文/熊吉安

一、引言

隨著我國經(jīng)濟社會進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的“新時代”，對提高政府投資決策水平和投資效益提出了更高要求。建設(shè)項目后評價作為工程項目全生命周期管理的重要環(huán)節(jié)，通過檢查總結(jié)投資活動，從而確定投資預(yù)期的目標(biāo)是否達(dá)到、項目是否合理有效、項目的主要效益和效果指標(biāo)是否實現(xiàn)，并通過分析評價，找出項目成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，及時有效地進(jìn)行信息反饋，為指導(dǎo)未來項目的決策、提高投資管理水平提出建議，最終實現(xiàn)提高投資效益的目的。

本文以《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)中央政府投資項目后評價管理辦法和中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改投資﹝2014﹞2129號）為主要政策依據(jù)，結(jié)合建設(shè)項目開展后評價的實際情況，通過分析建設(shè)項目后評價工作推行情況，探討完善我國建設(shè)項目后評價工作的對策措施。

二、投資建設(shè)項目后評價工作的推行過程

20世紀(jì)80年代初期，原國家計劃委員會（以下簡稱計委）將國外進(jìn)行的項目后評價與可行性研究方法引入我國，組織開展理論和方法研究工作，并選擇部分項目進(jìn)行試點。中國國際工程咨詢公司和國家開發(fā)銀行先后成立了后評價局，并對原國家計委下達(dá)的農(nóng)業(yè)、交通、能源、衛(wèi)生等行業(yè)部分重點建設(shè)項目開展后評價。1995 年，國家開發(fā)銀行出臺《國家開發(fā)銀行貸款項目后評價管理暫行辦法》(開行政法﹝1995﹞157號)。1996 年，交通部發(fā)布《公路建設(shè)項目后評價報告編制辦法》和《公路建設(shè)項目后評價工作管理辦法》(交計發(fā)﹝1996﹞1130號)。2004年，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)﹝2004﹞20號）提出“建立政府投資項目后評價制度”。2005年，國有資產(chǎn)管理委員會頒布《中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目后評價工作指南》。2008年，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）制定出臺了《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》（發(fā)改投資﹝2008﹞2959號），2014年《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)中央政府投資項目后評價管理辦法和中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改投資﹝2014﹞2129號），對中央政府投資項目后評價工作程序、后評價管理和監(jiān)督、后評價成果應(yīng)用作了明確規(guī)范?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)﹝2016﹞18號）在“加強政府投資事中事后監(jiān)管”部分，再次提出“建立后評價制度”。《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第34號）第二十一條對后評價工作進(jìn)行了明確的要求，作為投資事后管理的措施。這些政策和措施的出臺，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對后評價工作的重視。

在國家后評價有關(guān)政策的指導(dǎo)和推動下，一些地方紛紛開展了投資項目后評價工作。中央駐滇企業(yè)、云南省有關(guān)單位部門也先后開展了投資建設(shè)項目后評價的相關(guān)研究。例如，云南省財政廳在2005年聯(lián)合昆明理工大學(xué)及中介機構(gòu)成立課題組，推出了《云南省財政支出基本建設(shè)項目績效評價工作指南》，率先在全國探索出了一整套切實可行的財政支出基本建設(shè)項目績效評價方法，也為云南省項目后評價工作的研究與開展奠定了基礎(chǔ)。2009年8月，云南省發(fā)展和改革委員會頒布了《云南省發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)云南省政府投資項目后評價實施辦法（試行）的通知》（云發(fā)改投資﹝2009﹞1656號），對云南省政府投資項目后評價的定義、評價的主要依據(jù)和內(nèi)容、評價指標(biāo)、評價程序和監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

