目前中國(guó)房地產(chǎn)稅制仍處于發(fā)展階段，尚不具備一些使其高效運(yùn)作的重要特征

房地產(chǎn)稅是基于房地產(chǎn)價(jià)值向所有房地產(chǎn)所有者征收的稅種。它被視為地方政府穩(wěn)定稅收收入的重要來(lái)源。例如，在澳大利亞、英國(guó)和美國(guó)，房地產(chǎn)稅均占地方財(cái)政收入的70%以上。

房地產(chǎn)稅在世界各地都很普遍，因?yàn)樗哂斜姸鄡?yōu)勢(shì)，包括：（1）收入來(lái)源穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)，有利于長(zhǎng)期預(yù)算和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；（2）低順周期性，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)仍能保持財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定；（3）行政成本低，經(jīng)濟(jì)效益高；（4）不易逃稅，具有較高的透明度和征收成功率；（5）合理的房地產(chǎn)稅是累進(jìn)式的，能夠?qū)崿F(xiàn)包容性增長(zhǎng)。

目前中國(guó)房地產(chǎn)稅制仍處于發(fā)展階段，尚不具備一些使其高效運(yùn)作的重要特征。例如，稅基中不包括住宅，而這是大多數(shù)國(guó)家最大的房地產(chǎn)稅收來(lái)源。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)在過(guò)去十年里的蓬勃發(fā)展，加劇了房地產(chǎn)投機(jī)、貧富差距和巨大的稅收流失。中國(guó)如果具備運(yùn)作良好的地方房地產(chǎn)稅制，將能有效、公平、可持續(xù)地支持地方發(fā)展和維持政府開支。

通過(guò)回顧國(guó)際上的最佳實(shí)踐和中國(guó)面臨的具體挑戰(zhàn)，本文旨在為房地產(chǎn)稅的未來(lái)發(fā)展提供政策建議。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.各國(guó)選擇的房地產(chǎn)稅不盡相同。房地產(chǎn)稅可以一次性或者定期繳納。一次性繳納的房地產(chǎn)稅通常采取房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅的形式，在房地產(chǎn)所有權(quán)變更時(shí)繳納。但這會(huì)降低房地產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率，擾亂資本分配，甚至可能造成灰色交易市場(chǎng)。因此，越來(lái)越多的國(guó)家傾向于選擇定期繳納的房地產(chǎn)稅，包括每年對(duì)土地、商業(yè)房地產(chǎn)和住宅征稅。定期繳納的房地產(chǎn)稅可以對(duì)單位房地產(chǎn)采取單一稅制，這種征管措施非常簡(jiǎn)便；也可以采用差異化的房地產(chǎn)稅制，房地產(chǎn)所有人將依據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)繳納不同數(shù)額的稅費(fèi)。由于單一稅制的累退性，大多數(shù)國(guó)家選擇了差異化的房地產(chǎn)稅制，這種稅制需要確立合適的稅基和評(píng)估方法。

2.評(píng)估方法。三種最為常見的評(píng)估方法是：（1）資本評(píng)估法，以估定的房地產(chǎn)價(jià)值為依據(jù)來(lái)確定房地產(chǎn)稅（主要盛行于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家和拉美國(guó)家）；（2）租金評(píng)估法，以房地產(chǎn)能夠在公開租賃市場(chǎng)上賺取的潛在租金為依據(jù)，來(lái)估定房地產(chǎn)稅（英國(guó)前殖民地通常采用此法）；（3）面積評(píng)估法，計(jì)稅基礎(chǔ)為房地產(chǎn)面積和規(guī)模——可以不作任何調(diào)整， 也可以根據(jù)地理位置和用途進(jìn)行校正（常見于中東歐國(guó)家）。最近趨勢(shì)表明，資本評(píng)估法已成為首選方法。但這一評(píng)估方法在實(shí)際操作時(shí)錯(cuò)綜復(fù)雜，在不穩(wěn)定的市場(chǎng)下更是如此。在大多數(shù)歐洲國(guó)家，用于計(jì)算房地產(chǎn)稅稅額的實(shí)際稅基往往明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，從而保持稅收水平的穩(wěn)定，抵御價(jià)格波動(dòng)以及避免過(guò)度征稅。

