2017 年3 月21—22 日，財政部黨組成員、部長助理趙鳴驥帶隊赴江蘇省調(diào)研會計管理工作，圍繞“完善會計法規(guī)、加強會計監(jiān)管”，采取實地走訪、召開座談會等方式，分別聽取會計管理工作服務(wù)對象代表、監(jiān)管部門代表、基層財政部門會計管理機構(gòu)的意見，摸清了當前會計法制工作中存在的不足和短板，進一步明確了完善會計法規(guī)、加強會計監(jiān)管的基本工作思路。

一、我國會計立法工作的基本情況

我國會計行業(yè)目前有兩部法律，即《會計法》和《注冊會計師法》。其中，《會計法》是1985 年制定，并先后于1993年修正、1999 年修訂。以《會計法》《注冊會計師法》兩部法律為統(tǒng)領(lǐng)，我國陸續(xù)制定了《總會計師條例》《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》兩部行政法規(guī)和規(guī)范會計核算、會計監(jiān)督、會計人員、會計服務(wù)行業(yè)發(fā)展的若干部門規(guī)章。特別是《會計法》發(fā)布實施以來，我國會計法律法規(guī)體系加快完善、會計工作逐步規(guī)范、會計職能不斷擴展、會計人員的地位和作用顯著提升，有力地保障了我國社會主義市場經(jīng)濟秩序平穩(wěn)健康發(fā)展。

會計工作是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要抓手。近年來，隨著我國全面深化改革的持續(xù)推進，作為全面規(guī)范會計工作的當家大法的《會計法》的實施環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟社會發(fā)展和會計改革工作中的新情況、新問題亟需以法律形式加以明確和規(guī)范，社會各界對修訂《會計法》的呼聲日益強烈。2015 年12 月23 日，國務(wù)院第117 次常務(wù)會議明確提出“請財政部會同審計署、法制辦等有關(guān)單位研究提出完善會計制度、加強會計監(jiān)管、強化法律約束、提高會計信息質(zhì)量的意見”，要求我們加快完善會計法規(guī)，特別是加快推進《會計法》的修訂步伐。

圍繞《會計法》修訂，2016 年，財政部組織開展了《會計法》修訂的前期研究工作，就《會計法》修訂內(nèi)容，通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，廣泛征求社會意見；利用部校共建聯(lián)合研究機制，委托中南財經(jīng)政法大學開展了“《會計法》修訂相關(guān)問題研究”并形成“《會計法》修訂方案”；組織部分財政部駐地方專員辦結(jié)合會計信息質(zhì)量檢查，開展了《會計法》實施情況調(diào)研并形成專項報告。上述工作為《會計法》修訂奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、當前會計法制工作存在的主要問題

（一）《會計法》內(nèi)容相對滯后，難以適應(yīng)當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

財政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂、江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安、江蘇省證監(jiān)局副局長許加林指出，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，會計主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，特別是非公經(jīng)濟得到較快發(fā)展，實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟、有形市場和無形市場并存，資本市場上的創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項日益復(fù)雜，一些特殊交易的會計處理未能及時規(guī)范；會計改革發(fā)展的新成果，如政府會計、管理會計、會計信息化、內(nèi)部控制等內(nèi)容尚未納入《會計法》，相關(guān)工作缺乏法律依據(jù)和頂層設(shè)計。江蘇蘇美達集團有限公司財務(wù)總監(jiān)趙建國、徐州礦務(wù)集團有限公司財務(wù)部部長張志成、南京工業(yè)大學計財部部長許敏認為，《會計法》關(guān)于“統(tǒng)一的會計年度”的規(guī)定，給企業(yè)年報審計工作帶來較大壓力，工作量大與人員緊張矛盾突出，一定程度上影響了審計工作質(zhì)量；在我國“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，許多企業(yè)加快了“走出去”步伐，而我國對會計年度的規(guī)定與其他部分國家關(guān)于會計年度的規(guī)定存在差異，加大了部分企業(yè)會計處理難度，并客觀上增加了企業(yè)會計人員的工作量。

