn)事故及損失進(jìn)行綜合評估與預(yù)測。因此，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率確定既需要已發(fā)生海洋環(huán)境污染事故的數(shù)據(jù)支持，還需要準(zhǔn)確劃定不同企業(yè)對海洋環(huán)境的污染風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度與等級，這導(dǎo)致費(fèi)率的制定并非易事。在實(shí)踐中，海洋環(huán)境污染損失往往非常巨大、技術(shù)認(rèn)定相對困難，船舶運(yùn)輸、資源開采、化工生產(chǎn)及工程建設(shè)等不同行業(yè)、不同企業(yè)對海洋環(huán)境造成損害的概率、程度及規(guī)模也不盡一致，這導(dǎo)致以往采取的統(tǒng)一固定費(fèi)率存在顯著缺陷，最低保險(xiǎn)費(fèi)率甚至高達(dá)2.2%，這遠(yuǎn)高于其他險(xiǎn)種僅有千分之幾的費(fèi)率。針對此種情形，采取高度靈活的浮動(dòng)費(fèi)率制度更為適宜。具體而言，立法既要規(guī)定鼓勵(lì)采取浮動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)率，也有必要明確浮動(dòng)費(fèi)率制定與調(diào)整應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量的因素，具體包括海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的概率變化、保賠責(zé)任范圍變化、投保需求變化，以及投保人以往污染事故記錄、污染類型、排污程度、環(huán)保措施、管理水準(zhǔn)、免賠額等，并可結(jié)合承保歷史建立適當(dāng)?shù)膽土P或激勵(lì)制度。另外，按照《保險(xiǎn)法》第136條的規(guī)定，社會(huì)公益保險(xiǎn)、強(qiáng)制保險(xiǎn)有關(guān)保險(xiǎn)條款及費(fèi)率應(yīng)報(bào)送保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的浮動(dòng)費(fèi)率也構(gòu)成本條要求的報(bào)審范疇。

賠付限額是保險(xiǎn)合同中的必備條款，它直接決定了保險(xiǎn)人提供最高賠付的金錢額度。海洋環(huán)境污染事故的發(fā)生概率呈現(xiàn)明顯的不確定性，所造成的損失、治理及修復(fù)費(fèi)用也往往非常巨大，如果承保機(jī)構(gòu)承擔(dān)無限的保險(xiǎn)賠付責(zé)任，無疑導(dǎo)致其承受難以預(yù)估的經(jīng)濟(jì)壓力，甚至直接破產(chǎn)，也將嚴(yán)重打消它們承保此類險(xiǎn)種的積極性。無限的保險(xiǎn)賠付也必然引發(fā)投保人的道德風(fēng)險(xiǎn)，不再需要顧慮賠付限額之外的賠償壓力，可能在日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中忽略了海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注與防范，從而在環(huán)保措施上產(chǎn)生懈怠。因此，有必要針對海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)確立合理的賠付限額。實(shí)際上，國際公約已確立了類似的限額規(guī)則，例如《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》將賠付限額規(guī)定為2.1億法郎。該公約的規(guī)制范圍僅限于作為海上船舶載運(yùn)貨物或者燃料的原油、燃料油、重柴油和潤滑油等的特定持久性烴類油品，污染來源、風(fēng)險(xiǎn)概率及損害程度均具備可預(yù)見性，因此可預(yù)先確定相對合理可行的賠付限額。與之不同的是，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)綜合涵蓋了多種油類、無機(jī)氮、磷酸鹽、重金屬以及其他各類污染物質(zhì)引起的風(fēng)險(xiǎn)源，不同污染風(fēng)險(xiǎn)源的保險(xiǎn)賠付限額存在顯著區(qū)別。因此，立法不宜直接規(guī)定固定的最高賠付限額，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)可保險(xiǎn)條款中保留賠付限額之合法性，并且對賠付限額的具體計(jì)算提供指引，要求最高賠付限額的合同約定應(yīng)當(dāng)充分考慮保費(fèi)數(shù)額、承保機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況以及海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，針對各類污染物質(zhì)、不同渉污行業(yè)可分別制定具體的最高賠付額度的上限與下限，作為海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)合同確定賠付限額的指引和約束。

(四)健全政策保障輔助機(jī)制

盡管政策保障機(jī)制存在固有缺陷，但立法保障離不開政策保障的支持作用，后者甚至可成為推動(dòng)前者得以實(shí)現(xiàn)的先行因素，因而有必要妥善處理二者之間的協(xié)調(diào)銜接。如前所述，中國多年來堅(jiān)持鼓勵(lì)和引導(dǎo)推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，已出臺(tái)了多項(xiàng)行政指導(dǎo)文件，并且嘗試推行了多次試點(diǎn)工作，初步建立了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、損失計(jì)算、保險(xiǎn)理賠等指導(dǎo)類的政策保障機(jī)制，這也為后續(xù)立法創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著“一帶一路”“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、打造綠色航運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)成為保障境內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、提升跨國競爭力的客觀要求，而海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)有效滿足了這些要求，在某種程度上理應(yīng)被納入“一帶一路”戰(zhàn)略重點(diǎn)扶持范疇。鑒于上述背景情況，在落實(shí)強(qiáng)制投保為主、自愿投保為輔的海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度過程中，強(qiáng)制保險(xiǎn)之推行依賴于立法予以的法律約束力，自愿投保則更依賴于國家政策的扶持。追根溯源，鑒于海洋環(huán)境責(zé)任投保費(fèi)率過高、投保人的逆向選擇心理，政策扶持核心在于提供有效的保費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制。對此，可參照首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的做法。財(cái)政部、工信部、保監(jiān)會(huì)在2015年聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于開展首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》中明確提出，針對涉及國家安全或經(jīng)濟(jì)命脈的首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備，實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制。海洋工程裝備、石油運(yùn)輸船舶裝置、貨物及旅客運(yùn)輸船舶及核電設(shè)備等均屬于該通知規(guī)定的重大技術(shù)裝備范疇，這些裝備的所有人或營運(yùn)人均可向符合條件的保險(xiǎn)公司投保該險(xiǎn)種。按照該政策，國家財(cái)政部將向投保人給予最高可達(dá)80%的保費(fèi)補(bǔ)貼，實(shí)踐中帶動(dòng)了大量企業(yè)踴躍參保。雖然首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)與海洋環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)存在差異，但均是基于保障海洋環(huán)境安全的公益考量，海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)也應(yīng)受益于國家資金支持或其他優(yōu)惠政策?？傊?，在《環(huán)境保護(hù)法》《征求意見稿》已建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度之基礎(chǔ)上，有必要結(jié)合海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)重大、損失金額及保費(fèi)高昂等特殊性質(zhì)，嘗試以政策性保障方式推行保費(fèi)補(bǔ)償之激勵(lì)機(jī)制，以快速有效地解決排污單位投保資金短缺的窘境。［13］

綜上，《征求意見稿》確立了海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本框架。在此基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)該辦法與《環(huán)境保護(hù)法》等其他法規(guī)之間的合理銜接，并充分考慮海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)及所涉保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之特征，有必要通過立法保障機(jī)制、政策保障機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化解決投保模式、承保主體、保費(fèi)及保賠限額、補(bǔ)償機(jī)制等重點(diǎn)問題。

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