●王體功 石秀麗 宋遠勝/文

作為新生業(yè)務，羈押必要性審查缺少成熟的模式遵循和借鑒，依靠的是檢察機關主動作為。2013年5月，最高人民檢察院下發(fā)《關于人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展羈押必要性審查工作有關問題的通知》，提出辦理羈押必要性審查案件可以遵循先易后難、循序漸進的路徑，先從案情簡單、爭議較小、風險較小的案件辦起，比如交通肇事、輕傷害等類型的案件。實踐中，此類罪名占據(jù)所辦案件總數(shù)的絕大部分比例?！蛾P于人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展羈押必要性審查工作的參考意見》、《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》、《最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳關于貫徹執(zhí)行〈人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）〉的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）等規(guī)范性文件的相繼出臺，為辦案提供了依據(jù)、方法和文書模板，至此，羈押必要性審查工作思路日趨明晰、機制日漸成熟。

羈押必要性審查案件，不像自偵、審查批準逮捕、審查起訴案件那樣有具體罪名和立案標準。羈押必要性審查面對的是看守所羈押的所有被逮捕之后的犯罪嫌疑人和被告人，能否立案，需要檢察人員憑借主觀和客觀的綜合評判、全面評估來確定。按照從“辦事模式”向“辦案模式”轉變的要求，羈押必要性審查創(chuàng)新性采取了《立案決定書》，充分體現(xiàn)了辦案屬性。另外，最高人民檢察院連續(xù)組織開展典型案例和精品案件的評選活動，為全國辦理案件提供了方向，開拓了思路，也提升了各省份創(chuàng)先爭優(yōu)的積極性和主動性，促進了工作縱深發(fā)展。

一、當前存在的突出問題

（一）宣傳力度不夠、社會熟知程度不高

作為一項已經(jīng)開展四年多的業(yè)務，刑事執(zhí)行檢察部門剛定準位、把好舵。檢察機關其他內設部門對該項業(yè)務掌握程度并不高，律師和社會群眾更是了解甚少。原因是：

1.符合新生事物固有特征。一項新業(yè)務從出臺到被社會公眾廣為熟知必然需要一個時間過程，這符合事物發(fā)展規(guī)律。

2.檢察宣傳力度有待加強。在辦案初期，我們大部分的精力放在了探索工作方法、建立工作機制等方面，沒有及時、廣泛的對外宣傳。

3.駐所檢察室權利告知工作有待深入。最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳《指導意見》第8條明確規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕之后，羈押地的派駐看守所檢察室應當在五個工作日以內進行羈押必要性審查權利告知。對這項要求，絕大部分駐所檢察室做到了。但是，作為一項專業(yè)性極強的業(yè)務，如果不深入解釋的話，作為除執(zhí)檢部門以外的檢察機關其他內設部門人員都很難真正掌握，更何況是被羈押人員這一特殊群體。這就要求駐所檢察室人員不能僅停留在告知的層面上，還要詳細解釋業(yè)務的內容、符合的條件、申請的方式及需要提交的材料等。

4.羈押必要性審查普惠效果還沒真正實現(xiàn)。由于業(yè)務開展時間不長，羈押必要性審查受益面還不廣。作為被羈押人員群體，還沒有看到或者感受羈押必要性審查帶來的好處。如果看守所內一定比例的被羈押人員通過羈押必要性審查，最終被辦案單位釋放或者變更強制措施，恢復人身自由，那么必然會產生效仿效應，被羈押人員申請羈押必要性審查的積極性自然提高。

（二）工作機制不健全、規(guī)范化程度不高

羈押必要性審查一直在探索中求發(fā)展，辦案和機制建設并重。目前，全國的辦案數(shù)量逐年提升，但是，制度建設速度卻沒有跟上。比如，立案審查標準、卷宗裝訂內容和順序不統(tǒng)一的問題。

