賈康

第一，必須立法先行；第二，要注重和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅費(fèi)的整合和配套改革；第三，要處理好稅收負(fù)擔(dān)在“第一單位”概念之下的扣除問(wèn)題；第四，要對(duì)地方充分授權(quán)，分步實(shí)施

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的主線(xiàn)，其包含的改革到了深水區(qū)，攻堅(jiān)克難的任務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)為實(shí)際生活中形成的歷史性考驗(yàn)。房地產(chǎn)稅改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中一個(gè)“啃硬骨頭”的典型。狹義上講，這個(gè)改革要解決的，是中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)里消費(fèi)性質(zhì)住房持有環(huán)節(jié)上的稅收，要從無(wú)到有。上海、重慶兩地已經(jīng)有這方面的本土改革試點(diǎn)，中共十八屆三中全會(huì)要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，但迄今為止一直未見(jiàn)“加快”。

說(shuō)到這個(gè)稅，是直接稅，特別要正視社會(huì)上普遍的“稅收厭惡”在此表現(xiàn)得尤其強(qiáng)烈。這是自然而然的——企業(yè)也好，家庭和個(gè)人也好，誰(shuí)也不想多交稅。但現(xiàn)實(shí)生活中，人類(lèi)社會(huì)中一個(gè)個(gè)客觀(guān)存在的經(jīng)濟(jì)體，都是以民族國(guó)家、主權(quán)國(guó)家的形態(tài)存在，那么各級(jí)政府作為國(guó)家的政權(quán)體系，為履行其職能，必然先要解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題，然后才能解決怎么樣履行職能“把錢(qián)用到哪里去”的問(wèn)題，因此，稅收不可回避。在社會(huì)成員普遍存在稅收厭惡的情況下，還是要凝聚共識(shí)，講清道理，力求認(rèn)識(shí)規(guī)律，推進(jìn)應(yīng)有的稅制建設(shè)。在這個(gè)視角上，聚焦住房保有環(huán)節(jié)上中國(guó)直接稅為什么要從無(wú)到有，可明確地討論下面幾個(gè)層次的基本認(rèn)識(shí)。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅的必要性

應(yīng)充分肯定房地產(chǎn)稅改革會(huì)產(chǎn)生有效制度供給的正面效應(yīng)。對(duì)這種正面效應(yīng)至少要強(qiáng)調(diào)四條。

第一，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，中央已經(jīng)強(qiáng)調(diào)必須建設(shè)好基礎(chǔ)性制度，而基礎(chǔ)性制度建設(shè)的任務(wù)之一，也是打造長(zhǎng)效機(jī)制不可回避的任務(wù)之一，就是要考慮在住房持有環(huán)節(jié)上形成必要的成本約束。合法的稅收正是大家都可預(yù)期的一種成本約束，把這個(gè)機(jī)制建立起來(lái)以后，會(huì)引導(dǎo)和調(diào)整方方面面的預(yù)期，使中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行及其價(jià)格表現(xiàn)更沉穩(wěn)，這樣，就長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)，其健康程度就提高了。因?yàn)榇硕惪梢允鼓欠N肆無(wú)忌憚的炒作因素得到遏制，也會(huì)在供需互動(dòng)中“內(nèi)生性”地提高土地的集約利用程度，降低已經(jīng)形成的住房空置率。試想現(xiàn)在空置的這些住房，如果沒(méi)有持有環(huán)節(jié)的成本，可以一直等著，但如果有了這個(gè)稅，房主哪怕不急于出手賣(mài)掉房子，也會(huì)考慮把空置房投入租房市場(chǎng)去對(duì)沖稅收形成的經(jīng)濟(jì)壓力。那就會(huì)使整個(gè)社會(huì)把有效房源供給潛力的很大一塊，變成了現(xiàn)實(shí)的有效供給，使房市供需情況得到一定好轉(zhuǎn)，而且以后還會(huì)引導(dǎo)更多的人考慮在著手買(mǎi)房時(shí)首選實(shí)惠的中小戶(hù)型。這一定會(huì)促使開(kāi)發(fā)商增加中小型住房供給，從而提高中國(guó)建成區(qū)擴(kuò)大過(guò)程中土地的集約利用程度。而這些因素綜合在一起，就會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生“壓艙促穩(wěn)”作用，增加其健康因素。

