張璐璐

(浙江工商大學 法學院，浙江 杭州 310018)

聯(lián)合國安理會為維持國際和平與安全采取了一系列預防和懲罰恐怖主義的制裁措施，其中最有影響力的當屬“1267制裁機制”?！?267制裁機制”在安理會所有制裁機制中當屬最前沿的制裁機制，最新的程序改革都首先在該機制內(nèi)適用。自該機制設立以來，面臨不少質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，尤其是制裁決議的司法審查問題引起了國際社會的廣泛討論。本文將以“卡迪案”為切入點，指出“1267制裁機制”的司法審查問題，并就國際法院的司法審查基礎、未來將如何應對安理會決議的司法審查等問題進行探討。

1 安理會決議的司法審查困境

1.1 基本案情

阿爾·巴拉卡特國際基金會(以下簡稱“巴拉卡特”)設立于瑞典。2002年5月27日，巴拉卡特和亞辛·阿卜杜拉·卡迪(以下簡稱“卡迪”)因被懷疑支持恐怖主義，被列入歐洲共同體(以下簡稱“歐共體”)《第881/2002號理事會條例》(以下簡稱“爭議條例”)附件一的名單中，在歐共體的資產(chǎn)隨即遭到凍結[1]。該爭議條例直接對某些與奧薩馬·本·拉登、基地組織網(wǎng)絡和塔利班有關聯(lián)的個人和實體實施了具體的限制措施。申請人卡迪向歐洲初審法院提起訴訟，請求法院廢除該爭議條例。

卡迪主張，爭議條例違反了他的基本權利，尤其是關于公平聽證權和有效司法審查的權利。2005年9月21日，歐洲初審法院作出裁決，認為歐共體的行為不構成侵犯原告的3項基本權利，駁回了原告的訴訟請求。

卡迪不服初審法院的裁決，隨即于2005年11月向歐洲法院提出上訴。巴拉卡特也向歐洲法院提起上訴。歐洲法院合并審理了卡迪和巴拉卡特的案件。巴拉卡特主張歐共體的行為違反了《歐共體條約》第249條。2008年9月3日，歐洲法院作出了完全不同于初審法院的裁決。法院裁定，歐共體凍結資產(chǎn)的措施違反了上訴人的基本權利，因而該制裁措施對上訴人無效，并要求歐洲聯(lián)盟理事會(以下簡稱“歐盟理事會”)在3個月內(nèi)為上訴人提供救濟措施。

在“卡迪案Ⅰ”的判決(2005年初審判決和2008年的上訴判決統(tǒng)稱為“卡迪案Ⅰ”的判決)作出之后，“1267委員會”向歐洲聯(lián)盟(以下簡稱“歐盟”)的成員國代表提供了一份上訴人的列名理由簡述，理事會隨后對制裁措施作出相應調(diào)整，但上訴人仍然在調(diào)整后的制裁名單上。因此，卡迪再次向綜合法院起訴歐洲委員會。2010年9月30日，綜合法院作出判決，認為有必要對歐盟執(zhí)行安理會制裁的措施進行“全面審查”。2010年12月10日，歐洲委員會、歐盟理事會，以及英國等21個歐盟成員國聯(lián)合向歐洲法院提出上訴，要求就綜合法院在“卡迪案Ⅱ”判決(2010年的初審判決和2013年的上訴判決統(tǒng)稱為“卡迪案Ⅱ”的判決)中提出的歐盟法院應當對歐盟執(zhí)行安理會制裁的措施進行“全面審查”這一觀點作出進一步的澄清。歐洲法院最終裁定駁回歐洲委員會、歐盟理事會和諸國的上訴，支持綜合法院對歐盟執(zhí)行安理會制裁的措施進行“全面審查”的觀點。

1.2 歐盟法院的立場

從“卡迪案Ⅰ”到“卡迪案Ⅱ”，從初審法院到歐洲法院，再從綜合法院到歐洲法院，就歐盟成員國執(zhí)行安理會第七章決議措施的司法審查問題，法院態(tài)度明確，其立場的演變也是顯而易見的。

