■ 侯華麗/強(qiáng)海洋/陳麗新

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

黨的十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，強(qiáng)調(diào)既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要[1]。礦業(yè)是我國(guó)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，事關(guān)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)全局，其戰(zhàn)略地位不容忽視。近年來(lái)，隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及國(guó)家重大戰(zhàn)略如精準(zhǔn)扶貧、“一帶一路”國(guó)際產(chǎn)能合作的實(shí)施，需要大量的礦產(chǎn)資源來(lái)支撐，另外，新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也對(duì)新材料產(chǎn)生新的需求。然而，礦業(yè)高排放、高耗能、開(kāi)采回收率和循環(huán)利用率較低以及產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題仍未得到根本性遏制，礦業(yè)活動(dòng)引致的地表環(huán)境破壞、土壤污染、地下水污染以及次生地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題依然存在并呈集中爆發(fā)趨勢(shì)。加快推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用全流程管理，形成一整套治理制度，提升治理能力，是新時(shí)期我國(guó)礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

1 礦業(yè)綠色發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與典型做法

1.1 加拿大的“綠色礦業(yè)”倡議

2008年全球金融危機(jī)對(duì)加拿大眾多礦業(yè)企業(yè)影響較大，既要面臨生產(chǎn)成本增加的內(nèi)在壓力，又要面對(duì)社會(huì)各方改善礦業(yè)環(huán)境的外在要求。為了迎接挑戰(zhàn)，幫助本土礦業(yè)恢復(fù)活力，2009年加拿大正式啟動(dòng)了“綠色礦業(yè)”倡議（GMI），以改善礦業(yè)環(huán)境，通過(guò)建立完整的生命周期方法為礦業(yè)公司創(chuàng)造實(shí)行“綠色礦業(yè)”的機(jī)會(huì)?！熬G色礦業(yè)”倡議主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：減少污染物排放，重視清潔能源生產(chǎn)；接受社會(huì)嚴(yán)格審查，啟動(dòng)廢棄物管理；實(shí)施景觀恢復(fù)和環(huán)境質(zhì)量提升工程，建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理；加大政策支持，有效治理礦井閉坑與復(fù)墾工作[2-3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過(guò)去四年時(shí)間，加拿大在自然資源清潔技術(shù)方面的投資超過(guò)10億元，在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資約200億元；計(jì)劃2020年前，對(duì)清潔能源和潔凈技術(shù)研究開(kāi)發(fā)的投資實(shí)現(xiàn)翻番[4]。

1.2 澳大利亞的“礦山關(guān)閉基金”

澳大利亞聯(lián)邦行政管理體系實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府體制[5]。按照法律法規(guī)，礦業(yè)管理是由聯(lián)邦政府宏觀控制與州政府和地方政府微觀管理相結(jié)合的兩級(jí)礦業(yè)管理體制[6]。具體來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定國(guó)家政策，確立立法框架；州和地方政府主要負(fù)責(zé)采礦等具體事務(wù)，同時(shí)，也可根據(jù)各自發(fā)展實(shí)際，制定相關(guān)法律條例進(jìn)行規(guī)范管理。其中，各州地質(zhì)礦產(chǎn)資源勘查管理機(jī)構(gòu)主要是州礦產(chǎn)能源部，負(fù)責(zé)對(duì)屬地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目審批、安全評(píng)價(jià)和管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[7]，同時(shí)還負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源和石油能源的所有權(quán)、分配權(quán)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批、監(jiān)管等。澳大利亞為保證礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的順利完成，設(shè)立了“礦山關(guān)閉基金”，資金主要來(lái)源于礦業(yè)企業(yè)的上繳，用于礦山閉坑后的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)重建。經(jīng)礦業(yè)企業(yè)治理后，由政府主管部門(mén)組織相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家分階段進(jìn)行驗(yàn)收，如果企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)完成了閉坑的相關(guān)工作，上繳資金將被返還[8]。