（二）“三位一體”的會計監(jiān)管體系亟需完善。

江蘇省審計局總經(jīng)濟師張健、宿遷市財政局副局長王冬梅認為，從單位內(nèi)部監(jiān)督看，有的基層單位內(nèi)部控制流于形式，單位會計人員長期不足或能力有限，且職務(wù)晉升、工資待遇等都受制于單位領(lǐng)導(dǎo)，難以實施有效的內(nèi)部監(jiān)督；從社會監(jiān)督看，個別中介機構(gòu)往往出于維系客戶關(guān)系或經(jīng)濟利益考慮，對委托方存在的會計違法行為未能充分履行披露義務(wù)，媒體和公眾監(jiān)督因無法律義務(wù)或相應(yīng)獎勵政策，監(jiān)督也難以實現(xiàn)；從政府監(jiān)管看，各類經(jīng)濟違法犯罪大多伴隨著會計違法行為，在單位數(shù)量眾多、違法行為多發(fā)的情況下，單靠財政部門實施監(jiān)管，往往力不從心，難以做到違法必糾，而其他政府監(jiān)管部門在履行監(jiān)管職責時，更注重對相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，而忽略對會計違法行為的監(jiān)管和懲處。宿遷市財政局副局長王冬梅指出，《會計法》雖制定了對會計人員的保護條款，支持會計人員履行監(jiān)督職能，但在實際工作中，會計人員受到打擊報復(fù)往往具有一定的滯后性，普遍存在取證難、維權(quán)難的問題。江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安提出，目前，注冊會計師審計是對會計工作進行社會監(jiān)督的主要方式，但現(xiàn)行《會計法》只要求須經(jīng)注冊會計師審計的單位應(yīng)當向受委托的會計師事務(wù)所如實提供相關(guān)會計資料，并未明確保護或鼓勵注冊會計師依法開展審計，不利于充分發(fā)揮注冊會計師的外部監(jiān)督作用。

（三）會計法律責任體系尚不健全。

會計民事責任缺失。江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安、江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠指出，現(xiàn)行《會計法》對會計違法行為的責任主要包括行政責任和刑事責任，不涉及民事責任，對會計違法行為的問責重點在于懲罰，而對可能造成的巨額民事賠償責任不予追究，難以從根本上打擊會計違法行為、有效保護投資者等相關(guān)方的權(quán)益。

會計違法處罰標準偏低。江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健提出，現(xiàn)行《會計法》對各類會計違法行為不構(gòu)成犯罪的處罰一般在3 000 元以上10 萬元以下，許多會計違法行為造成的損失或違法收益往往很大，對惡意的違法行為處罰力度偏低，難以有效遏制違法行為。江蘇省審計廳法規(guī)處處長張堅指出，目前《刑法》中只對打擊報復(fù)會計人員、提供虛假財務(wù)報告等行為追究刑事責任，執(zhí)法人員雖發(fā)現(xiàn)一些單位存在虛虧實盈、虛盈實虧、會計數(shù)據(jù)失真、真賬假算、假賬真算等突出問題，但難以對這些單位的直接責任人和主要負責人直接問責或處以刑事處罰，往往只能輕微罰款，以罰代刑，甚至不了了之，嚴重影響了《會計法》的威懾效力。

部分違法行為無相應(yīng)處罰規(guī)定。江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠認為，《會計法》沒有完全涵蓋全部的會計違法行為，例如信息披露不完整、不正當計提資產(chǎn)減值準備、隨意虛增虛減報表項目、混用會計科目等常見的違法違規(guī)行為，沒有相應(yīng)的法律條款進行約束。徐州礦務(wù)集團有限公司財務(wù)部部長張志成認為，現(xiàn)行《會計法》強調(diào)會計資料的真實、完整，但忽略了對會計工作的合法性要求，在現(xiàn)實中會計資料是真實、完整的，但行為是違法的，如偷漏稅、虛開發(fā)票等。

處罰標準尺度不統(tǒng)一。江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠、江蘇省審計廳法規(guī)處處長張堅指出，《會計法》與現(xiàn)行有關(guān)經(jīng)濟法規(guī)之間存在“法條競合”問題，如對于提供或編制虛假財務(wù)會計報告的處罰，《會計法》與《公司法》《稅收征管法》《商業(yè)銀行法》等法律在罰款金額、處罰對象、有無行政處罰等方面各不相同。財政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂、江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠指出，各政府職能部門在會計監(jiān)管工作中各有側(cè)重，且所遵循的法律法規(guī)也不盡相同，在對會計責任、審計責任的認定和處理上，彼此之間幾乎沒有溝通協(xié)調(diào)機制，容易發(fā)生對同一違法行為的處理尺度和標準不盡一致，影響了《會計法》的權(quán)威性和嚴肅性。

