王雁云

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川 雅安 625000）

1 引言

2017年十九大已經(jīng)落下帷幕，而一直未退出討論熱潮的當屬“加強社會保障體系建設(shè)”。自十八大以來，社會保障便一直處在焦點曝光之下，尤其是農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)。究其原因，主要是城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，使得許多農(nóng)民變?yōu)榱耸У剞r(nóng)民，失去了生產(chǎn)資料——土地，生活保障問題亟待解決，而重慶作為我國最年輕的直轄市，也是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出的城市。

根據(jù)2006—2020年的《重慶市土地利用總體規(guī)劃》，重慶土地利用現(xiàn)狀具有以下特點，即全市農(nóng)業(yè)用地比重大。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年，全市農(nóng)用地占土地總面積的84.42%，農(nóng)村建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的77.62%，充分體現(xiàn)了重慶大城市、大農(nóng)村的土地利用特點。這一特點說明了重慶的城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌不夠，經(jīng)濟腹地過小，“大城市帶大農(nóng)村”動力不足的問題，這就決定了重慶要想實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，必須解決城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用的問題。[1]而要解決好城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用，首務(wù)之急是解決失地農(nóng)民的社會保障問題，讓征地建設(shè)工作能有序開展。

另一方面，自2007年6月起,國務(wù)院批準重慶市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為重慶經(jīng)濟提供了新機遇，但同時城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來的失地農(nóng)民問題，也給重慶的征地安撫政策提出了新挑戰(zhàn)。據(jù)了解，截至2016年，重慶的城鎮(zhèn)化率已超過60%,超過全國平均水平。這也意味著重慶將新增大量的失地農(nóng)民，重慶農(nóng)民失去土地后，既失去了傳統(tǒng)意義上的土地庇護，也不能得到與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障，這部分進退維谷的失地農(nóng)民處于社會保障的“真空地帶”。[2]因此，處理好這部分重慶失地農(nóng)民的社會保障問題，極大地關(guān)系到重慶城鄉(xiāng)的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟建設(shè)，更是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的關(guān)鍵癥結(jié)所在。

2 理論研究

重慶當局政府也意識到了解決失地農(nóng)民的社會保障問題的緊迫性和必要性，因此自十八大后，重慶各區(qū)縣政府為了改善這種城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用過程中失地農(nóng)民安置與社會保障問題，推出了相應(yīng)的補償安置政策。各區(qū)縣根據(jù)自身情況，進行了土地改革和農(nóng)村社會保障改革的試點，“在重慶，農(nóng)民土地被征用后，主要分為以下五種補償安置情況：

①土地入股。將土地折價或?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)出讓折算成公司股份，農(nóng)民按照股東的方式參與公司盈利的分紅。

②九龍坡模式。政府設(shè)立服務(wù)站，為村民提供土地流轉(zhuǎn)價格咨詢、手續(xù)辦理等服務(wù)，以土地承包權(quán)換城鎮(zhèn)社會保障、宅基地換商品房為工作方向，鼓勵村民出讓土地，從事二、三產(chǎn)業(yè)。

③忠縣模式。推行‘個人交納為主、政府補助為輔、承包地租賃收入相結(jié)合’的農(nóng)民養(yǎng)老保險和社會保障制度。

④永川區(qū)模式。以村、社為單位建立農(nóng)村土地股份合作，吸納了長期在外務(wù)工的農(nóng)戶土地進行入股，實現(xiàn)土地托管。

⑤地票制。地票是農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾后增加的可用于新增建設(shè)用地占補平衡的耕地?！盵3,4]

從實際工作來看，以上的土地安置補償政策優(yōu)勢與不足并存。這五種安置補償情況中都為失地農(nóng)民提供了一定的經(jīng)濟扶持與補償，保障了失地農(nóng)民的基本生活需要，這是值得肯定的；同時我們也發(fā)現(xiàn)，只有九龍坡模式和忠縣模式將土地征用與農(nóng)民的社會保障結(jié)合了起來，引導(dǎo)農(nóng)民把土地補償費用投入社會保險和養(yǎng)老保障，保證了有限資金的有效合理應(yīng)用，減少了財政壓力，還在一定程度上解決了農(nóng)民的后顧之憂。

