□ 湖州市國(guó)土資源局 徐永平

湖州市地處浙江北部、南湖南岸，東部為水鄉(xiāng)平原，西部以山地、丘陵為主，概稱“五山一水四分田”。2005年8月15日，習(xí)近平總書記到湖州安吉余村調(diào)研時(shí)，首次提出了“綠水青山就是金山銀山”理念。十余年來(lái)，湖州全市上下牢記習(xí)近平總書記的諄諄教誨，確立了生態(tài)立市的發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)走在全省全國(guó)前列。特別是把保護(hù)耕地?cái)[在生態(tài)文明建設(shè)的重要位置，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，有效破解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的“兩難”問(wèn)題，推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，走出了一條適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的耕地保護(hù)新路。2015-2017年，湖州市連續(xù)三年以全省前兩名的優(yōu)秀成績(jī)通過(guò)省政府對(duì)市級(jí)政府履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核。

一、強(qiáng)化組織保障，推進(jìn)耕地責(zé)任性保護(hù)

（一）壓實(shí)政府第一責(zé)任

在每年召開(kāi)的全市國(guó)土資源工作會(huì)議上，市政府與各縣區(qū)政府簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，把耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任列入縣區(qū)政府綜合考核及生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)等目標(biāo)評(píng)價(jià)考核。各縣區(qū)政府與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。以考核指揮棒為牽引，耕地保護(hù)主體責(zé)任全面壓實(shí)，保護(hù)制度體系全面建立。2017年，全市確定各級(jí)保護(hù)責(zé)任人、簽訂保護(hù)責(zé)任書948人（份）。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)責(zé)任審計(jì)制度，出臺(tái)《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)責(zé)任審計(jì)辦法》，把審計(jì)查出的問(wèn)題及整改結(jié)果與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核提升直接掛鉤。截至2017年底，全市耕地總面積238.99萬(wàn)畝，超額完成了全市耕地保有量220.64萬(wàn)畝的保護(hù)任務(wù)。

（二）夯實(shí)部門共同責(zé)任

全市從2012年起建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，明確國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、建設(shè)、水利等部門共同負(fù)有耕地保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任。國(guó)土資源部門全面履行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等職責(zé)；農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的前提下，重點(diǎn)圍繞耕地質(zhì)量和連片度建設(shè)，提供資源支持；財(cái)政、審計(jì)等其他部門立足各自職能，參與做好耕地保護(hù)資金保障和審計(jì)監(jiān)督工作。“十二五”以來(lái)，除國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)的墾造耕地任務(wù)外，農(nóng)業(yè)部門建成糧食功能區(qū)81.6萬(wàn)畝、完成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升24萬(wàn)畝，水利部門新增改善灌溉125.49萬(wàn)畝、新增高效節(jié)水灌溉66.62萬(wàn)畝，財(cái)政部門實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)42.076萬(wàn)畝，形成了合力推進(jìn)的良好局面。

（三）落實(shí)基層直接責(zé)任

依法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在享有耕地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)負(fù)有保護(hù)耕地的直接責(zé)任。扎實(shí)開(kāi)展確權(quán)登記，出臺(tái)全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化村集體和農(nóng)戶的主體意識(shí)，激發(fā)保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。截至目前，全市完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證1.6317萬(wàn)本，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證34.58萬(wàn)本，確權(quán)登記完成率分別為95.4%和82.76%；共實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償面積359.97萬(wàn)畝，落實(shí)補(bǔ)償資金18840.48萬(wàn)元。

二、強(qiáng)化規(guī)劃約束，推進(jìn)耕地管控性保護(hù)

規(guī)劃節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃保護(hù)是最根本的保護(hù)。湖州市積極探索“多規(guī)融合”“多規(guī)合一”工作，強(qiáng)化規(guī)劃管控，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)耕地保護(hù)空間更科學(xué)、城市發(fā)展空間更協(xié)調(diào)。