會計執(zhí)法的可操作性不強。江蘇省證監(jiān)局副局長許加林指出，現(xiàn)行《會計法》缺乏相配套的實施細則，較多地使用“情節(jié)嚴重”等模糊詞匯，缺少定量標準，造成一些處罰措施可操作性不強，執(zhí)法難度大。

三、關(guān)于“完善會計法規(guī)、加強會計監(jiān)管”的意見和建議

（一）理順《會計法》與相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系。

江蘇省證監(jiān)局副局長許加林提出，會計信息是財政、稅收、審計、金融、證券、統(tǒng)計等方面的基礎(chǔ)信息，建議《會計法》做好與其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接，避免出現(xiàn)會計法律責任重復(fù)疊加，造成執(zhí)法沖突和執(zhí)法困難。南京市財政局調(diào)研員王寧認為，《會計法》修訂要有針對性，應(yīng)首要解決會計工作中需要通過立法才能解決的突出問題，而其他一些問題可以通過制定配套法規(guī)規(guī)章等予以解決，如管理會計、內(nèi)部控制是單位發(fā)展和管理的內(nèi)生需求，可能并不適用于小規(guī)模單位，建議在《會計法》中只作原則性規(guī)定，具體要求可以通過制定部門規(guī)章予以規(guī)范。江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠建議，制定《會計法》實施細則，增強《會計法》的可操作性。

（二）以法律形式豐富和加強會計職能。

江蘇蘇美達集團有限公司財務(wù)總監(jiān)趙建國、江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安認為，我國進入經(jīng)濟新常態(tài)后，企業(yè)所面臨的管理提升、提質(zhì)增效需求更加迫切和重要，建議《會計法》完善管理會計、內(nèi)部控制、會計信息化的相關(guān)要求，明確會計工作由目前以核算為主向核算與管理并重轉(zhuǎn)變，強化會計的預(yù)算和評價職能，推動會計工作轉(zhuǎn)型升級，促進企業(yè)建立完善的管理會計體系、提升財務(wù)管控能力、有效防范經(jīng)營風險。南京工業(yè)大學計財部部長許敏提出，《會計法》應(yīng)體現(xiàn)政府會計改革的內(nèi)容，從政府會計目標及“完善政府會計信息體系，增加政府會計信息透明度”的角度來規(guī)范，建議增加“政府會計要完善受托責任，制定符合政府主體要求的準則及制度體系，政府報告信息要客觀并有助于使用”等表述；認為會計工作要積極適應(yīng)信息化潮流，大力推進會計信息化工作，建議在《會計法》中增加“會計主體要利用信息技術(shù)工具，控制風險并提升會計工作的質(zhì)量與效率，完成會計目標”等表述。江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健建議，在《會計法》中明確會計人員委派和會計核算中心的法律地位，鼓勵有條件的行業(yè)和單位實行會計委派制或建立會計核算中心，從管理體制上打消會計人員實施監(jiān)督職能的顧慮，有效發(fā)揮單位內(nèi)部會計監(jiān)督的作用。

（三）充分發(fā)揮注冊會計師的審計鑒證作用。

江蘇省國稅局副局長黃世安建議，在《會計法》中明確并積極推動注冊會計師審計在會計監(jiān)督中的作用，加大對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)力度，提高注冊會計師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和獨立性。江蘇省國資委財務(wù)監(jiān)督與考核評價處副處長丁衛(wèi)華、天衡會計師事務(wù)所首席合伙人余瑞玉建議，抓緊研究制定會計師事務(wù)所低價惡性競爭綜合治理政策措施，將防范和遏制低價惡性競爭與優(yōu)化會計師事務(wù)所綜合評價、提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量結(jié)合起來；建議大力發(fā)展無限責任組織形式的會計師事務(wù)所。南京市財政局調(diào)研員王寧、天衡會計師事務(wù)所首席合伙人余瑞玉建議，應(yīng)積極拓展事務(wù)所業(yè)務(wù)范圍，大力推進公共部門注冊會計師審計業(yè)務(wù)。