1.3 英國(guó)的閉環(huán)式管理

英國(guó)政府高度重視礦山環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾工作，政府將公共安全與環(huán)境問(wèn)題相融合，并把采礦業(yè)帶來(lái)的污染行為界定為犯罪并引入“關(guān)注義務(wù)”。從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的時(shí)序來(lái)看，大致可分為開(kāi)發(fā)前準(zhǔn)入、開(kāi)發(fā)過(guò)程中的監(jiān)督和閉坑后的土地復(fù)墾三個(gè)階段，對(duì)不同階段如規(guī)劃許可證取得、作業(yè)中的環(huán)境保護(hù)管理及土地復(fù)墾要求進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定與要求。值得關(guān)注的是，以1971年城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布時(shí)間為界，對(duì)廢棄礦山土地復(fù)墾采取了兩種管理方式：1971年之前的廢棄礦山復(fù)墾，主要由中央政府提供“廢棄土地補(bǔ)助金”來(lái)完成；之后的礦山復(fù)墾由礦山經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)。廢棄土地的恢復(fù)工作主要由地方政府的恢復(fù)專(zhuān)業(yè)隊(duì)完成，私人企業(yè)也可以參與這項(xiàng)工作[9]。

1.4 美國(guó)的全鏈條式管理

隨著美國(guó)社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量日益關(guān)注，美國(guó)政府對(duì)于礦業(yè)綠色發(fā)展重視程度也在加深，并制定了一系列法律對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響及防治措施進(jìn)行審核，要求礦山閉坑后必須恢復(fù)原狀。從政府審批流程上，注重以下程序：一是提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，要求開(kāi)發(fā)者提交地面區(qū)域或開(kāi)發(fā)海域的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，對(duì)每一階段的開(kāi)發(fā)活動(dòng)做出環(huán)境影響預(yù)測(cè)，并提出防治措施。二是向礦區(qū)所在地政府和民眾公布并征集意見(jiàn)，力求將因開(kāi)發(fā)造成的影響降到最低程度。三是向有關(guān)政府部門(mén)征求意見(jiàn)，使各部門(mén)在此過(guò)程中達(dá)成一致。同時(shí)，在礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)前，礦山企業(yè)需向政府繳納高于復(fù)墾成本的“保證金”，用于閉坑后的礦山土地復(fù)墾[10]。復(fù)墾按照計(jì)劃完成并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，退還保證金；反之則由政府將保證金用于土地復(fù)墾和環(huán)境治理。

2 我國(guó)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

2.1 環(huán)境問(wèn)題已逐漸成為世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治博弈的新焦點(diǎn)

當(dāng)前，以加、澳、英、美等為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家已處在工業(yè)化資源消耗的后期，其國(guó)內(nèi)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境修復(fù)問(wèn)題已得到初步控制和改善，礦業(yè)廢棄地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境修復(fù)過(guò)程中，形成的一系列實(shí)踐操作模式，在全球生態(tài)建設(shè)潮流中積極地推動(dòng)了各不同主體的綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了較大的影響。在生態(tài)文明建設(shè)大背景和以人民為中心的發(fā)展思想指引下，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的資源、環(huán)境、民生矛盾逐步顯化，新的礦山環(huán)境問(wèn)題與歷史遺留問(wèn)題交織并存，民生利益分配與多元主體訴求存在沖突[11]，逐漸成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著資源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日益延伸到環(huán)境領(lǐng)域乃至社會(huì)領(lǐng)域，當(dāng)前礦業(yè)發(fā)展已經(jīng)逐漸成為世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治博弈的新焦點(diǎn)。

2.2 不平衡不充分發(fā)展已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新挑戰(zhàn)

2017年底，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到82.7萬(wàn)億元，人均GDP超過(guò)8880美元，第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例持續(xù)減少，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例持續(xù)增加。從現(xiàn)有發(fā)展階段看，我國(guó)已基本進(jìn)入到中等收入國(guó)家行列，處于工業(yè)化進(jìn)程的中后期，但也面臨一系列人口、資源、環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，挖損、塌陷、壓占等各種人為因素造成破壞損毀的土地超過(guò)375萬(wàn)hm2。另?yè)?jù)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前國(guó)有煤礦共有矸石山1500余座，大約有1/3發(fā)生過(guò)自燃現(xiàn)象。同時(shí)，采礦活動(dòng)造成土壤污染、地面塌陷、水土流失與沙漠化以及衍生地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題均對(duì)礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提出了挑戰(zhàn)[11]。水、土地、礦產(chǎn)等資源人均量少，生態(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境污染問(wèn)題頻發(fā)，不可再生資源日益枯竭，已經(jīng)逐漸成為我國(guó)現(xiàn)階段新的基本國(guó)情，并嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.3 經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)礦業(yè)綠色發(fā)展提出了新要求