第二，這個(gè)改革是在構(gòu)建地方政府職能合理化和地方財(cái)源建設(shè)相互內(nèi)洽的機(jī)制，解決怎樣在1994年建立的分稅制框架中將其在省以下地方落實(shí)的問(wèn)題。中國(guó)地方稅體系現(xiàn)在實(shí)際上遠(yuǎn)未成型，省以下沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。大家所批評(píng)、抨擊的“土地財(cái)政”的偏頗、短期行為的特征、這些年仍然未能很好緩解的基層財(cái)政困難，以及地方政府熱衷于搞隱性負(fù)債等問(wèn)題，與體制上的缺陷有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。只有把分稅制在省以下真正貫徹落實(shí)，發(fā)揮其正面效應(yīng)，才能消除這些弊病。關(guān)于地方政府職能，早就強(qiáng)調(diào)應(yīng)該使之專(zhuān)心致志地做好公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，讓企業(yè)在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中充分發(fā)揮活力。那么，政府如果真的這么做，它的財(cái)源怎么來(lái)？在一個(gè)地方政府轄區(qū)內(nèi)，如果公共服務(wù)做得好，投資環(huán)境優(yōu)化，當(dāng)?shù)氐牟粍?dòng)產(chǎn)就進(jìn)入升值軌道。在開(kāi)征房地產(chǎn)稅的情況下，每隔幾年要重評(píng)一次稅基，是按照市場(chǎng)的基準(zhǔn)來(lái)做稅基評(píng)估，那么每一次重評(píng)稅基，都是地方政府盡職盡責(zé)、履行好自己職能而帶來(lái)的財(cái)源建設(shè)的套現(xiàn)機(jī)會(huì)。這樣，一個(gè)地方政府怎樣完成職能轉(zhuǎn)變和怎樣實(shí)現(xiàn)財(cái)源建設(shè)的優(yōu)化，就內(nèi)洽地成為了一個(gè)體系里可打通的制度建設(shè)問(wèn)題，其正面效應(yīng)的意義當(dāng)然是非常重大的。

第三，房地產(chǎn)稅改革也是優(yōu)化國(guó)民收入再分配機(jī)制，以支付能力原則來(lái)適當(dāng)調(diào)節(jié)收入和財(cái)產(chǎn)擁有者的高端、減少全社會(huì)稅收痛苦程度的一個(gè)勢(shì)在必行的改革?，F(xiàn)在，中國(guó)人民對(duì)美好生活的需要，包括物質(zhì)文明層面的、精神文明層面的，還有人的全面發(fā)展，以及整個(gè)社會(huì)的和諧、民主化、法治化，所有這些內(nèi)容不僅要提高人均收入，同時(shí)還要有效抑制“兩極分化”。這些年，中國(guó)居民收入差距的拉開(kāi)，在很大程度上伴隨著財(cái)產(chǎn)配置狀態(tài)的變化?，F(xiàn)在，如果說(shuō)在這方面要加強(qiáng)優(yōu)化再分配的機(jī)制，不是說(shuō)這一個(gè)房地產(chǎn)稅機(jī)制就會(huì)解決一切問(wèn)題，但是這個(gè)機(jī)制是必須配上去的。稅不是萬(wàn)能的，但是不發(fā)揮稅收的優(yōu)化再分配作用又是萬(wàn)萬(wàn)不能的。

在中國(guó)走向現(xiàn)代化的過(guò)程中，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)實(shí)踐都表明，這種直接稅是在貫徹支付能力原則，使收入分配和財(cái)產(chǎn)配置能夠減少懸殊程度。在高端調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)配置以平衡整個(gè)社會(huì)收入分配格局中，直接稅的比重上升了，那么間接稅就可以下調(diào)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，間接稅歸根結(jié)底主要是消費(fèi)大眾在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)承受的，實(shí)際上就聯(lián)系著老百姓現(xiàn)在深?lèi)和唇^的“饅頭稅”“月餅稅”等等。在實(shí)際生活中，這些其實(shí)在中國(guó)一直存在，而這些年老百姓納稅人意識(shí)提升，感受到了很大的稅收痛苦。如果在稅制結(jié)構(gòu)中更多地以抽肥補(bǔ)瘦式的調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)形成增加直接稅比重、降低間接稅比重的新格局，整個(gè)社會(huì)的稅收痛苦程度是下降的。原因在于，這時(shí)，高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦，但是增加的稅負(fù)所給其帶來(lái)的稅收痛苦，一定小于低收入端人們減小稅負(fù)所消除的稅收痛苦，因?yàn)楦呤杖胝咧皇窃凇跋硎苜Y料”層面讓渡了一些物質(zhì)利益，不像低收入階層是在“生存資料”層面做的利益讓渡，這樣，同樣一個(gè)稅負(fù)絕對(duì)額所導(dǎo)致的社會(huì)痛苦程度就降下來(lái)了，整個(gè)社會(huì)由此就更和諧了。

