□ 舟山市國土資源局 賀涌源

土地整治，是指為增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量，對未利用或者未合理利用的土地進(jìn)行整理、墾造和開發(fā)，包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地墾造為農(nóng)用地和宜耕后備土地資源開發(fā)等活動(dòng)。多年來，土地整治在不斷的實(shí)踐探索中，其力度、深度、廣度均在不斷拓展，從農(nóng)用地整理到土地開發(fā)整理再到土地整治，從農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，土地整治實(shí)施的范疇、運(yùn)用的手段、采用的方式、實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不斷綜合，土地整治的內(nèi)涵逐漸發(fā)展為土地綜合整治。土地綜合整治對促進(jìn)土地資源合理利用、保障國家糧食安全、保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，國家的一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略如鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等，都對土地資源管理工作提出了更高的要求。作為土地資源參與和保障國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展的重要抓手，從新理念、新高度和新層面上重新認(rèn)識(shí)土地綜合整治，進(jìn)一步明確其職責(zé)、豐富其內(nèi)涵，構(gòu)建起土地綜合整治理論和實(shí)踐的新體系，對于更好地發(fā)揮土地部門之于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，具有重大的意義。本文就土地綜合整治發(fā)展的新方向即全域土地綜合整治作一些初步的探討。

一、全域土地綜合整治的內(nèi)涵

基于近年來開展的土地綜合整治實(shí)踐，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和概括提煉，筆者認(rèn)為：全域土地綜合整治，是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)等手段，對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村”等進(jìn)行全要素綜合整治，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)，以提升耕地?cái)?shù)量質(zhì)量、優(yōu)化空間開發(fā)格局、促進(jìn)節(jié)約集約利用、改善生產(chǎn)生活條件、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、美化生態(tài)環(huán)境建設(shè)為目標(biāo)，從而提高土地資源對區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展保障能力的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

二、實(shí)施全域土地綜合整治的現(xiàn)實(shí)需要

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提速，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展有力推進(jìn)，農(nóng)村用地需求呈現(xiàn)趨勢化變化，體現(xiàn)在：一是用地類型多樣化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，出現(xiàn)了田園綜合體、農(nóng)業(yè)示范園、鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)等新型用地組織方式；二是用地需求規(guī)模大，鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、農(nóng)事體驗(yàn)，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施、配套設(shè)施和新農(nóng)村建設(shè)等對用地的需求強(qiáng)勁；三是用地方式復(fù)合化、高效化，集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村居住、觀光旅游、設(shè)施農(nóng)業(yè)等功能于一體，農(nóng)村土地的多重功能得以開發(fā)，追求更高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益成為驅(qū)動(dòng)農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)變的重要因素。面對新情況、新問題，國土資源部門因勢利導(dǎo)、分類施策，從規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)用地政策、土地綜合整治等不同方面，積極探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障方式。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)將全面發(fā)展，可以預(yù)見，未來一個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將對農(nóng)村土地管理水平和用地保障能力提出更高的要求。挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，以實(shí)施全域土地綜合整治為平臺(tái)，提升土地綜合整治的集成性、系統(tǒng)性，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地需求，優(yōu)化農(nóng)村土地利用空間結(jié)構(gòu)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，是新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對土地管理工作的現(xiàn)實(shí)需要。

三、實(shí)施全域土地綜合整治的基本原則

1. 生態(tài)優(yōu)先、切實(shí)保護(hù)耕地

樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進(jìn)“山水林田湖草”整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，提高糧食生產(chǎn)能力，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

2. 規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約用地

以土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)多規(guī)融合，優(yōu)化土地空間開發(fā)格局，因地制宜推進(jìn)全域土地綜合整治，科學(xué)安排土地整治實(shí)施的步驟和時(shí)序，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用。提高土地資源配置效率，提升土地節(jié)約集約利用水平。

3. 守住底線、著力改革創(chuàng)新

堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變，維護(hù)農(nóng)村土地管理秩序，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，鼓勵(lì)大膽探索，解決鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展用地制約，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。

四、全域土地綜合整治實(shí)施內(nèi)容

1. 開展農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀和需求調(diào)查

根據(jù)土地“二調(diào)”和年度土地利用變更調(diào)查成果，結(jié)合農(nóng)村宅基地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，先行選擇具備土地整治資源潛力的農(nóng)村，開展農(nóng)村宅基地、村莊公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、二三產(chǎn)等經(jīng)營性建設(shè)用地、廢棄礦山用地、耕地等農(nóng)用地利用情況調(diào)查，摸清各類建設(shè)用地的具體規(guī)模，空間分布和利用情況，以及耕地等農(nóng)用地?cái)?shù)量、分布和承包流轉(zhuǎn)、種植經(jīng)營、配套設(shè)施等情況，明確土地整治資源潛力、規(guī)模和分布。同時(shí)，分析現(xiàn)有土地規(guī)劃和利用存在的問題，了解村民對土地利用現(xiàn)狀及合理利用土地的想法建議，掌握農(nóng)民建房、公益設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施等用地需求，客觀評價(jià)開展全域土地綜合整治的可行性。