在“卡迪案Ⅰ”的判決中，初審法院的立場是對于安理會制裁決議依據(jù)的事實和證據(jù)能否支持歐盟實施制裁措施的行為，法院無權審查，且法院也無權對歐盟實施安理會制裁決議的措施是否符合比例原則進行司法審查。除非違反強行法，安理會制裁決議的措施在國內(nèi)法院享有司法豁免*(2005)歐洲初審法院T-315/01號。。初審法院指出，原告要求廢止的爭議條例是歐共體為執(zhí)行安理會決議的措施而頒布的法律文件，并多次強調(diào)了歐共體為執(zhí)行安理會決議采取的行動是必要的。初審法院在判決中多次重申，安理會決議中規(guī)定的制裁措施沒有為執(zhí)行國留下自由裁量的空間。根據(jù)共同體法律承認的基本權利保障標準來間接審查安理會決議的合法性，這在國際法或共同體法律上都不具有正當性。據(jù)此，法庭得出結論，認為必須考慮所討論的安理會決議原則上不屬于法院司法審查的范圍，法院沒有權力根據(jù)共同體法律甚至間接地對其合法性提出質(zhì)疑。相反，法院解釋和適用該爭議條例，應盡可能符合會員國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱“《憲章》”)所承擔的義務。

歐洲法院的立場發(fā)生了明顯的轉變，認為共同體實施安理會第七章決議的行為應納入司法審查的范圍，且提出了應當對共同體執(zhí)行安理會制裁措施的行為進行“全面審查”。歐洲法院認為，歐盟的基礎是法律規(guī)則，成員的行為必須符合這個要求，即都要符合《歐共體條約》。該條約要求所有歐共體的行為必須尊重基本人權，這是歐洲法院審查所有在歐共體范圍內(nèi)行為之合法性的基礎，履行安理會反恐制裁決議的措施沒有理由免受司法審查[2]。歐洲法院指出，“有效的司法保護是歐共體立法的基本原則之一，在成員國國內(nèi)有著深厚的憲法保護傳統(tǒng)，也得到了《歐洲人權法院規(guī)約》第6條、第13條，以及《歐盟基本權利憲章》第47條的確認”*(2008)歐洲法院C-402/05P號。。歐洲法院進一步認為，必須對共同體實施第七章決議的行動之合法性進行“全面審查”，包括執(zhí)行安理會相關制裁決議的措施*(2008)歐洲法院C-402/05P號。。歐洲法院的立場是盡管無權審查安理會的第七章決定，但它對歐共體實施安理會第七章決議的行動有司法審查的管轄權，法院有權宣告此類執(zhí)行措施與共同體法律體系中更高級別法規(guī)的原則不一致，并指出這并不意味著歐洲法院審查了安理會決議或挑戰(zhàn)了聯(lián)合國在國際社會中的首要地位。歐洲法院認為，對于上訴人被列入制裁名單的理由，歐盟相關機構有義務與其溝通并為上訴人提供申辯的機會。歐盟理事會在凍結資產(chǎn)的措施中沒有為申請人提供任何國內(nèi)層面的司法救濟，侵犯了其基本權利，因而該措施對申請人無效。歐洲法院要求歐盟理事會在3個月內(nèi)對申請人的權利侵害提出救濟措施。

歐洲綜合法院在2010年“卡迪案Ⅱ”的判決中肯定了歐洲法院提出的“全面審查”觀點，并提出了初步的審查標準*(2010)歐洲綜合法院T-85/09號。。綜合法院認為，盡管監(jiān)察員辦公室給予制裁對象一定程度上的保護，但該制度仍然未能向權利被侵犯的個人提供充分的司法保證。法庭指出監(jiān)察員明顯缺乏獨立性和公正性，并認為監(jiān)察員辦公室的作用是有限的，無法替代對委員會決定進行專門審查的司法機構。這是綜合法院堅持認為應當在共同體層面對國家執(zhí)行安理會措施進行司法審查的主要原因。綜合法院提出了司法機構的初步審查標準，即必須經(jīng)過精準、一致、可靠的證據(jù)分析，同時也要評估某一決定是否在獲得并分析了所有相關信息的條件下作出，以及能否證實從中得出的結論。最終法院裁定，歐共體調(diào)整后的措施仍未對申請人提供真正的司法保護，因此該措施仍然無效。