新發(fā)展階段、新常態(tài)和供需新平衡帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。自2003年以來(lái)，我國(guó)資源行業(yè)經(jīng)歷了十年左右的“黃金發(fā)展時(shí)期”，礦產(chǎn)資源勘查取得了顯著成果，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與利用的頻度、強(qiáng)度也舉世矚目。伴隨國(guó)家地質(zhì)勘查投資的下降和環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的雙重作用，我國(guó)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域面臨著傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)能失速和尋找新增長(zhǎng)動(dòng)能的挑戰(zhàn)。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看，隨著國(guó)家進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要更多依靠提高勞動(dòng)效率、資本效率、土地效率、資源效率、環(huán)境效率，提高科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，提高全要素生產(chǎn)率，在做好資源保障的基礎(chǔ)上，要更加重視提高資源供給質(zhì)量。我國(guó)礦業(yè)政策不能僅專(zhuān)注于提升礦業(yè)附加值的比重，而應(yīng)更關(guān)注公平市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的鼓勵(lì)，并有效防范產(chǎn)能過(guò)剩帶來(lái)的潛在危害，從而推動(dòng)全要素勞動(dòng)生產(chǎn)率持續(xù)改善，同時(shí)培育更富彈性和活力的供給結(jié)構(gòu)以應(yīng)對(duì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的迅速升級(jí)。

3 礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展成效和存在的不足

3.1 礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展取得的成效

一是積極推進(jìn)綠色礦山建設(shè)。自2007年國(guó)土資源部提出“發(fā)展綠色礦業(yè)”倡議以來(lái)，我國(guó)在探索綠色礦業(yè)發(fā)展道路上不斷取得進(jìn)展，發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山已成為社會(huì)共識(shí)和礦業(yè)企業(yè)方向指引。2010年以來(lái)，國(guó)土資源部先后分4批確定了661家礦山企業(yè)作為國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)建設(shè)，在油氣資源高效開(kāi)發(fā)，煤炭資源綠色開(kāi)采，金屬礦產(chǎn)伴生資源高效綜合利用，化工、非金屬礦山環(huán)境保護(hù)，以及礦地和諧、共享資源開(kāi)發(fā)收益等方面，樹(shù)立了一批綠色礦山建設(shè)的典型模式。實(shí)踐證明，建設(shè)綠色礦山是新形勢(shì)下礦產(chǎn)資源管理與礦業(yè)發(fā)展的重要方向和工作抓手；踐行綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展理念已經(jīng)成為貫穿礦業(yè)行業(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)方針。

面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的大背景，2017年3月，國(guó)土資源部等六部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），掀起了綠色礦山建設(shè)新高潮?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確了綠色礦山建設(shè)三大目標(biāo)：一是基本形成綠色礦山建設(shè)新格局，二是探索礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變新途徑，三是建立綠色礦業(yè)發(fā)展工作新機(jī)制。屆時(shí)，我國(guó)將樹(shù)立千家科技引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型綠色礦山典范，實(shí)施百個(gè)綠色勘查項(xiàng)目示范，建設(shè)50個(gè)以上綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，形成一批可復(fù)制、能推廣的新模式、新機(jī)制、新制度[12]。截至2017年底，內(nèi)蒙古等21個(gè)?。▍^(qū)、市）部署推進(jìn)綠色礦山建設(shè)工作，分別召開(kāi)省級(jí)層面綠色礦山建設(shè)座談會(huì)，印發(fā)綠色礦山建設(shè)方案，出臺(tái)相關(guān)文件和辦法。整體來(lái)看，綠色礦山建設(shè)已成為中央和地方政府主動(dòng)適應(yīng)新發(fā)展階段，積極引導(dǎo)礦業(yè)提質(zhì)增效，促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)選擇。