3.稅率要低，稅基要寬。理論上，所有房地產(chǎn)都應(yīng)該納稅。如果稅基足夠?qū)挘词苟惵实?，也能?chuàng)造可觀的稅收，尤其是覆蓋率和征繳率高時(shí)。在美國(guó)，各州縣的房地產(chǎn)稅各不相同，但平均都低于估定價(jià)值的1%。在日本，地方稅法限定了最高稅率，地方政府最高能征收應(yīng)課稅價(jià)值的2.1%。然而，只有不到10%的日本地方政府稅率超過(guò)應(yīng)課稅價(jià)值的1.4%這一標(biāo)準(zhǔn)稅率。在絕大多數(shù)國(guó)家，住宅作為房地產(chǎn)稅收的最大來(lái)源，稅率要低于非住宅類。至于稅率的種類，在采用資本評(píng)估法的情況下，通常實(shí)行統(tǒng)一稅率或累進(jìn)稅率，且往往會(huì)區(qū)分住宅和商業(yè)房地產(chǎn)，城市房地產(chǎn)和農(nóng)村房地產(chǎn)。采用租金評(píng)估法和以面積為依據(jù)的評(píng)估法時(shí)，統(tǒng)一稅率則更為常見。

4.盡量少免稅。房地產(chǎn)稅制的發(fā)展往往始于城市地區(qū)從增值的城市房地產(chǎn)中獲取資本收益，而后再應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)。然而，許多國(guó)家對(duì)多種房地產(chǎn)都免除稅收，如農(nóng)業(yè)用地、政府房地產(chǎn)和宗教房地產(chǎn)，并將免稅作為鼓勵(lì)商業(yè)用地開發(fā)的激勵(lì)機(jī)制。但有證據(jù)表明，免稅清單越長(zhǎng)，政府的稅收損失就越大，裁量減免稅的授權(quán)機(jī)構(gòu)的透明度也越低。不過(guò)，政府普遍會(huì)向有支付困難的房地產(chǎn)所有者——通常是最低收入水平的人——提供保障措施。

5.政府能力是成功的要素?？焖俚某擎?zhèn)化常常導(dǎo)致數(shù)據(jù)過(guò)時(shí)、行政能力滯后。要確保納稅人之間稅務(wù)責(zé)任分配的一致性和公平性，高質(zhì)量的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)必不可少，還要有相應(yīng)的法律來(lái)指導(dǎo)評(píng)估工作。為了解決相關(guān)問(wèn)題，有些國(guó)家開始使用計(jì)算機(jī)輔助的批量評(píng)估系統(tǒng)，讓私營(yíng)部門更多參與到評(píng)估過(guò)程中。為確保評(píng)估的獨(dú)立性，越來(lái)越多的國(guó)家由不同部門履行評(píng)稅和征稅職責(zé)，同時(shí)輔以沖突解決機(jī)制，來(lái)解決政府評(píng)稅工作的差異性問(wèn)題。

6.房地產(chǎn)稅的劃分。房地產(chǎn)稅通常劃歸地方政府，有以下幾個(gè)原因：（1）稅收的透明度和能見度可增強(qiáng)地方政府的問(wèn)責(zé)制；（2）稅負(fù)由享受相關(guān)稅費(fèi)支持的服務(wù)的居民承擔(dān)；（3）稅收規(guī)模或稅值往往與納稅人的支付能力相關(guān)，而所需信息通常只有地方政府才能提供。不過(guò)，稅收劃分通常具有靈活性，這主要取決于各管轄區(qū)的行政能力。有時(shí)候，會(huì)將特定的行政任務(wù)分配給中央政府和地方政府（即將評(píng)稅職責(zé)分配給中央政府，而地方政府保留征稅職責(zé)）。