在2013年7月18日的上訴判決中，歐洲法院認可了對共同體執(zhí)行安理會第七章措施的行為進行司法審查的必要性，并明確了審查目的在于確定共同體行為是否與保護基本人權的要求相一致*(2013)歐洲法院C-584/10P號。。法庭認為，為了保持和平與安全價值和人權價值之間的平衡，“全面審查”是不可或缺的。歐洲法庭確認了2010年初審法院的立場，由于聯(lián)合國反恐制裁體系無法向被列名個人提供有效的司法保護，因此由共同體法院對國家執(zhí)行安理會的措施進行審查是必要的。此外，歐洲法院提及了一個由“共同體所作決定的原因的披露、當事人的答辯權、共同體機構的公正評估”這3部分組成的審查標準，以此作為判斷共同體做出某項行為是否考慮了所有相關因素，從而充分保障當事人的辯護權和獲得有效司法保護的權利。

“卡迪案Ⅰ”中初審法院的觀點較為保守，堅持認為不能以共同體法律中對基本權利的規(guī)定作為審查安理會第七章決議的法律依據(jù)，“卡迪案Ⅰ”中的歐洲法院則明顯更為激進，主張盡管歐洲法院不能直接審查安理會決議，但法院有權對共同體執(zhí)行第七章決議的行動之合法性進行“全面審查”。在歐洲法院2008年的上訴判決的前提下，綜合法院在“卡迪案Ⅱ”中一改先前的觀點，確認了對共同體執(zhí)行制裁決議的行為進行“全面審查”的必要性，并提出了司法機構的初步審查標準。“卡迪案Ⅱ”中的歐洲法院則在重申“全面審查”觀點的基礎上，對司法審查的標準提出了3項建議。

歐盟法院作為區(qū)域司法機構，僅能在共同體法律的層面上，如依據(jù)《歐洲人權公約》審查共同體機構執(zhí)行安理會決議的行為[3]。盡管歐洲法院在裁決中稱其作出的判決不會對相關安理會決議在國際法上的優(yōu)先地位構成挑戰(zhàn)，但這在一定程度上已構成了對安理會行動的間接審查，法庭的裁決對聯(lián)合國集體安全機制的首要地位形成了挑戰(zhàn)。有學者認為這不是一個“受歡迎的”發(fā)展[4]。正如反恐委員會指出的，如果讓國內(nèi)司法介入安理會決議的執(zhí)行，等于賦予國內(nèi)法院對安理會決議的否決權[5]。

2 國際法院的司法審查

“卡迪案”引發(fā)的議題是國際法院能否成為對安理會第七章決議進行司法審查的適格主體。在現(xiàn)存的國際法律制度下，國際法院是有權審查安理會第七章行動的適格主體。

2.1 國際法院司法審查的基礎

雖然《憲章》和《國際法院規(guī)約》(以下簡稱“《規(guī)約》”)都沒有明確規(guī)定司法審查事項，但《憲章》第96條第1款允許安理會在任何法律問題上向國際法院請求咨詢意見。因此，國際法院具有審查安理會第七章措施的隱含權力，在這個意義上，國際法院的司法審查具備合法性，并有權對安理會第七章決議是否與《憲章》相一致提出意見。從國際法院的司法實踐來看，國際法院早在對“納米比亞案”和“巴勒斯坦隔離墻案”的咨詢意見中已涉及對安理會決議的隱含審查。當此類問題提交給國際法院時，國際法院即有權根據(jù)一般國際法、習慣國際法和國際法一般原則賦予的管轄權提供綜合的法律意見。然而，該管轄權僅在國際法院受到咨詢意見請求時才具備，國際法院不能主動對某項爭議提供咨詢意見。但在一定程度上，國際法院審查與安理會有關的法律事項具有《憲章》依據(jù)。此外，《規(guī)約》第36條第2款b項規(guī)定，在訴訟案件中，國際法院可以考慮國際法的任何問題，可能包括第七章決議有效性的審查，如果這與爭端雙方相關。該條款也為國際法院參與審查第七章決議提供了法律依據(jù)?；仡檱H法院的訴訟實踐，在“洛克比空難案”和“波黑訴南斯拉夫案”中，國際法院均涉及了對安理會決議的合法性審查。事實上，目前安理會主動提請咨詢管轄的僅有“納米比亞案”一例，且國際法院關于咨詢意見的聲明也并非一定約束安理會，此外法庭在訴訟案件中關于安理會決議的意見和決定僅能約束爭端各方，而不是安理會。然而，缺乏法律約束力并不是缺乏任何影響。國際法院關于安理會決議沒有達到合法性要求的論述等同于事實上給安理會決議貼上了“無效”的標簽，極有可能對安理會行動合法性產(chǎn)生較大沖擊，各國更有可能因此對執(zhí)行安理會措施提出質(zhì)疑，從而阻礙安理會繼續(xù)作出可能被視為“無效”的決定。