但同時這幾種模式也存在著共同的缺陷。根據(jù)現(xiàn)行的重慶市人民政府2013年7月印發(fā)的《重慶市征地補償安置辦法》，失地人員的安置方式，可采取貨幣安置、保險安置、以地安置或民政部門安置等方式。其中保險安置主要是指商業(yè)保險介入，政府差額補貼的方式，這種方式也被稱為“重慶模式”。不可否認這種方式體現(xiàn)了社保改革方面的市場化，具有一定的進步性，但在實際中，這種社保安置模式也存在不足，即過分依賴商業(yè)保險和農(nóng)村經(jīng)濟事實狀況，無視政府在安置失地農(nóng)民過程中的主導(dǎo)作用和農(nóng)民的心理接受程度，一旦保險公司出現(xiàn)漏洞，例如資金挪用或者保險公司破產(chǎn)，廣大失地農(nóng)民的利益將直接受到巨大損失。

另外，在重慶的失地農(nóng)民安置方式中，一是“大多采取單一的貨幣補償方式。征地過程中最普遍最常見的安撫辦法就是貨幣安置失地農(nóng)民，據(jù)調(diào)查，重慶市有約超過60%的失地農(nóng)民采用這一方式進行安置，根據(jù)重慶政府頒發(fā)的《重慶市土地管理規(guī)定》,被征地農(nóng)民若選擇貨幣安置方式的，則由土地行政主管部門將土地補償費、安置費統(tǒng)一轉(zhuǎn)付給被征地的農(nóng)村集體合作經(jīng)濟社，由失地人員自行前去領(lǐng)取，或者是由土地行政主管部門直接支付給失地農(nóng)民，補償標準為20700元/人～22050元/人?！眴栴}就在于這種貨幣安置方式的土地補償標準過低,管理不規(guī)范，有時甚至?xí)霈F(xiàn)部分失地農(nóng)民的征地補償費未及時發(fā)放的情況，個別地方甚至?xí)丝?引發(fā)并加重了失地農(nóng)民和政府的矛盾。二是“土地被征用后,政府或企業(yè)利用土地開發(fā)可以得到較為可觀的效益，特別是房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等項目，政企獲得的效益高出征地價格的數(shù)十倍甚至更多，土地的成本收益率遠高于失地農(nóng)民的成本收益率，導(dǎo)致出現(xiàn)土地利益分配不公的情況；而且根據(jù)現(xiàn)行政策,失地人員要在10年后才能享受城市低保政策，而現(xiàn)實是，在征地后所獲的安置金根本不足以保障失地農(nóng)民這10年的生活；另外，在實際中，失地農(nóng)民的醫(yī)療保險基本上是一片空白。”[3]三是“目前重慶失地農(nóng)民中約87%（2007年數(shù)據(jù)）的人文化程度在初中以下，這使得其在失去土地后難以融入城市生活，更難以實現(xiàn)再就業(yè)，這樣的狀況與重慶市的大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略也形成了強烈的反差?！?/p>

3 提出對策

針對重慶失地農(nóng)民社保試驗區(qū)制度的不足，結(jié)合十九大關(guān)于社會保障的講話提出如下建議。

3.1 兜底線

第一，明確重慶農(nóng)村被征收土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在使土地產(chǎn)出收益最大化的同時，不損害農(nóng)民的土地所有權(quán)，力圖做到合情合理地征地。在政府征收土地后，可以讓被征地農(nóng)民以自己的土地承包經(jīng)營權(quán)作為資本參與入股，使其保有部分土地承包經(jīng)營權(quán)，給予失地農(nóng)民希望，讓失地農(nóng)民與政府一起帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)重慶社會主義新農(nóng)村。

第二，完善重慶農(nóng)村居民及失地農(nóng)民最低生活保障制度。需重視的是，失地農(nóng)民的生活保障制度不能僅僅是一種應(yīng)急政策，還應(yīng)有一定的前瞻性，政府要注重失地農(nóng)民生活、發(fā)展的長遠目標，但不要局限于計劃經(jīng)濟的“大包大攬”模式。[4]重慶政府可從多方籌集資金，提高失地農(nóng)民最低生活保障水平，還可建立重慶失地農(nóng)民低保戶家庭備案制度，便于查詢與監(jiān)督，規(guī)范收入審核與待遇申領(lǐng)水平，提高管理水平，實現(xiàn)公平、公正、公開的同時保障重慶失地農(nóng)民的最低生活水平。

3.2 織密網(wǎng)

第一，對重慶過于市場化的征地安置制度進行改革與完善。從長期來看,一方面要給予農(nóng)民一定程度的轉(zhuǎn)讓權(quán)，另一方面運用社會主義市場經(jīng)濟的價值規(guī)律來配置統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的土地資源，這是變革征地安置制度的不可動搖的基本方向。