二是礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地成效顯著。國(guó)土資源部、財(cái)政部于2011年啟動(dòng)礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地（以下簡(jiǎn)稱“示范基地”）建設(shè)。中央財(cái)政資金投入193億元，帶動(dòng)企業(yè)資金投入4000多億元，依托56家大型礦業(yè)企業(yè)，建設(shè)了40個(gè)“示范基地”。階段性成果包括：重點(diǎn)突破了低滲透油、頁(yè)巖氣、釩鈦磁鐵礦、固體鉀鹽、低品位膠磷礦等八大資源綜合利用關(guān)鍵技術(shù)；創(chuàng)新了煤炭充填開(kāi)采、“剝離—采礦—復(fù)墾—?dú)w還”等五大資源開(kāi)發(fā)新方式；形成了煤基產(chǎn)業(yè)群、有色金屬開(kāi)發(fā)等四大資源綜合利用產(chǎn)業(yè)新模式；總結(jié)了160余項(xiàng)綜合利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；建成了一批礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)。礦產(chǎn)資源綜合利用，在突破資源利用關(guān)鍵技術(shù)、推動(dòng)礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展、創(chuàng)新綜合利用政策機(jī)制、促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，增加了產(chǎn)品的附加值，降低了生產(chǎn)成本和土地、能源等使用成本，實(shí)現(xiàn)了礦山企業(yè)效益穩(wěn)定增長(zhǎng)，增強(qiáng)了礦山持續(xù)發(fā)展后勁。

3.2 礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展存在不足

一是歷史欠賬較多。661家國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位相對(duì)于我國(guó)7.7萬(wàn)多座礦山數(shù)量而言，所占比例過(guò)低，距離全面建設(shè)和整體推進(jìn)綠色礦山工作，存有較大差距，在當(dāng)前礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求下，這種對(duì)比尤顯突兀。

二是認(rèn)識(shí)存有偏差。盡管綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展已成為社會(huì)共識(shí)，但對(duì)于礦業(yè)建設(shè)的兩大主體而言，其發(fā)展內(nèi)在邏輯及同傳統(tǒng)發(fā)展模式的本質(zhì)區(qū)別，卻不甚了解。不少地方政府依舊按照原先的礦政管理思維來(lái)推進(jìn)工作，缺乏考核和推進(jìn)動(dòng)力；部分企業(yè)也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到綠色礦山建設(shè)的必要性和緊迫性，還處于“要我建”而非“我要建”的階段。

三是企業(yè)積極性不高。據(jù)各行業(yè)協(xié)會(huì)反映，由于科技創(chuàng)新、節(jié)約利用、環(huán)境保護(hù)等資金投入推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，煤炭、有色金屬和水泥行業(yè)礦產(chǎn)品新增成本15%～20%，黃金、化工行業(yè)新增成本10%～15%，非金屬行業(yè)新增成本10%。加之礦產(chǎn)資源開(kāi)采的外部成本、隱性成本、長(zhǎng)期成本和高機(jī)會(huì)成本并沒(méi)有納入資源產(chǎn)品價(jià)格體系中，短期削弱了綠色礦山企業(yè)的資源產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

四是政策有待細(xì)化。目前專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)針對(duì)綠色礦山建設(shè)的國(guó)家配套支持政策還不夠細(xì)化，造成綠色礦山建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不完善，綠色礦山企業(yè)無(wú)法獲得比非綠色礦山企業(yè)在政策支持方面的優(yōu)勢(shì)[13]。如用地、金融等支持政策還沒(méi)有細(xì)化落地；資源綜合利用增值稅優(yōu)惠范圍較小，僅對(duì)特定綜合利用方式進(jìn)行退稅；現(xiàn)行資源稅還未與資源回采率掛鉤，導(dǎo)致未對(duì)難采難選低品位礦石和綜合利用進(jìn)行優(yōu)惠；企業(yè)所得稅在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等方面的優(yōu)惠幅度較小，同時(shí)優(yōu)惠范圍有限等；另外，部分優(yōu)惠條件缺少評(píng)價(jià)認(rèn)定環(huán)節(jié)和實(shí)施部門(mén)，也導(dǎo)致政策落地的難度。

五是政府調(diào)控的先天不足。主要表現(xiàn)在：缺乏依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及外在環(huán)境變動(dòng)而進(jìn)行的政策動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；政策實(shí)施的外部市場(chǎng)及社會(huì)效應(yīng)考慮較少，與利益相關(guān)方的會(huì)商和補(bǔ)償機(jī)制不足；偏重行政手段，某種程度上用政府判斷代替或部分代替市場(chǎng)選擇；相關(guān)政策制定和實(shí)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展手段單一等。

4 新時(shí)代礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展思路

4.1 新時(shí)代礦業(yè)發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略的辯證關(guān)系