（四）健全部門協(xié)作的會計監(jiān)管模式。

明確各部門的監(jiān)管職責。江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健建議，明確除財政部門授權(quán)外，其他監(jiān)管部門不得開展專門針對會計資料和會計信息真實完整進行的監(jiān)督檢查，同時要改變財政部門孤軍奮戰(zhàn)的局面，在《會計法》中賦予工商、稅務(wù)、海關(guān)、審計、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等經(jīng)濟監(jiān)管部門對會計違法行為的處罰權(quán)，規(guī)定上述部門在履行各自監(jiān)管職責的同時，對發(fā)現(xiàn)的會計違法行為，構(gòu)成犯罪的，必須移送司法機關(guān)，不構(gòu)成犯罪的，必須依照《會計法》等法律法規(guī)直接進行處罰，并報同級財政部門備案。

加強部門間的監(jiān)管合作。南京工業(yè)大學計財部部長許敏，財政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂建議，完善財政主導(dǎo)的會計綜合監(jiān)管體系，建立財政、審計、國資、稅務(wù)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)、專員辦等部門監(jiān)管信息通報聯(lián)絡(luò)制度，建立年度監(jiān)管計劃事前交流溝通、監(jiān)管成果相互通報共享機制，減少重復(fù)檢查，降低監(jiān)管成本，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。江蘇省審計廳法規(guī)處處長張堅建議，財政部門應(yīng)比照經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，建立會計管理聯(lián)席會議制度，與工商、稅務(wù)等部門進行聯(lián)合監(jiān)管，對存在會計違法行為的單位不予稅務(wù)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照等。

建立統(tǒng)一的會計信息報送平臺。江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安、江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健、江蘇省證監(jiān)局副局長許加林、江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠等建議，積極推進可擴展商業(yè)報告語言與企業(yè)會計準則通用分類標準在各行業(yè)的應(yīng)用，建立監(jiān)管機構(gòu)之間標準統(tǒng)一的會計信息報送平臺，要求各單位在同一個平臺上報送會計信息，相關(guān)部門可按照規(guī)范程序進行查詢，形成會計監(jiān)管大數(shù)據(jù)，避免單位利用監(jiān)管信息不對稱提供虛假會計信息，謀取非法利益。

（五）明確和細化會計法律責任。

明確各會計行為主體的責任。財政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂建議，按照會計信息形成鏈條中各環(huán)節(jié)所涉及的行為主體以及相關(guān)監(jiān)督和管理的責任，分別確定其法律責任，形成涵蓋會計主體對會計信息的生產(chǎn)、公告（披露）、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的系統(tǒng)完整的法律責任體系。江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健提出，雖然單位負責人、主管會計工作負責人、會計機構(gòu)負責人以及會計人員都應(yīng)對會計資料的真實、完整負責，但其責任層次是不同的，單位負責人應(yīng)就本單位會計工作的統(tǒng)一對外全面負責，屬于第一層次的責任，后者則是以單位內(nèi)部工作人員的身份，在各自的職責范圍內(nèi)對單位負責人負責，屬于第二層次的責任。江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安提出，隨著我國公司治理結(jié)構(gòu)的不斷完善，公司的重大決策一般由其董事會決策，因此，建議明確董事會或法定代表人對本單位會計工作的主體責任及具體責任形式，促使董事會或法定代表人更好地遵循有關(guān)會計法律法規(guī)，采取有力措施，切實履行好保證單位會計資料真實完整的責任。徐州礦務(wù)集團有限公司財務(wù)部部長張志成建議，《會計法》明確單位負責人對本單位會計行為的合法性負責。南京九州會計咨詢有限公司李炎煒建議，在《會計法》中適當增加針對代理記賬行業(yè)的相關(guān)條款，明確代理記賬機構(gòu)的法律責任。