三、目前建設(shè)項目后評價存在的問題

（一）對后評價工作重視不夠，工作開展不足

盡管國務(wù)院、國家部委及各地出臺文件，對后評價工作進(jìn)行了制度安排，但是由于后評價工作是在項目建成后開展的工作，其作用更多地體現(xiàn)在為今后科學(xué)決策提供借鑒，因此地方各部門對后評價工作重視程度不夠，開展后評價工作情況并不理想，加之對后評價工作是否開展，以及開展成效等方面沒有約束性要求，后評價作為一項制度性安排尚未真正建立起來。

（二）項目后評價工作配套系統(tǒng)不完善

我國建設(shè)項目后評價工作開展了多年，相應(yīng)的制度也已經(jīng)建立，國家發(fā)改委陸續(xù)出臺了建設(shè)項目后評價的政策，明確了程序、成果應(yīng)用、監(jiān)督管理等內(nèi)容。但目前圍繞后評價開展的配套體系不完善，對后評價工作健康發(fā)展帶來不利影響。

一是缺乏權(quán)威的專業(yè)機構(gòu)。與發(fā)達(dá)國家相比，目前還沒有統(tǒng)一的后評價管理體系和國家層次的后評價專業(yè)技術(shù)組織，缺乏一個權(quán)威的技術(shù)評價機構(gòu)對全國的評價工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理，帶動全國范圍內(nèi)的政府投資項目后評價工作更快速、健康地發(fā)展。

二是后評價專業(yè)技術(shù)人員短缺，系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)不足。目前，主要以從事項目前期工作的工程咨詢機構(gòu)承擔(dān)項目后評價工作，大量原來從事項目前期分析評價的人員進(jìn)入后評價領(lǐng)域，其評價的視角、分析的能力、方法的掌握、理念的認(rèn)知、工作經(jīng)驗等都與后評價工作的要求有差距，甚至一些根本沒有專業(yè)經(jīng)驗的組織和人員也參與后評價相關(guān)工作，制約著政府投資項目后評價工作健康發(fā)展。

三是評價中介機構(gòu)選取難以有效保障。如何選擇后評價機構(gòu)沒有相應(yīng)的技術(shù)和指標(biāo)體系，也沒有針對項目后評價的專門資質(zhì)設(shè)置，在選擇后評價中介機構(gòu)時，主要采用比選的方式，評價方法單一。沒有和后評價工作相對應(yīng)的咨詢工作取費標(biāo)準(zhǔn)，后評價經(jīng)費沒有保障。通過比選和試點項目的方法，發(fā)現(xiàn)承擔(dān)后評價的工程咨詢機構(gòu)在制定后評價實施方案、編制后評價指標(biāo)體系、以及對后評價的理論和國際上成熟模式的了解等方面仍需進(jìn)一步的提高。

（三）評價指標(biāo)體系體現(xiàn)可持續(xù)效果有待加強

目前我國對政府投資項目后評價的內(nèi)容，主要集中于工程技術(shù)和財務(wù)效益，重點放在經(jīng)濟效益后評價方面，項目投產(chǎn)運營后對周圍的社會影響和環(huán)境影響分析較少，可持續(xù)性發(fā)展層面的分析更是屈指可數(shù)，缺乏系統(tǒng)性的研究?，F(xiàn)行評價體系存在兩個方面的不足, 一是缺乏明確的評價指標(biāo)體系, 二是沒有對目標(biāo)自身的評價。指標(biāo)體系缺乏或不明確, 后評價難免會出現(xiàn)偏差, 可能失去了持續(xù)性評價的本義; 另外, 現(xiàn)行評價體系隱含了一個重要前提: 實施后評價的項目目標(biāo)均科學(xué)合理, 而現(xiàn)行體系能夠得出的評價結(jié)論可能僅限于項目目標(biāo)與其環(huán)境的適配性這一邏輯層面, 對于項目目標(biāo)自身這一邏輯層面, 則未予考慮。

另外，政府投資項目由于其特殊性，不能仿照一般的工程項目重點評價項目取得的經(jīng)濟效益，其投資成功度更多地表現(xiàn)為社會公眾的滿意度、認(rèn)可度和項目的可持續(xù)效果，大型政府投資項目還包括政治效果和國防效果，所以應(yīng)采用科學(xué)規(guī)范的后評價方法對政府投資項目進(jìn)行全面的分析評價。