具有高收入特征的這些人群，不是說(shuō)他們都有什么不良行為，很多都是自己的理財(cái)技術(shù)路線(xiàn)對(duì)頭，這些年，在財(cái)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格整個(gè)比價(jià)關(guān)系上升的情況下，合法合規(guī)地不斷在房地產(chǎn)領(lǐng)域里做些操作，自然而然收入也就上去了。這時(shí)給他們加一些稅收負(fù)擔(dān)，雖然也有點(diǎn)痛苦，但實(shí)際上不會(huì)傷筋動(dòng)骨。他們這一點(diǎn)稅收痛苦沖抵了底層大眾很大的一塊稅收痛苦，可以使整個(gè)社會(huì)更加和諧。endprint

第四，這一稅制改革具有促進(jìn)民主化、法治化的重要意義。房地產(chǎn)稅是在社區(qū)和地方基層征收的地方稅，涉及千家萬(wàn)戶(hù)，老百姓自然而然就得向政府追問(wèn)“我交的稅是怎么用的”，于是老百姓就要有更多知情權(quán)，就要求更多參與公共資源的配置和地方公共事務(wù)管理。這種參與機(jī)制會(huì)自然而然地由這個(gè)稅收催生起來(lái)，也會(huì)倒逼中國(guó)從基層自下而上地發(fā)展民主，使中國(guó)現(xiàn)代化所不可缺少的公共資源、公共事務(wù)領(lǐng)域公眾參與、民主化、法治化的制度建設(shè)，進(jìn)入一個(gè)有現(xiàn)實(shí)動(dòng)力支持的“走向共和”的推動(dòng)過(guò)程。這個(gè)意義非同小可。中國(guó)自辛亥革命以來(lái)尋求的“走向共和”，就是要把民主和法治結(jié)合在一起進(jìn)入現(xiàn)代化。在實(shí)際生活中改革有那么多的困難，但是“形勢(shì)逼人”。推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，看起來(lái)是從經(jīng)濟(jì)角度推動(dòng)，但實(shí)際上是借鑒美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的歷史經(jīng)驗(yàn)，它一定會(huì)促使此稅制和預(yù)算制度、公共參與以及公眾有知情權(quán)以后推動(dòng)發(fā)展的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、建議權(quán)等各種各樣的權(quán)利一起，繼而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的民主化、法治化進(jìn)程。

今后，在特朗普減稅新政的沖擊之下，中國(guó)一方面需要努力為企業(yè)減負(fù)，另一方面必須認(rèn)識(shí)到為促使中國(guó)稅制現(xiàn)代化，應(yīng)把外部壓力變?yōu)橥瓿啥愔婆涮赘母锶蝿?wù)的動(dòng)力。中共十九大報(bào)告明確要求，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。房地產(chǎn)稅顯然就是以后有望成長(zhǎng)為地方稅體系中一個(gè)有大宗穩(wěn)定收入來(lái)源的主力稅種。一開(kāi)始建框架的時(shí)候，其對(duì)總稅收的貢獻(xiàn)還不會(huì)特別明顯，因?yàn)橐婚_(kāi)始需要柔性切入。而就稅收的成長(zhǎng)性而言，其非常有希望成為地方稅體系中的一個(gè)支柱財(cái)源。