建立民事賠償機制。蘇州園林發(fā)展股份有限公司董事長稽存海、南京工業(yè)大學計財部部長許敏、江蘇省銀監(jiān)局副局長黃世安等建議，借鑒國際慣例以及《證券法》等國內(nèi)相關(guān)法律，在《會計法》中引入民事賠償責任，確立民事賠償責任相對于行政、刑事責任承擔的優(yōu)先性，合理彌補會計違法行為給受害者造成的損失，加大會計違法主體的經(jīng)濟成本。江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠、宿遷市財政局副局長王冬梅認為，《會計法》規(guī)定單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，因此，在承擔民事責任上，單位負責人和主管會計工作的負責人應(yīng)對外承擔民事責任，一般會計人員應(yīng)適用民法侵權(quán)理論中的雇員侵權(quán)責任，而不直接對外承擔民事責任。

（六）加大違法違規(guī)處罰力度。

加大行政處罰力度。蘇州園林發(fā)展股份有限公司董事長稽存海、江蘇省證監(jiān)局副局長許加林建議，會計違法行為的行政處罰應(yīng)與違法單位的資產(chǎn)、違法金額掛鉤，如未依法設(shè)置會計賬簿的，可以按照單位資產(chǎn)的一定比例進行處罰；編制虛假財務(wù)報告的，可以按照虛報金額或者違法收入的一定比例或倍數(shù)進行處罰。

加大失信懲戒力度。江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健認為，除經(jīng)濟處罰外，對違法單位還應(yīng)結(jié)合銀行征信、社會信用評級等制度予以懲戒；對違法個人應(yīng)取消相關(guān)資格，向行業(yè)協(xié)會通報相關(guān)信息，降低個人有關(guān)專業(yè)能力評價，記入個人征信檔案等。江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠建議，借鑒《注冊會計師法》《證券法》等法律的相關(guān)規(guī)定，對會計違法責任人采取暫停從事會計工作、調(diào)離會計崗位或終身禁止從事會計工作等處罰措施。

加大刑事處罰力度。江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠建議，《會計法》應(yīng)與《刑法》更好地銜接，增加懲治會計犯罪的有關(guān)刑事條款，提高量刑標準，對違法行為給予相應(yīng)制裁。

（七）加強會計人員日常管理。

加強會計人員的教育培訓(xùn)。徐州礦務(wù)集團有限公司財務(wù)部部長張志成、南京工業(yè)大學計財部部長許敏提出，建立區(qū)域內(nèi)會計人員基本信息網(wǎng)上報備系統(tǒng)和查詢系統(tǒng)，完善現(xiàn)有會計人員培訓(xùn)及繼續(xù)教育方式，建立分層次的會計人員培訓(xùn)框架及知識要求，并建議擴大設(shè)立總會計師的單位范圍。

加強會計人員的誠信管理。南京大學會計系主任陳冬華、江蘇省證監(jiān)局副局長陳加林建議，加強會計人員誠信管理，建立會計人員誠信檔案系統(tǒng)，記錄會計人員獎懲信息、誠信記錄等，并實行動態(tài)管理，向社會提供查詢服務(wù)，為用人單位聘用、人才交流和政府部門考核獎勵提供信息參考。

建立會計人員的行業(yè)組織。江蘇省國稅局總經(jīng)濟師張健、江蘇省證監(jiān)局副局長陳加林、南京市財政局調(diào)研員王寧建議，參考注冊稅務(wù)師或注冊會計師的管理模式，建立會計人員的自律組織，維護會員合法權(quán)益，開展會計人員的能力評價、繼續(xù)教育、信用評價、誠信管理等。

做好會計從業(yè)資格取消后的政策銜接。宿遷市財政局副局長王冬梅認為，會計從業(yè)資格取消后，應(yīng)妥善解決過渡期的管理對接問題，建議在過渡期內(nèi)對已取得會計從業(yè)資格證書的人員，由人社部門直接換發(fā)初級會計專業(yè)技術(shù)資格證書或者由財政部門會同人社部門制定考評條件，進行資格評審，評審?fù)ㄟ^的，由人社部門發(fā)放初級會計專業(yè)技術(shù)資格證書。江蘇省財政廳副廳長趙光建議，取消從業(yè)資格后，要盡快明確如何計算從事會計工作年限的問題，與有關(guān)專業(yè)技術(shù)資格考試政策做好銜接。