（四）后評價成果管理不到位，應(yīng)用價值未體現(xiàn)

后評價成果中蘊含大量的信息，政府投資項目在建設(shè)過程中，由于面臨技術(shù)或管理問題，會研究出很多創(chuàng)新，積累大量的經(jīng)驗，通過竣工驗收為項目后評價提供基礎(chǔ)資料。在后評價報告的總結(jié)和反饋中，大量的創(chuàng)新知識和信息可以被收集整理，后評價成果要反饋到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、項目管理部門、項目前期咨詢評估等單位，為同類政府投資項目提供參考。盡管在管理辦法中規(guī)定了后評價的成果管理制度，但由于缺乏信息管理的有效途徑和方式，對項目后評價的成果沒有統(tǒng)一的管理和應(yīng)用。地方管理部門缺乏交流合作，信息無法擴展，使所取得的經(jīng)驗教訓(xùn)往往流于形式上的總結(jié)，并沒有引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和單位足夠的重視，對相關(guān)的咨詢研究機構(gòu)沒有起到應(yīng)有的借鑒參考作用。

四、完善我國建設(shè)項目后評價對策措施

（一）提高對后評價工作重視，推進(jìn)后評價制度落實

各級各有關(guān)部門應(yīng)高度重視后評價工作，把它與項目前期工作同等對待，將其作為提高投資決策水平的重要抓手，要積極研究建立后評價制度的具體措施，科學(xué)制定并積極落實后評價工作計劃，明確后評價的項目，探索推進(jìn)后評價工作約束化的有效手段。

（二）建立健全建設(shè)項目后評價工作配套系統(tǒng)

一是推進(jìn)權(quán)威的技術(shù)評價機構(gòu)建設(shè)。根據(jù)我國開展后評價工作的實際狀況及現(xiàn)實可能性，大力扶持項目后評價技術(shù)機構(gòu)的發(fā)展，逐步建立起由中央權(quán)威性評價技術(shù)機構(gòu)，地區(qū)或行業(yè)組織管理機構(gòu)及執(zhí)行部門構(gòu)成的三級管理體系，確保后評價的科學(xué)化、規(guī)范化和法律化。編制出臺后評價參數(shù)和評價辦法，確定后評價范圍和深度，指導(dǎo)下一層面后評價工作，收集、匯總后評價成果，并及時向有關(guān)決策部門、項目有關(guān)各方反饋。強化各級發(fā)展改革部門后評價工作的牽頭和組織職能，制定后評價工作計劃，為項目后評價提供組織保障。

二是建立健全項目后評價人員培訓(xùn)機制。為確保項目后評價的獨立、客觀、公正，充分利用社會力量，盡快建立項目后評價從業(yè)人員的培訓(xùn)機制，使后評價培訓(xùn)工作系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化，打造素質(zhì)過硬、技術(shù)精湛的專業(yè)人才隊伍。具體可以構(gòu)建三級培訓(xùn)體系：(1)在后評價領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)下設(shè)“后評價培訓(xùn)指導(dǎo)小組”，該小組主要由后評價專家組成，為后評價培訓(xùn)工作的規(guī)劃、實施提出咨詢意見；(2)在各地區(qū)、各部門組建的后評價管理機構(gòu)中設(shè)立后評價培訓(xùn)管理辦公室，具體負(fù)責(zé)傳達(dá)和執(zhí)行上級培訓(xùn)指示和該地區(qū)、部門的后評價人員培訓(xùn)工作；(3)由高校、學(xué)術(shù)團(tuán)體、咨詢中介機構(gòu)構(gòu)成的負(fù)責(zé)具體培訓(xùn)工作的機構(gòu)，組織培訓(xùn)從事后評價工作的人員。另外，在高校設(shè)立專門的后評價專業(yè)，培養(yǎng)此領(lǐng)域的專業(yè)人員，并與相關(guān)單位進(jìn)行合作，共同培養(yǎng)，提供學(xué)生實習(xí)機會，增強學(xué)生理論與實際結(jié)合的能力。