國際法院具有不同于區(qū)域法庭或特設法庭的全球聲譽，國際法院的觀點和立場對國內(nèi)和區(qū)域法庭具有權威性，甚至某些國內(nèi)和區(qū)域法庭以國際法院的態(tài)度來調(diào)整和發(fā)展其法律體系。國際法院具有廣泛的法律適用能力，包括從《憲章》到國際法的所有層面，不僅僅局限于區(qū)域性憲章或適用范圍有限的人權條約，且國際法院擁有平衡《憲章》宗旨與目的和一般國際法與人權法的能力。如上文所述，“卡迪案”中的歐洲法院對安理會決議合法性的問題，僅能夠從區(qū)域性條約《歐洲人權公約》的角度討論，而不能直接援引《憲章》或對《憲章》條款作出法律解釋。此外，作為聯(lián)合國的主要司法機構，由國際法院來審查聯(lián)合國機構的決定而非由聯(lián)合國體系外的機構來審查，也是相當合理的。

因此，從《憲章》“隱含權力”理論或《規(guī)約》的條款來解釋，同時考慮國際法院在國際法上的權威地位和相關“隱含”審查的司法實踐，國際法院是審查安理會第七章行動的適格主體。

2.2 國際法院的司法審查挑戰(zhàn)

雖然我們認為國際法院是最合適的參與第七章決議司法審查的機構，但這不意味著其司法實踐中所進行的審查程度是充分的。國際法院作為聯(lián)合國的司法機構，不可能直接反對聯(lián)合國的政治機構，且尤其從“洛克比空難案”中可以看到，國際法院對安理會采取了明顯慣于順從的態(tài)度*1992年3月3日，就英美兩國脅迫利比亞交出兩名嫌疑犯的問題，利比亞向國際法院起訴，指出英美兩國的行為侵犯了其根據(jù)1971年《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》享有的權利和一般國際法原則下的權利，要求國際法院為此采取臨時措施以保護其上述權利。1992年3月28日，安理會通過第748號決議，認定利比亞未按照第731號決議的要求采取充分有效的行動，利比亞的行為已構成“對國際和平與安全的威脅”，并決定對其實施制裁。在該項決議通過的半個月之后，國際法院作出裁決，以11 ∶5的票數(shù)拒絕發(fā)布臨時措施。在“洛克比空難案”中，國際法院充分考慮了安理會第748號決議，避免作出與安理會決議相沖突的裁決。。

鑒于受到來自國內(nèi)法院、區(qū)域法院，以及國際法院等司法機構的批評和質(zhì)疑，為解決相關爭議而明確一個適格的司法審查機構，并賦予其審查安理會第七章決議的權限，是當前聯(lián)合國努力的方向。如上文所述，國際法院不能主動作出咨詢意見，但是在當前的法律基礎上，讓安理會主動就爭議事項向國際法院請求作出意見，這在事實上基本不可能實現(xiàn)。目前學者對國際法院司法審查問題提出的解決路徑需要對現(xiàn)存的國際制度作出重大改革。有學者提出，“真正授予國際法院司法審查權最徹底的途徑是通過修改《聯(lián)合國憲章》”[6]。這一途徑是不現(xiàn)實的，安理會五大常任理事國幾乎不可能會支持這一修正方案[7]。

在對現(xiàn)存國際制度的重大改革無法在短期內(nèi)實現(xiàn)的前提下，考慮對“1267制裁機制”的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)將繼續(xù)存在，未來國際法院將會以什么形式處理涉及安理會決議的司法審查問題，屆時國際法院又該如何應對，這些問題無疑值得進一步探討。