（八）設(shè)置更加科學的會計年度。

江蘇舜天股份有限公司總經(jīng)理高松、江蘇省保監(jiān)會副局長王寶敏、江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局副局長湯代忠認為，統(tǒng)一的會計年度有利于國家開展宏觀調(diào)控，促進同行業(yè)之間的會計信息比較，如采取靈活的會計年度，將降低會計信息的可靠性和有用性，增加操縱利潤的空間，不利于國家宏觀管理，建議仍采用統(tǒng)一的會計年度。江蘇蘇美達集團有限公司財務(wù)總監(jiān)趙建國、徐州礦務(wù)集團有限公司財務(wù)部部長張志成、南京工業(yè)大學計財部部長許敏建議，對國家財政補助單位和為國家宏觀調(diào)控提供重要依據(jù)的單位會計年度仍按國家統(tǒng)一的會計年度（公歷1 月1 日至12 月31 日），跨國公司在華機構(gòu)可允許其執(zhí)行境外母公司的會計年度，其他單位可在確需的情況下，報省級以上財政部門批準同意后選擇其他會計年度。江蘇省證監(jiān)局副局長許加林認為，采取靈活的會計年度應(yīng)當考慮會計主體的性質(zhì)、企業(yè)的行業(yè)特點等因素，對于行政單位、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位、民間非營利組織、金融企業(yè)的會計年度應(yīng)與國家的財政年度保持一致，有利于國家開展財政預(yù)決算工作以及實施宏觀調(diào)控；對于某些具有明顯季節(jié)性特點的行業(yè)或企業(yè)，可以選擇將營業(yè)年度作為會計年度，各會計主體一旦確定會計年度后，不得隨意變更。南京市財政局調(diào)研員王寧認為，應(yīng)采取循序漸進的方式推進會計年度改革，可以考慮先在上市公司試點，待條件成熟后，再逐步推行靈活的會計年度。

四、關(guān)于下一步加強會計法制工作的幾點思考

黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的基本方略，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等做出了全面、系統(tǒng)、科學的部署，要求形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。 根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面依法治國的總體要求，結(jié)合此次“完善會計法規(guī)、加強會計監(jiān)管”調(diào)研工作中所了解、掌握的有關(guān)情況，下一步應(yīng)從以下幾方面著手加強我國會計法制工作。

（一）提高政治站位，抓緊抓好《會計法》修訂工作。從調(diào)研情況看，《會計法》有關(guān)內(nèi)容嚴重滯后，必須盡快修訂?！稌嫹ā纷鳛闀嫻ぷ鞯母敬蠓ǎ瑢﹂_展會計工作、加強會計監(jiān)管具有統(tǒng)領(lǐng)性作用，功在當下、利在千秋，必須加強調(diào)研、深入研究、科學研判，以確?！稌嫹ā返南到y(tǒng)性、科學性、可行性、前瞻性。為此，《會計法》修訂應(yīng)認真做好以下幾項工作：一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加快完善《會計法》修訂方案，盡快成立《會計法》領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確工作任務(wù)和進度安排。二是加強基層調(diào)研，繼續(xù)分片區(qū)開展《會計法》修訂調(diào)研，廣泛聽取基層會計管理機構(gòu)、有關(guān)監(jiān)管部門、基層單位和基層會計人員的意見。三是加強課題研究，繼續(xù)組織中南財經(jīng)政法大學等有關(guān)高校和研究機構(gòu)就民事責任、會計工作內(nèi)容、責任界定、行業(yè)組織、會計年度等開展課題研究，為《會計法》修訂提供理論支撐。四是加強專項研究，針對加強會計監(jiān)管等重點問題，組織部分地方專員辦開展《會計法》修訂專項調(diào)研，收集案例、分析成因、提出對策，探索構(gòu)建會計違法違規(guī)問責機制。五是加強國際經(jīng)驗借鑒，積極吸收、借鑒西方發(fā)達國家成熟的會計監(jiān)管制度、監(jiān)管經(jīng)驗，加強我國會計法規(guī)與國際通行商務(wù)規(guī)則的有效銜接，為我國企業(yè)“走出去”提供便利。