礦產(chǎn)資源是決定一國(guó)和地區(qū)長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力和可持續(xù)能力的資源要素。當(dāng)前我國(guó)能源消費(fèi)構(gòu)成中90%以上為礦產(chǎn)資源，80%以上的工業(yè)原材料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與礦產(chǎn)資源有關(guān)[14]。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開(kāi)啟以及近期“五化”協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的需求仍處于高位，主要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度不斷上升?？梢哉f(shuō)，礦產(chǎn)資源關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、政治穩(wěn)定以及人民生活水平的提高，因此，唯有確保礦產(chǎn)資源安全，國(guó)家安全才有保證。

必須強(qiáng)調(diào)的是，新時(shí)代我國(guó)的礦產(chǎn)資源政策，應(yīng)超越最基本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)孰輕孰重之爭(zhēng)，以推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為根本目標(biāo)，加快國(guó)家推進(jìn)綠色礦山建設(shè)和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，并使之成為未來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理的主基調(diào)；相應(yīng)地，加快推進(jìn)《實(shí)施意見(jiàn)》等支持政策，也堅(jiān)定了我國(guó)礦業(yè)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展政策的基本取向，轉(zhuǎn)向切實(shí)提升礦業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力特別是原始創(chuàng)新能力。

4.2 新時(shí)代礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展總體方向

未來(lái)我國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針，全面實(shí)施并嚴(yán)格落實(shí)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的環(huán)境準(zhǔn)入條件，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)整治工程，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)一步挖掘技術(shù)潛力，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)采、轉(zhuǎn)化與終端消費(fèi)等環(huán)節(jié)的清潔化，構(gòu)建現(xiàn)代礦業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，全面形成礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展新格局。

一是以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為綱。礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上仍在于資源的高效利用，相關(guān)支持政策應(yīng)當(dāng)旨在促進(jìn)礦山企業(yè)的創(chuàng)新型投資，積極推進(jìn)礦山企業(yè)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，促進(jìn)礦山企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的投資和無(wú)形資本的形成和增值，創(chuàng)新政策應(yīng)當(dāng)在以產(chǎn)業(yè)政策為核心的政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

二是積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。政策“落地”既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是我國(guó)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)支持政策的主要基調(diào)。加強(qiáng)支持政策的細(xì)化落實(shí)，既與制度改革協(xié)調(diào)配套，又能切實(shí)解決制約我國(guó)不同種類(lèi)、不同地區(qū)礦山企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的深層次制度性問(wèn)題，充分釋放市場(chǎng)的內(nèi)生活力，發(fā)揮大量礦山企業(yè)的內(nèi)生優(yōu)勢(shì)。

三是提高政策指向精準(zhǔn)度。將礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展切實(shí)導(dǎo)向“新技術(shù)”“新產(chǎn)品”“新保護(hù)”“新應(yīng)用”的研究開(kāi)發(fā)，將政策資源導(dǎo)向通用技術(shù)和技術(shù)融合領(lǐng)域，引導(dǎo)市場(chǎng)向創(chuàng)新型而不是生產(chǎn)型領(lǐng)域的投資，是提高國(guó)家推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展政策精準(zhǔn)度的關(guān)鍵。將針對(duì)礦山企業(yè)的投資扶持政策指向通用技術(shù)和技術(shù)融合，使礦山企業(yè)的發(fā)展最終走出“重復(fù)引進(jìn)、產(chǎn)能過(guò)剩以及有效供給不足”的怪圈。

四是結(jié)構(gòu)性政策與功能性政策全面推進(jìn)。在優(yōu)化結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)推進(jìn)礦山企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展作用的同時(shí)，通過(guò)完善外部市場(chǎng)和政府的公共服務(wù)體系和技術(shù)創(chuàng)新體系，切實(shí)提高礦山企業(yè)自身的創(chuàng)新能力和合作創(chuàng)新、開(kāi)放創(chuàng)新能力。支持政策的本質(zhì)是要將解決激勵(lì)問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性政策與提升能力的功能性政策（主要是公共服務(wù)體系建設(shè)）有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)。

五是穩(wěn)增長(zhǎng)政策和調(diào)結(jié)構(gòu)政策協(xié)同優(yōu)化。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力持續(xù)加大的情況下，通過(guò)保持適度寬松的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策，為長(zhǎng)期合理引導(dǎo)釋放礦山企業(yè)產(chǎn)能以及推進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境，同時(shí)通過(guò)優(yōu)先推出、重點(diǎn)推出既有利于保增長(zhǎng)又能夠促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)推進(jìn)；同時(shí)，穩(wěn)增長(zhǎng)不能破壞礦業(yè)企業(yè)調(diào)整演化的內(nèi)在機(jī)制和規(guī)律，產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)政策要讓位于產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