縱觀國際法院的司法實踐，對于安理會決議的司法審查問題，國際法院的態(tài)度是游移不定的。早在1961年的“特定費用咨詢意見案”中，國際法院的司法審查問題就已進入公眾視野，盡管在該案中國際法院僅探討了聯(lián)合國大會決議的合法性問題，沒有正面論及安理會決議的相關問題，且實際中也未觸及對安理會決議的司法審查，但國際法院在該案中表現(xiàn)出來的謹慎態(tài)度反映出法院不愿意正面聲明其對大會和安理會決議的司法審查權，這與其事實上對實質(zhì)問題無可避免的審查行為相矛盾。1971年的“納米比亞咨詢意見案”再次反映了上述矛盾。國際法院明確否認自己對安理會的決議具有司法審查權，但聲明法院在行使其司法職能的過程中將考量源于相關決議的爭議，并實際上細致地審查了安理會相關決議的合法性。在1992年的“洛克比空難案”中，盡管從裁決來看，法院對安理會決議進行了審查，但最終的結果是法官以多數(shù)意見肯定了相關決議的合法性，避免了作出否定安理會決議的決定。在1993年的“波黑訴南斯拉夫案”中，國際法院對安理會決議審查持回避態(tài)度，該案最終裁決沒有涉及安理會決議合法性的問題，且大多數(shù)法官沒有對安理會決議合法性審查問題作過多評述。在2004年“巴勒斯坦隔離墻案”的咨詢意見中，對安理會決議的司法審查問題，國際法院的態(tài)度可以用“積極參與”來形容。雖然該案表面上沒有論述安理會決議的司法審查問題，但是國際法院對“自衛(wèi)權”作出了與安理會決議完全不同的解釋，咨詢意見與決議的沖突實際上是對決議的變相審查和否定，屬于間接對安理會決議的效力提出挑戰(zhàn)。

從上述司法實踐中可以發(fā)現(xiàn)，盡管國際法院作為聯(lián)合國的主要司法機關應致力于保證聯(lián)合國的統(tǒng)一性和權威性[8]16，但事實上的司法審查在國際法院司法職能行使的過程中已不可避免。究其原因，無論是在咨詢案件中還是在訴訟案件中，案件核心爭議或與安理會決議相關聯(lián)，或直接來源于安理會決議，法院要得出法律結論必須首先對相關安理會決議的合法性進行事實上的審查。因此，未來國際法院已無法繼續(xù)回避安理會決議的司法審查問題。從國際法院在“巴勒斯坦隔離墻案”中的態(tài)度來看，國際法院已經(jīng)邁出了積極應對安理會決議司法審查問題的第一步。國際法院在咨詢案件中表現(xiàn)得較為大膽，而在訴訟案件中，法院明顯更為謹慎。不可排除的是，在現(xiàn)有的國際法律制度下，未來安理會司法審查的問題將繼續(xù)以咨詢管轄或訴訟管轄的提請方式呈現(xiàn)至國際法院。鑒于安理會承擔維持國際和平與安全的職能且《憲章》要求其行動應當迅速和有效，國際法院在對安理會決議進行事實上的審查時應當考慮自身的活動不致于不正當?shù)胤恋K安理會履行其職能[9]。同時，“巴勒斯坦隔離墻案”中反映的安理會決議與國際法院意見之間的矛盾與沖突，也是國際法碎片化的體現(xiàn)。因此，為維護國際法的統(tǒng)一性和一致性，法院應當在具體案件中對相關安理會決議的司法審查問題采取積極應對的態(tài)度。

3 結束語

區(qū)域法院開始在其有限的權力范圍內(nèi)著眼于第七章決議的合法性及其司法審查問題，這不僅構成了對“1267制裁機制”的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，也是對聯(lián)合國集體安全機制權威性的削弱[10]。

“1267制裁機制”合法性危機的根源之一在于國際法上個人權利和義務的失衡，國內(nèi)法院或區(qū)域法院為受安理會制裁的對象提供國內(nèi)或區(qū)域層面的司法救濟，這在一定程度上是“一種失衡中的再平衡”。維護國際和平與安全和保護個人基本權利兩者不可偏廢?！?267制裁機制”的系統(tǒng)性改革也必須圍繞如何維持二者之間的平衡展開。在相當一段時間內(nèi)，聯(lián)合國成員國國內(nèi)法院或區(qū)域法院的相關裁決質(zhì)疑安理會制裁機制合法性的形勢將繼續(xù)存在。此外，國際社會終將在曲折的司法實踐中達成有關安理會決議司法審查的共識。在聯(lián)合國層面構建一個合法和正當?shù)膰H法律制度，正確處理和平與發(fā)展理念和人權理念之間的矛盾，進一步完善現(xiàn)代國際治理體系，有待國際社會的共同努力。

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