（一）確立“一張”藍(lán)圖

以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為主任和各職能部門為成員的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理委員會(huì)，集中統(tǒng)一規(guī)劃管理，凡涉及城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)用地布局、重大項(xiàng)目選址等規(guī)劃編制和修訂，均需規(guī)劃管理委員會(huì)審議同意并報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施，形成一張藍(lán)圖管制模式。2013年以來(lái)，共召開(kāi)36次規(guī)劃管理委員會(huì)會(huì)議，審議和協(xié)調(diào)解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面的一系列重大事項(xiàng)。

（二）重抓“兩規(guī)”融合

全市扎實(shí)推進(jìn)“十三五”規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”工作。特別是把城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)”融合作為重點(diǎn)來(lái)抓。如湖州城市總規(guī)（2035）在編制過(guò)程中，多次與國(guó)土資源部門對(duì)接和溝通，城市規(guī)劃將土地利用總體規(guī)劃已明確的建設(shè)用地和拓展邊界優(yōu)先進(jìn)入城市邊界，并作為近期（2020）建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃布局和管控，基本實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)規(guī)劃空間布局方案的無(wú)縫吻合。

（三）統(tǒng)籌“三生”布局

2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議首次提出“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）劃定要求后，全市以土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，主動(dòng)加強(qiáng)與湖州城市總規(guī)（2035）編制小組溝通，科學(xué)統(tǒng)籌生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間布局。特別是以劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線“三條紅線”為契機(jī)，把城市周邊、交通沿線等優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行剛性管控。目前，全市共劃定永久基本農(nóng)田180.02萬(wàn)畝，其中市中心城區(qū)18.4萬(wàn)畝，實(shí)行永久保護(hù)。

三、強(qiáng)化整治提升，推進(jìn)耕地建設(shè)性保護(hù)

（一）墾造耕地增數(shù)量

按照省政府“812”土地整治工程、“611”耕地保護(hù)工程的具體要求，湖州市開(kāi)展了“3256”耕地保護(hù)行動(dòng)（2013-2017年，墾造耕地3萬(wàn)畝、實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治2萬(wàn)畝、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田56萬(wàn)畝）。2015年，市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)墾造耕地管理工作的若干意見(jiàn)》，大幅提高獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)基層墾造耕地積極性。2016年，出臺(tái)《湖州市墾造耕地項(xiàng)目市級(jí)抽查復(fù)核辦法》，全程加強(qiáng)墾造耕地質(zhì)量監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)，全市共投入資金127891萬(wàn)元，墾造耕地4.7萬(wàn)畝，連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，既守住了耕地紅線，又保障了項(xiàng)目建設(shè)落地。

（二）剝離改造提質(zhì)量

按照“規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌安排、保護(hù)資源、保障發(fā)展”原則，扎實(shí)推進(jìn)全市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，2015年以來(lái)，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田14.82萬(wàn)畝，全市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田總數(shù)已達(dá)114.83萬(wàn)畝，占基本農(nóng)田總數(shù)的63.8%。著力模式創(chuàng)新，2015年出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離與再利用工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求建設(shè)占用耕地耕作層“應(yīng)剝盡剝、能覆盡覆”，截至目前，全市共剝離建設(shè)占用耕地耕作層9058畝，利用剝離耕作層開(kāi)展土地整治、土地復(fù)墾，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量。積極推進(jìn)“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升工程，2015年以來(lái)，全市共實(shí)施“旱改水”項(xiàng)目63個(gè)、旱改水面積8196畝。

（三）整治復(fù)墾優(yōu)布局

把農(nóng)村土地綜合整治作為提高農(nóng)村用地效率、優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體，與“三改一拆”“ 五水共治”、農(nóng)房改造、下山脫貧等工作充分結(jié)合起來(lái)，通過(guò)建新拆舊和土地整治復(fù)墾等措施，實(shí)現(xiàn)耕地集中連片生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)?？s減、用地結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化的目標(biāo)。2013年以來(lái)，全市完成農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目149個(gè)，復(fù)墾新增耕地面積36345畝。