4.3 新時(shí)代礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的基本思路

一是完善礦業(yè)發(fā)展市場(chǎng)制度與優(yōu)化礦業(yè)發(fā)展環(huán)境。首先，完善市場(chǎng)制度與優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。要加快建設(shè)與完善法治體系，在資源開(kāi)發(fā)區(qū)域的民眾長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)益保護(hù)、礦業(yè)權(quán)有序投放、資源稅費(fèi)繳納以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等領(lǐng)域補(bǔ)充完善相關(guān)制度，并進(jìn)一步規(guī)范和完善相應(yīng)法律的執(zhí)法體系。完善自然資源、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政等相關(guān)法律體系及其執(zhí)行機(jī)制，以法治建立起嚴(yán)格保護(hù)環(huán)境、優(yōu)化礦業(yè)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。要全面落實(shí)和完善負(fù)面清單管理，進(jìn)一步減少礦業(yè)權(quán)行政審批與行政干預(yù)。大幅度減少針對(duì)礦業(yè)企業(yè)的非稅收收費(fèi)，降低礦業(yè)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。其次，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。要加快調(diào)整礦業(yè)政策取向，放棄選擇性的產(chǎn)業(yè)政策；公平市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法制環(huán)境；合理界定礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。

二是大力發(fā)展促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)新的公共服務(wù)體系。逐步將支持政策資源導(dǎo)向幫扶礦業(yè)企業(yè)提升技術(shù)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的公共服務(wù)體系建設(shè)方面上，既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展政策領(lǐng)域的貫徹和深化，也充分體現(xiàn)了生態(tài)文明背景下我國(guó)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。鼓勵(lì)并支持具備條件的礦山企業(yè)加快國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，加快共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)、技術(shù)擴(kuò)散機(jī)構(gòu)以及綜合性中小微礦業(yè)企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時(shí)，還應(yīng)優(yōu)化公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理模式與營(yíng)運(yùn)機(jī)制。

三是優(yōu)化礦業(yè)組織與礦業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)各類(lèi)技術(shù)創(chuàng)新主體的合作，培育礦業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。在完善研究型大學(xué)和公共科研機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)研究機(jī)制及共性技術(shù)開(kāi)發(fā)、管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)礦業(yè)企業(yè)在前沿技術(shù)領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署和項(xiàng)目組織能力。政策資源配置的重點(diǎn)逐漸由大中型礦業(yè)企業(yè)向高技術(shù)型礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)變，結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際和資源枯竭性地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，按照技術(shù)創(chuàng)新生命周期采取分階段、競(jìng)爭(zhēng)性、差異化的創(chuàng)新支持方式。培育礦業(yè)生態(tài)還需構(gòu)建順暢的退出機(jī)制，一方面要做好援助退出工作，重點(diǎn)做好過(guò)剩產(chǎn)能調(diào)整中的礦山企業(yè)失業(yè)人員的社會(huì)保障工作；另一方面做好輔助升級(jí)工作，積極支持傳統(tǒng)礦業(yè)企業(yè)（尤其是中小型礦業(yè)企業(yè)）對(duì)職工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者技能，支持礦業(yè)企業(yè)組成技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新聯(lián)盟。

四是推動(dòng)礦業(yè)與上下游服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。對(duì)未來(lái)礦業(yè)發(fā)展趨勢(shì)而言，礦業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展既是礦業(yè)向高技術(shù)、高附加值環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在需要，也是大力發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及反哺社會(huì)的內(nèi)在需要。一要做好頂層設(shè)計(jì)，建立健全機(jī)制。加強(qiáng)礦業(yè)融合發(fā)展運(yùn)行分析和監(jiān)管，充分發(fā)揮自然資源主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通、協(xié)調(diào)作用，形成礦業(yè)融合發(fā)展的整體氛圍。二要完善政策體系創(chuàng)造礦業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的良好生態(tài)。建立一體化的產(chǎn)業(yè)政策體系，消除礦業(yè)與服務(wù)業(yè)在稅收、金融、科技、要素價(jià)格之間的政策差異，降低交易成本，制定相互協(xié)調(diào)融合的行業(yè)監(jiān)管、支持政策，形成合力。三要加快生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。加快建設(shè)研發(fā)設(shè)計(jì)、物流服務(wù)、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、供應(yīng)鏈管理等生產(chǎn)性服務(wù)公共平臺(tái)[15]。四要完善礦業(yè)融合項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)投融資服務(wù)體系。