三是建立科學(xué)的后評價機構(gòu)選擇機制。為提高后評價工作質(zhì)量，建立一套行之有效的后評價機構(gòu)選擇辦法十分必要。探索建立全國后評價信息平臺，所有參與后評價的機構(gòu)必須在該信息平臺備案，后評價成果在信息平臺公布(涉及項目敏感或國家有關(guān)秘密不宜公開的除外)，為后評價組織單位提供充分的選擇條件，促進(jìn)后評價機構(gòu)靠實力求生存、求發(fā)展。

四是明確后評價經(jīng)費來源，實現(xiàn)取費標(biāo)準(zhǔn)化。結(jié)合我國實情，確定建設(shè)項目后評價的經(jīng)費來源和取費標(biāo)準(zhǔn)。各級政府應(yīng)將后評價經(jīng)費納入項目投資費用當(dāng)中，取費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項目的類型、規(guī)模確定，明確后評價經(jīng)費占投資額比重。另外，可設(shè)立專門的后評價工作資金，對重大項目的后評價經(jīng)費做到專項撥款、專款專用，使后評價工作經(jīng)費有保障、有標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善建設(shè)項目后評價指標(biāo)體系

科學(xué)的后評價指標(biāo)體系是反映項目效果好壞的衡量器，也是影響后評價質(zhì)量的重要因素,直接影響到后評價結(jié)論的科學(xué)性、客觀性及決策指導(dǎo)性。項目的后評價計劃應(yīng)從較長遠(yuǎn)的角度和更高的層次上來考慮, 合理安排項目的后評價, 使之與企業(yè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)結(jié)合起來。雖然后評價指標(biāo)多數(shù)與前期評價相似，但由于后評價是對從立項決策、設(shè)計、施工乃至整個生產(chǎn)經(jīng)營過程的評價，這就決定了其評價指標(biāo)的多樣性和復(fù)雜性。在確立后評價指標(biāo)時不能僅限于前期評價的指標(biāo)，還應(yīng)根據(jù)項目不同，后評價要求不同而有所側(cè)重。發(fā)揮后評價機構(gòu)的作用，充分利用已經(jīng)取得的成果，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從社會公眾的滿意度、認(rèn)可度和項目的可持續(xù)效果，大型政府投資項目還包括政治效果和國防效果等方面進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，完善后評價指標(biāo)體系。

（四）完善建設(shè)項目后評價成果的反饋和擴散機制，建立政府投資項目后評價信息管理系統(tǒng)

建設(shè)項目后評價成果的反饋機制是后評價中的信息傳輸通道，起著承上啟下的作用。完善政府投資項目后評價成果反饋機制，充分發(fā)揮后評價成果對未來新建項目的指導(dǎo)和借鑒作用，后評價的反饋形式可以采取出版物、成果反饋討論會、內(nèi)部培訓(xùn)、組織經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)、建立成果交流推廣信息平臺等幾種形式，實現(xiàn)評價成果共享。在反饋成果應(yīng)用上，作為規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、人員績效考核的重要參考依據(jù)，以利于總結(jié)出來的經(jīng)驗得到推廣，教訓(xùn)得以吸取，合理建議得到采納，防止錯誤重演，最終使后評價成果變?yōu)樯鐣敻?，產(chǎn)生社會效益。

盡快建立政府投資項目后評價信息管理系統(tǒng)，保存各種后評價資料信息，加強后評價成果的管理和使用，積累各種素材，總結(jié)各類項目實施經(jīng)驗，為決策部門隨時調(diào)用提供便利條件。充分發(fā)揮后評價成果的指導(dǎo)和借鑒作用，提高政府投資項目的決策和管理水平以及政府性資金的使用效益。