房地產(chǎn)稅的可行性

可行性方面，對(duì)最主要的五個(gè)方面的詰難和質(zhì)疑，我認(rèn)為都是可以得到澄清的。

第一，有人說(shuō)，在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，保有環(huán)節(jié)的不動(dòng)產(chǎn)稅，是與土地最終所有權(quán)的私有制相匹配的，而中國(guó)所有建成區(qū)的土地都是國(guó)有的，怎么能夠照搬這種在私有土地上才能開(kāi)征的房地產(chǎn)稅呢？實(shí)際情況不是這樣的。工業(yè)革命發(fā)祥地、老牌資本主義國(guó)家——英國(guó)，它的地皮既有終極產(chǎn)權(quán)私有的，也有公有的，而在它所有地皮上的住房，無(wú)一例外地都要開(kāi)征被稱(chēng)為“Council Tax”的這種地方層面的房地產(chǎn)稅。中國(guó)香港，整個(gè)地皮終極所有權(quán)不是私有的，但是它一直開(kāi)征被稱(chēng)為“差餉”的房地產(chǎn)稅。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)絕對(duì)不是像網(wǎng)上盛傳的只有最終所有權(quán)是私有土地，才能開(kāi)征這個(gè)稅種。當(dāng)然，從邏輯上我們也可以另說(shuō)，現(xiàn)實(shí)需要表明，最終所有權(quán)和實(shí)際使用權(quán)的分離，使這種調(diào)節(jié)成為必要。比如中國(guó)20世紀(jì)80年代努力推進(jìn)兩步利改稅，最后對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)（現(xiàn)在稱(chēng)為國(guó)有企業(yè)）也要開(kāi)征所得稅。有人就說(shuō)你跟國(guó)有企業(yè)較什么勁啊？它最終產(chǎn)權(quán)都是國(guó)家的，還跟它收什么所得稅？從原理上說(shuō)，最終產(chǎn)權(quán)是國(guó)家的，但是這個(gè)具體的企業(yè)法人有自己相對(duì)獨(dú)立的物質(zhì)利益，作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者、商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，它需要在一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境里運(yùn)行。所以，國(guó)家可以通過(guò)立法把國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)放在一個(gè)平臺(tái)上，都要交企業(yè)所得稅；然后，對(duì)其產(chǎn)權(quán)收益，國(guó)家依據(jù)所有權(quán)再調(diào)節(jié)一道，而那是在國(guó)有資產(chǎn)管理體系中去解決的問(wèn)題了。這個(gè)道理完全可以從中國(guó)改革實(shí)踐中說(shuō)清楚。比照下來(lái)，在國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的情況下，國(guó)有地皮上私有住房的主人是具有獨(dú)立物質(zhì)利益的主體，如有必要，可以通過(guò)立法規(guī)定對(duì)這種利益以稅收方式加以調(diào)節(jié)。

第二，很多人說(shuō)，此前購(gòu)買(mǎi)住房的價(jià)格里已經(jīng)包含了土地批租收入，政府憑什么再重復(fù)征收一道稅？但放眼全球觀(guān)察，所謂地租和稅收都是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，不是二者只能取其一的關(guān)系，中國(guó)也必須處理這樣一個(gè)關(guān)系。但我們不否定，以后如果穩(wěn)定形成了后面房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制以后，前面那個(gè)土地批租環(huán)節(jié)上市場(chǎng)形成的負(fù)擔(dān)，因?yàn)楦鞣筋A(yù)期變了，它的水平可能會(huì)往下降。怎么協(xié)調(diào)新地、舊地的關(guān)系？很簡(jiǎn)單，中國(guó)早就有改革經(jīng)驗(yàn)，老地老辦法，新地新辦法，我們可以根據(jù)實(shí)際情況安排一個(gè)過(guò)渡期，這些事情都不會(huì)成為硬障礙。

第三，有人說(shuō)，房地產(chǎn)稅的稅基評(píng)估難度非常大，中國(guó)人做不了。我認(rèn)為不對(duì)。中國(guó)前些年有10個(gè)地方開(kāi)展稅基評(píng)估試點(diǎn)，所謂“模擬空轉(zhuǎn)”，早就形成了計(jì)算機(jī)軟件和設(shè)計(jì)方案，代入數(shù)據(jù)以后可以非常便捷地得到稅基評(píng)估結(jié)果。當(dāng)然，這個(gè)評(píng)估結(jié)果一定要跟納稅人見(jiàn)面，有些什么問(wèn)題都需要通過(guò)一定程序得到合理解決，然后才能開(kāi)征。

第四，有人說(shuō)，中國(guó)老百姓不適應(yīng)這個(gè)直接稅，開(kāi)征房地產(chǎn)稅會(huì)普遍出現(xiàn)老百姓跟政府拼命的抗稅行為。對(duì)此，本土實(shí)驗(yàn)表明絕沒(méi)有這么嚴(yán)重。一開(kāi)始搭建制度框架，要柔性切入，讓老百姓看看這個(gè)事情是不是符合公共利益和大家的長(zhǎng)遠(yuǎn)根本利益。重慶從幾千套高端獨(dú)立別墅開(kāi)征，沒(méi)有聽(tīng)到一起明顯抗稅的事件。因?yàn)檫@些成功者犯不上為了這一年一兩萬(wàn)、兩三萬(wàn)元的稅收跟政府去拼命吧。當(dāng)然，我們不敢說(shuō)未來(lái)征管中不會(huì)出現(xiàn)摩擦和麻煩，但絕對(duì)不是說(shuō)這要成為一個(gè)硬障礙。它只是屬于再分配概念下一定要調(diào)節(jié)中高收入、但不是傷筋動(dòng)骨地調(diào)節(jié)。