五是高度重視礦業(yè)企業(yè)的先進(jìn)生產(chǎn)能力建設(shè)。礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)能力建設(shè)，一方面為現(xiàn)代礦業(yè)的發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新提供了重要的技術(shù)支撐；另一方面先進(jìn)生產(chǎn)能力建設(shè)為現(xiàn)代礦業(yè)的發(fā)展提供了重要的需求空間。在新一輪工業(yè)革命中，發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家的政策目光都不僅瞄準(zhǔn)技術(shù)創(chuàng)新本身，而且高度重視互補(bǔ)性的經(jīng)濟(jì)條件和制度建設(shè)[16]。通過(guò)終身學(xué)習(xí)制度建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)工人包括礦業(yè)勞動(dòng)者的技能和知識(shí)水平，通過(guò)先進(jìn)技術(shù)研究或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)加強(qiáng)共性技術(shù)的供給，是這些互補(bǔ)性經(jīng)濟(jì)條件與制度建設(shè)的最為重要的構(gòu)成。因而，國(guó)家應(yīng)高度重視先進(jìn)生產(chǎn)能力建設(shè)、高度重視先進(jìn)生產(chǎn)能力的提升。

六是進(jìn)一步細(xì)化綠色礦山建設(shè)支持政策。一方面，以綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)名錄和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)為抓手，提升礦山企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備應(yīng)用能力以及現(xiàn)代生產(chǎn)管理方法的改進(jìn)與創(chuàng)新，協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略性新興礦業(yè)的培育與先進(jìn)生產(chǎn)能力建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家礦業(yè)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展步伐。另一方面，強(qiáng)化政策優(yōu)化和組合協(xié)同，發(fā)揮協(xié)同乘數(shù)效應(yīng)。比如，在工礦廢棄地復(fù)墾利用、資源開(kāi)發(fā)收益分配等方面進(jìn)一步改革探索，對(duì)礦業(yè)用地、綠色金融等一些支持政策進(jìn)一步細(xì)化完善，打通工礦廢棄地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡之間的壁壘梗阻，最大限度調(diào)動(dòng)企業(yè)以及地方政府推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展的積極性，降低綠色發(fā)展成本。另外，還需要根據(jù)不同的礦種，結(jié)合適用的具體情境，靈活地選擇政策工具組合，有效發(fā)揮不同政策工具的互補(bǔ)性，擺脫過(guò)度依賴財(cái)政補(bǔ)貼等個(gè)別政策工具，完善形成支持礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的政策工具體系，提高政策的科學(xué)性、有效性和適用性。

4.4 新時(shí)代礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)

一是做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化總體目標(biāo)。改變傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的礦業(yè)發(fā)展模式，建立基于生態(tài)文明要求和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展新范式，提升綠色資源和綠色礦產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大綠色資源和綠色礦產(chǎn)品的供給規(guī)模，使綠色成為礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要標(biāo)志，成為礦業(yè)未來(lái)發(fā)展普遍形態(tài)，為建設(shè)美麗中國(guó)、增進(jìn)民生福祉、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供“綠色資源”保障，并為促進(jìn)全球礦業(yè)綠色發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

二是實(shí)現(xiàn)階段目標(biāo)，提出中國(guó)方案。第一階段從2017年到2035年，是追趕與深化改革期。全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的礦業(yè)綠色發(fā)展新格局。該階段，礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的制度和政策性框架基本建立，礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。礦業(yè)與上下游服務(wù)業(yè)融合發(fā)展取得顯著進(jìn)展，在產(chǎn)業(yè)鏈條延伸、就業(yè)崗位創(chuàng)造、資源收益共建共享以及助力扶貧攻堅(jiān)等方面實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。第二階段從2035年到2050年，是引領(lǐng)和部分趕超期。圍繞推動(dòng)礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、政績(jī)考核，建立形成與生態(tài)文明相適應(yīng)的礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展制度體系和治理能力，實(shí)現(xiàn)同全球資源節(jié)約、采礦業(yè)環(huán)境影響和保護(hù)先進(jìn)水平全面對(duì)標(biāo)。推動(dòng)建立礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)的全球治理模式，為全球礦業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和方案。