（二）加強頂層設(shè)計，探索建立會計監(jiān)管合作機制。從調(diào)研情況看，目前會計行政監(jiān)管中“九龍治水”問題嚴重，必須妥善予以解決。有效的監(jiān)管合作，意味著在信息共享的基礎(chǔ)上，逐漸實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法尺度統(tǒng)一、行為聯(lián)動、步調(diào)一致，克服因為部門機構(gòu)設(shè)置不同、法定權(quán)限差異、利益格局不同等導(dǎo)致的部門主義執(zhí)法問題。下一步，財政部應(yīng)該加強會計監(jiān)管合作的頂層設(shè)計，建立有關(guān)監(jiān)管合作機制，牽頭組建會計監(jiān)管部際聯(lián)席會議機制，協(xié)商補齊會計監(jiān)管工作“短板”，疏通部門間會計監(jiān)管信息共享渠道，促進會計監(jiān)管協(xié)作與交流，切實提高聯(lián)合監(jiān)管效能。同時，應(yīng)當加快推動各單位會計信息化建設(shè)，研究建立單一財務(wù)會計數(shù)據(jù)報送制度的可行性，提出具體實施方案，逐步實現(xiàn)“數(shù)出一門、資源共享”，切實提高單位會計信息的可靠性、可比性、有用性。

（三）打造誠信文化，督促會計人員嚴守職業(yè)操守。誠信是會計行業(yè)的鮮明特色和立身之本。2016 年《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出要“構(gòu)建政府、社會共同參與的跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，促進市場主體依法誠信經(jīng)營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環(huán)境”，并明確指出要“加強會計審計人員、導(dǎo)游、保險經(jīng)紀人、公職人員等重點人群以誠信為重要內(nèi)容的職業(yè)道德建設(shè)”。為貫徹落實國務(wù)院的有關(guān)要求，應(yīng)切實抓好會計人員的職業(yè)道德建設(shè)，建立職業(yè)道德規(guī)范，明確會計人員的道德要求、職業(yè)規(guī)范、懲戒標準，并通過立法方式予以明確；研究建立會計誠信檔案制度和會計“黑名單”制度，將會計人員和注冊會計師的誠信記錄以及會計違法違規(guī)單位納入全國信用信息共享平臺，增強職業(yè)誠信紀律的約束力和威懾力；把會計誠信建設(shè)與表彰獎勵制度有機結(jié)合起來，褒獎守信、懲戒失信，弘揚正氣、打擊邪氣，促使會計人員更好地履行崗位職責，尊崇“誠信為本”的職業(yè)道德規(guī)范，將會計誠信文化有機融入行業(yè)建設(shè)及社會誠信建設(shè)體系。

（四）創(chuàng)新管理途徑，積極組建會計人員行業(yè)組織。我國會計人員分布廣、流動性大，相對于人數(shù)有限的基層會計管理干部隊伍，日常監(jiān)管難度較大，而會計從業(yè)資格取消后，會計人員由特定人群轉(zhuǎn)變?yōu)椴惶囟ㄈ巳?，監(jiān)管難度將進一步加劇。此次調(diào)研中，各界人士均表達了成立全國會計人員行業(yè)組織的必要性和緊迫性。為此，應(yīng)依據(jù)《社會團體登記管理條例》，抓緊組建會計人員行業(yè)組織，承接會計從業(yè)資格管理原有部分行政管理職能，緩解和消除會計從業(yè)資格證書取消后所帶來的不利影響。在組織架構(gòu)上，我國會計人員行業(yè)組織的組織架構(gòu)可比照中國注冊會計師協(xié)會組織架構(gòu)進行設(shè)計，即采用會員制，并設(shè)立全國會員代表大會、理事會、秘書處和若干專門與專業(yè)委員會等機構(gòu)；在管理機制上，會計人員行業(yè)組織可采用分級管理制，各省、直轄市、自治區(qū)等設(shè)立地方會計人員協(xié)會。我國會計人員行業(yè)組織的職責應(yīng)主要包括：保障會計人員依法從事會計工作，保護會計人員的合法權(quán)益；制定行業(yè)自律管理規(guī)范，進行會計人員職業(yè)道德與從業(yè)紀律的教育、檢查和監(jiān)督；組織會計人員業(yè)務(wù)水平與執(zhí)業(yè)能力的評價、認定工作；組織會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流等。