第五，要說(shuō)到小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題如何處理。這是中國(guó)特色，處理起來(lái)確實(shí)有難度，但這個(gè)問(wèn)題非解決不可，早解決比晚解決主動(dòng)。一旦要征收房地產(chǎn)稅的時(shí)候，當(dāng)然就得倒逼著按照分類(lèi)處理方式把小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題解決掉，越拖越被動(dòng)。應(yīng)該從發(fā)展前景上來(lái)考慮，積極按照中共十九大報(bào)告所提出的建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的精神來(lái)推進(jìn)改革，而不是回避困難。

四點(diǎn)立法建議

第一，必須立法先行。最關(guān)鍵的是，要先進(jìn)入一審，把有關(guān)部門(mén)在內(nèi)部做了很多年的草案先公之于眾，征求全社會(huì)意見(jiàn)。每位公民都可以發(fā)表自己的意見(jiàn)，來(lái)尋求全社會(huì)最大的公約數(shù)。這叫“走向共和”——不是簡(jiǎn)單地說(shuō)咱們來(lái)個(gè)少數(shù)服從多數(shù)，來(lái)個(gè)全民公決搞定。全民公決很簡(jiǎn)單，結(jié)果是這個(gè)稅肯定會(huì)被否定掉。稅制決策不應(yīng)依靠這樣一個(gè)辦法，而是要講道理，理性地考慮尋求最大公約數(shù)。“立法先行”過(guò)程中，我估計(jì)這個(gè)稅很可能還要走到四審，對(duì)其爭(zhēng)議的激烈程度可能前所未有，但這是中國(guó)稅制改革必須經(jīng)歷的。

第二，要注重與房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅費(fèi)的整合和配套改革。前面的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)、交易環(huán)節(jié)，總體來(lái)說(shuō)應(yīng)該是以減輕負(fù)擔(dān)為取向。這個(gè)稅負(fù)體系里，保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)是往上加，而前面環(huán)節(jié)的稅負(fù)，能減輕的盡量減輕，能取消的收費(fèi)要取消，能降低的負(fù)擔(dān)要降低。當(dāng)然，在交易環(huán)節(jié)如要考慮抑制炒作的話(huà)，可以對(duì)短期倒手交易作特殊處理。

第三，要處理好稅收負(fù)擔(dān)在“第一單位”概念之下的扣除問(wèn)題。這個(gè)事情比較復(fù)雜，我認(rèn)為先建框架時(shí)，在中國(guó)必須做這樣的免稅扣除。比如重慶試點(diǎn)，涉及的住房存量是從最高端開(kāi)始，只對(duì)獨(dú)立別墅開(kāi)征，并作第一單位的扣除，一開(kāi)始確定的免征面積為180平方米。如果這個(gè)獨(dú)立別墅是個(gè)小戶(hù)型，正好180平米，照樣一分錢(qián)稅都不用交。這樣先建框架，社會(huì)好接受。具體說(shuō)，到底是人均多少平方米，還是扣除第一套房，或是第二套房，甚至可以寬松到從第三套房才開(kāi)始征收，各有各的道理。也可以討論名義上普遍征收，然后根據(jù)實(shí)際情況對(duì)那些明顯需要扣除第一單位的再返還給納稅人。當(dāng)然這就更復(fù)雜一點(diǎn)，但也是可以討論的一種思路。我認(rèn)為，在中國(guó)無(wú)法回避、必須解決好的一個(gè)棘手問(wèn)題，就是怎么扣除第一單位。至于說(shuō)搞清楚人均多少平米，中國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)登記制度，技術(shù)上的操作沒(méi)有問(wèn)題。

第四，要對(duì)地方充分授權(quán)，分步實(shí)施。房地產(chǎn)稅是地方稅，如果立法通過(guò)之后，顯然會(huì)出現(xiàn)冰火兩重天的征收格局。房地產(chǎn)市場(chǎng)比較“火”的城市和區(qū)域，譬如北上廣深等，可以先行。要通過(guò)這種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，替代原來(lái)的限購(gòu)、限貸、限價(jià)等非市場(chǎng)化的行政手段。“冰”的地區(qū)不用著急，去庫(kù)存沒(méi)有完成的地方，可以先考慮在去庫(kù)存真正收官之后，再?gòu)娜莸貑?dòng)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。

（作者為華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）endprint