2. 編制全域土地綜合整治規(guī)劃方案

在客觀評價(jià)開展全域土地綜合整治可行性的基礎(chǔ)上，以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分行政村為實(shí)施單元，以鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合村莊建設(shè)布點(diǎn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整等相關(guān)規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為要求，按照“控制總量、優(yōu)用增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量”的原則，開展村土地利用規(guī)劃編制工作，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，以此作為實(shí)施全域土地綜合整治的規(guī)劃平臺(tái)。根據(jù)規(guī)劃編制全域土地綜合整治實(shí)施方案，在切實(shí)保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的前提下，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕土地開發(fā)、農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造、低效用地再開發(fā)、廢棄礦山綜合治理等各項(xiàng)整治重點(diǎn)內(nèi)容和項(xiàng)目分區(qū)，合理安排各項(xiàng)整治內(nèi)容的項(xiàng)目建設(shè)、時(shí)間進(jìn)度、工程措施等。

3. 實(shí)施全域土地綜合整治工程

按照實(shí)施方案，統(tǒng)籌開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕土地開發(fā)、農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造、低效用地再開發(fā)、廢棄礦山綜合治理等各項(xiàng)工程建設(shè)，協(xié)同開展環(huán)境綜合治理等工作，分期分批對農(nóng)村農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地實(shí)施綜合整治。提高實(shí)施區(qū)域內(nèi)田塊連片度和田面平整度，完善農(nóng)田水利、田間道路、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)田工程配套，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，對“山水林田湖草”進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。加大農(nóng)村廢棄、閑置和存量建設(shè)用地盤活利用，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地有償退出，各類建設(shè)用地主要通過盤活存量建設(shè)用地予以保障，并可充分運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，按照“先拆舊后建新”的原則，實(shí)施整治區(qū)域內(nèi)拆舊區(qū)和建新區(qū)建設(shè)用地異地置換，優(yōu)化各項(xiàng)用地空間布局。通過各項(xiàng)整治工程建設(shè)，逐步引導(dǎo)形成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚的空間形態(tài)和集約高效的土地利用格局。

五、實(shí)施全域土地綜合整治的政策保障

土地綜合整治經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，并取得了突出的成效。而全域土地綜合整治目前還處于探索試點(diǎn)階段，尚缺乏成功的典型案例，在規(guī)劃指導(dǎo)、資金籌措、工作推進(jìn)、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面還有待規(guī)范和完善，如何讓全域土地綜合整治融入新發(fā)展理念、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施等問題尚需進(jìn)一步研究和探索?？紤]到全域土地綜合整治工作的復(fù)雜性和持續(xù)性，宜應(yīng)采取邊試點(diǎn)探索邊評估的方式，及時(shí)歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成完整的全域土地綜合整治政策體系。為順利推進(jìn)全域土地綜合整治實(shí)施，結(jié)合工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面給予支持保障以及進(jìn)行相關(guān)政策的創(chuàng)新。

1. 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和政策整合

建立由國土資源部門牽頭，發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)保、交通、旅游等部門參與的實(shí)施全域土地綜合整治工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，對工作進(jìn)行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，重大事項(xiàng)進(jìn)行集體會(huì)商并報(bào)上級研究決策。以全域土地綜合整治工作為載體，統(tǒng)籌整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)、新農(nóng)村融合用地、耕地保護(hù)補(bǔ)償、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)等政策手段，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)。加強(qiáng)各類涉農(nóng)資金整合，明確各類指標(biāo)的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮資金的綜合效益。

2. 簡化審批事項(xiàng)、審批流程和審批材料

全域土地綜合整治實(shí)施的各類項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一立項(xiàng)、同步實(shí)施和統(tǒng)一驗(yàn)收入庫。允許村級土地利用規(guī)劃可以由全域土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)審批層級進(jìn)行批準(zhǔn)，并納入鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃實(shí)施。

3. 調(diào)整相關(guān)政策給予支持保障

對實(shí)施單元內(nèi)，允許通過全域土地綜合整治對零星耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地進(jìn)行空間置換和布局優(yōu)化。在年度土地利用變更調(diào)查時(shí)，允許依據(jù)全域土地綜合整治項(xiàng)目批準(zhǔn)文件以及空間置換和布局優(yōu)化后的土地利用狀況進(jìn)行地類變更，允許已經(jīng)完成土地整治的區(qū)塊繼續(xù)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，產(chǎn)生的新增耕地、水田和產(chǎn)能指標(biāo)可以用于耕地占補(bǔ)平衡。在優(yōu)先滿足實(shí)施單元內(nèi)農(nóng)村建設(shè)需要的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑，調(diào)劑收益主要用于耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和村級集體經(jīng)濟(jì)壯大。