四、強(qiáng)化挖潛增效，推進(jìn)耕地節(jié)約性保護(hù)

在全市范圍扎實(shí)開(kāi)展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)“五未”土地處置專項(xiàng)行動(dòng)，著力提高建設(shè)用地利用效率，減少建設(shè)占用耕地需求。

（一）盤活低效用地

大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，綜合采取協(xié)商收回、搬遷改造、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購(gòu)儲(chǔ)備等措施，推進(jìn)存量低效用地再利用，釋放存量建設(shè)用地潛力。2013年以來(lái)全市累計(jì)實(shí)施低效用地再開(kāi)發(fā)4.52萬(wàn)畝，盤活存量建設(shè)用地3.38萬(wàn)畝，對(duì)于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提高土地集約利用水平起到了積極作用。

（二）促進(jìn)立體開(kāi)發(fā)

鼓勵(lì)向空中拓展用地空間，加大多層標(biāo)準(zhǔn)廠房及配套研發(fā)用房建設(shè)，對(duì)以生產(chǎn)為主、融合研發(fā)的用地按工業(yè)用地進(jìn)行供地，并允許建成后進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割。2013年以來(lái)全市供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房用地5961畝、可建建筑面積700萬(wàn)平方米。編制《湖州中心城市地下空間利用專項(xiàng)規(guī)劃》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體進(jìn)行地下空間綜合開(kāi)發(fā)。同時(shí)，將地下工程建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃許可范圍，近年來(lái)累計(jì)核發(fā)地下工程建設(shè)規(guī)劃許可證128萬(wàn)余平方米。

（三）推動(dòng)騰籠換鳥(niǎo)

結(jié)合“三改一拆”等工作，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)力度，推進(jìn)存量土地利用。目前，全市已累計(jì)完成舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村改造達(dá)5082萬(wàn)平方米，盤活了大批存量土地。按照整治、提升、集聚的原則，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)力度，騰出用地空間，著力實(shí)現(xiàn)“地盡其用”到“地優(yōu)其用”。如長(zhǎng)興縣通過(guò)粉體行業(yè)整治，把轄區(qū)內(nèi)235家石粉企業(yè)全部關(guān)停，整合為9家規(guī)模石粉企業(yè)，騰出土地1200畝。

五、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，推進(jìn)耕地底線性保護(hù)

堅(jiān)持對(duì)違法用地行為零容忍的態(tài)度，制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的意見(jiàn)》，加大打擊力度，依法規(guī)范全市用地管地秩序，堅(jiān)守耕地紅線。

（一）巡查監(jiān)管全覆蓋

建立建設(shè)用地批后監(jiān)管、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地等管理平臺(tái)，全面監(jiān)管防范違法用地行為發(fā)生。特別是打通“批、供、用、補(bǔ)、查”等全部流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)每宗土地從農(nóng)轉(zhuǎn)用征收、供地、開(kāi)工到竣工的全程監(jiān)管。2017年，通過(guò)巡查第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并處置違法用地行為393起，真正做到了把違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。

（二）責(zé)任追究不手軟

明確屬地黨委政府耕地保護(hù)和執(zhí)法監(jiān)察主體責(zé)任，建立違法行為倒查責(zé)任機(jī)制，并對(duì)違法用地重點(diǎn)地區(qū)警示約談問(wèn)責(zé)。2013年以來(lái)，全市警示約談1個(gè)縣區(qū)29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)人，公開(kāi)曝光50起國(guó)土資源違法案件。

（三）強(qiáng)化考核動(dòng)真格

有效發(fā)揮考核指揮棒的作用，通過(guò)耕地保護(hù)補(bǔ)償、無(wú)違建縣區(qū)創(chuàng)建、平安建設(shè)等考核機(jī)制，進(jìn)一步完善和豐富土地管理共同責(zé)任的內(nèi)涵，形成保護(hù)耕地的執(zhí)法合力。