中國(guó)房地產(chǎn)稅政策建議

1.采取分階段方法。除了創(chuàng)收，房地產(chǎn)稅的再分配問(wèn)題也應(yīng)予以考慮。因此，建議采取分階段的方法，從支付能力較好的高端群體開始，然后逐步覆蓋較低收入群體。此外，鑒于城鄉(xiāng)收入差距，房地產(chǎn)稅改革應(yīng)先側(cè)重于城市地區(qū)，同時(shí)向城市房地產(chǎn)業(yè)主提供地方公共服務(wù)。

2.拓寬城市稅基。建議將住宅納入稅基。寬稅基的房地產(chǎn)稅能夠更有效地抑制房地產(chǎn)投機(jī)。各地可以從新建住房或者第二套房（包括投資性房地產(chǎn)）和高檔住房開始征收房地產(chǎn)稅。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，所有住房都應(yīng)納入稅基。在這一過(guò)程中，稅基定義的標(biāo)準(zhǔn)化能夠提高實(shí)際稅率的透明度，同時(shí)促進(jìn)全國(guó)性評(píng)估系統(tǒng)的發(fā)展。雖然盡量少免稅很重要，尤其是要減少那些能夠通過(guò)臨時(shí)特殊權(quán)限授權(quán)的免稅，但中國(guó)房地產(chǎn)稅制應(yīng)將公平因素納入考慮，在改革初始階段免除低收入自住業(yè)主的房地產(chǎn)稅。

3.向地方政府授權(quán)。地方政府需要有明確的權(quán)力，才能在各自管轄區(qū)內(nèi)征收和執(zhí)行房地產(chǎn)稅，為城市帶來(lái)一個(gè)穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來(lái)源。鑒于中國(guó)已經(jīng)宣布要逐步取消戶籍制度，這將有助于各城市吸收現(xiàn)有的和新的外來(lái)人口。地方政府還應(yīng)獲得設(shè)定稅率的自主權(quán)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，低稅率能夠使房地產(chǎn)稅更得民心，征繳率也會(huì)更高。為了確定最佳稅率，需要解決支付能力問(wèn)題，并評(píng)估居民（包括退休人士）能夠?yàn)槠渥∷侠碡?fù)擔(dān)的稅負(fù)程度。同時(shí)應(yīng)建立相應(yīng)的社會(huì)保障支持機(jī)制，以解決支付能力不足的問(wèn)題。

4.提高地方政府的能力。建立可靠的房地產(chǎn)登記系統(tǒng)，需要地方政府資源的積極參與以及充分的技能。首先，創(chuàng)建評(píng)估方法體系，并培訓(xùn)評(píng)估員，以構(gòu)建和維護(hù)房地產(chǎn)評(píng)估基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在此背景下，全國(guó)統(tǒng)一的稅基將有助于確定全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn)化方法和評(píng)估員資質(zhì)鑒定。第二，提升地方政府對(duì)評(píng)估質(zhì)量的評(píng)定能力，建立一個(gè)綜合性的房地產(chǎn)登記和評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，分析數(shù)據(jù)以確定潛在的稅收來(lái)源和適當(dāng)?shù)亩惵剩⑦m時(shí)有效地告知納稅義務(wù)。最后，穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅稅基可以構(gòu)成市政債券的抵押品，從而進(jìn)一步提高地方政府的財(cái)政能力。

5.強(qiáng)化制度框架。提高納稅人對(duì)房地產(chǎn)稅的理解和支持很重要，因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅極有可能不受民眾歡迎，尤其是當(dāng)相關(guān)體制被認(rèn)為不公平時(shí)。納稅人應(yīng)有權(quán)得到專業(yè)而公平的對(duì)待。因此，關(guān)鍵是要建立明確的信息傳播機(jī)制，從行政和司法層面進(jìn)行監(jiān)督。在出現(xiàn)矛盾的情況時(shí)（不管是感覺(jué)上的評(píng)估錯(cuò)誤還是實(shí)際的行政過(guò)失），納稅人可以利用明確的沖突解決機(jī)制，使疑問(wèn)和申訴得到公平解決。后者將涉及申訴程序、時(shí)間表、法院或仲裁機(jī)構(gòu)的責(zé)任和律師代理費(fèi)由誰(shuí)承擔(dān)等具體問(wèn)題。endprint