第二，進一步完善重慶失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)與再就業(yè)保障制度，政府可拿出部分土地出讓后所獲的收益，來針對失地農(nóng)民開展專業(yè)工作技能培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)。

第三，重慶的農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)可適當放寬對失地農(nóng)民的貸款條件，合理合情地進行信用評估，從而鼓勵失地農(nóng)民以多種所有制經(jīng)濟的方式來發(fā)展生產(chǎn)，如個體經(jīng)營戶等。

第四，重慶政府還可設(shè)立失地農(nóng)民社會保障專項基金，以解決農(nóng)民在土地被征后的保障問題，也為失地農(nóng)民基本醫(yī)保和新型養(yǎng)老制度提供資金積累，適當減輕財政壓力，而且該專項基金要惠及基金出臺后的現(xiàn)有失地農(nóng)民，即惠及對象里也包括了以前被征地的農(nóng)民。該專項基金可通過以下渠道籌集：一是地方政府從政府土地收益拿出部分資金；二是在土地招標成交時，從競得人向國土部門繳交的土地成交價（土地出讓金）中抽取一部分作為安撫資金；三是在土地租金和土地使用費中時，按照一定比例提取出部分資金作為安撫金；四是從土地儲備增值收益中提取一定比例的收益。

3.3 建機制

第一，建立重慶失地農(nóng)民新型醫(yī)療保險機制。重慶政府可采用個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式，完善失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度，在部分經(jīng)濟條件不錯的地方，還可鼓勵農(nóng)民加入以大病統(tǒng)籌為主的合作醫(yī)療制度,同時在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極探索合理、簡便、有效的農(nóng)民繳費機制，建立失地農(nóng)民新型醫(yī)療保險的穩(wěn)定籌資機制，可從政府、企業(yè)、慈善機構(gòu)及個人等多方面籌集資金，進一步加強對失地農(nóng)民醫(yī)療基金的監(jiān)管，規(guī)范運作，確?；鸢踩€要做到簡化報付手續(xù)，保證便民利民。

第二，建立失地農(nóng)民專項保險制度。將“農(nóng)齡“與“工齡”相對接并以一定方式進行折算，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的平等化，保障失地農(nóng)民的老年生活。

4 結(jié)論

黨在十九大上提出：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。”這也提醒了我們，失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)不是一朝一夕，而是要持之以恒的民生大計，正如國家主席習(xí)近平同志強調(diào)，無論是制度還是措施，關(guān)鍵在于落實，還要堅持下去。

本研究立足于重慶失地農(nóng)民的安撫制度和社會保障制度等現(xiàn)狀，結(jié)合十九大政策給予建議。但本研究也有一些不足，對于政策的分析可能還不夠深入，所提出的對策借鑒了我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)針對失地農(nóng)民的社會保障制度，所以筆者提出的對策對重慶的實用性還有待驗證。

總而言之，隨著重慶城市化、工業(yè)化進程的加快,城市化建設(shè)大量占用農(nóng)村土地，失地農(nóng)民數(shù)量和比例迅速上升,從根本上解決重慶市失地農(nóng)民社會保障問題已經(jīng)成為當務(wù)之急。這要求政府需逐步加大對失地農(nóng)民最低生活保障資金的支持力度，為失地農(nóng)民的生活保障資金提供財政支持，以確保生活保障金的穩(wěn)定和長期增長，保障失地農(nóng)民社會保障金的安全，不能給民眾和媒體留下這是在進行讓農(nóng)民“拿土地換戶籍”的征地安置行為的印象。[5]同時要注意的是，在國家或者集體收回了失地并轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的一切權(quán)益之后，那么這些無法融入城市的重慶失地農(nóng)民，就面臨無法融入城市，也無法再從事農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)的兩難境地，好比是斷了前路，也斷了后路，這樣的境地極易使得進城后的失地農(nóng)民成為城市新流浪人員，也成為新的城市“弱勢群體”，對重慶的社會秩序和階層穩(wěn)固的社會治理帶來很大的干擾和影響，這也是應(yīng)該引起我們警醒和重視的。只有在重慶政府的帶領(lǐng)下，結(jié)合市場的力量，不斷完善失地農(nóng)民和農(nóng)村社會保障體系，幫助失地農(nóng)民解決后顧之憂，才能統(tǒng)籌重慶城鄉(xiāng)發(fā)展，推動重慶城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，保證重慶經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。