（三）所辦案件類型單一，范圍不夠寬泛

所審查辦理的案件主要集中為交通肇事、輕傷害、尋釁滋事等常見罪名。對其他罪名涉及少，甚至不敢涉及，制約了案件的來源。

（四）辦案積極性有待提升，存在一定程度的畏難發(fā)愁情緒

1.沒有端正執(zhí)法理念，擔心遭到非議或者承擔風險。檢察人員主動為被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人向辦案單位提釋放或變更強制措施建議，有時會被辦案單位或者社會群眾誤解，甚至懷疑我們的目的。再有，我們向辦案單位發(fā)出釋放或者變更強制措施的建議被采納后，犯罪嫌疑人、被告人回歸社會一旦脫逃或者重新犯罪，是否需要承擔責任。上述顧慮，影響了大家辦案積極性，束縛了手腳。

2.案件來源難?？词厮鶅攘b押的人員，除了當事人主動申請，或者是老弱病殘孕此類具有明顯特征的人以外，其他案件是否符合立案審查標準不好把握，需要檢察人員逐案逐人篩查，甚至要持續(xù)追蹤，付出大量的時間和精力。

3.審查批準逮捕的案件質量提高。受寬嚴相濟刑事司法政策的影響，偵查監(jiān)督部門批準逮捕的標準不斷提高，輕刑類案件批捕率減低，影響了羈押必要性審查案件來源。

4.辦案單位配合程度不高。辦案人員在一定程度上還受“羈押萬能”、“一押到底”等傳統(tǒng)辦案思維的影響，過于關注刑事訴訟活動的順利進行，對釋放或者變更強制措施存有顧忌。

二、辦理羈押必要性審查案件的對策

（一）充分認識羈押必要性審查五大屬性

1.訴訟監(jiān)督屬性。《刑事訴訟法》第93條規(guī)定：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。從條文看出：檢察機關行使的是審查權和建議權。另外，《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定》第2條羈押必要性審查的定義：羈押必要性審查是對不需要繼續(xù)羈押的，建議辦案機關予以釋放或者變更強制措施的監(jiān)督活動。強調的也是訴訟監(jiān)督屬性。而《刑事訴訟法》第94條、第95條分別規(guī)定的是公檢法辦案機關依職權或者依犯罪嫌疑人、被告人一方的申請可以直接決定變更強制措施，行使的是決定權，體現(xiàn)的是訴訟屬性。實務中，不少犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護律師向檢察機關申請羈押必要性審查時，申請書題目原本應當是《羈押必要性審查申請書》，但卻常寫成《變更強制措施申請書》，這就是對羈押必要性審查屬性的混淆。《指導意見》第4條規(guī)定：犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護律師依據(jù)《刑事訴訟法法》第95條規(guī)定，向人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門申請變更強制措施，或者援引該條規(guī)定但申請事項表述為羈押必要性審查的，人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門應當向其說明情況，并在其修改申請材料后依法受理。在這點上，還需要準確把握，合理糾正，規(guī)范引導。

2.司法審查屬性。按照執(zhí)檢業(yè)務從“辦事模式”向“辦案模式”的轉變的要求，羈押必要性審查采取《立案決定書》形式，充分體現(xiàn)了司法審查屬性。另外，在司法責任制改革大背景下，員額檢察官的業(yè)績需要辦案數(shù)量來支撐，羈押必要性審查在執(zhí)檢子系統(tǒng)中受理、初審、立案、審查、辦結，能夠實現(xiàn)辦案留痕。

3.非強制性。如上所述，這項業(yè)務檢察機關只有建議權，沒有決定權，缺少剛性制約，這也是檢察人員稍感失落的原因。其實，不管是檢察機關通過羈押必要性審查向辦案單位發(fā)出建議的行為，還是辦案單位是否采納建議的行為，都是各司其職，兩者間并不矛盾，只是雙方的著眼點和立足點不同所致。

4.分階段性。被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人，往往不是在其收押初期就符合羈押必要性審查條件，一般會隨著訴訟活動的發(fā)展和訴訟環(huán)節(jié)的變化而變化。比如：身體健康狀況、案件和解情況、證據(jù)變化情況、羈押期限變化情況等等。還有，釋放或者變更強制措施的建議，在某個訴訟環(huán)節(jié)沒被采納，到了下一個環(huán)節(jié)則可能會被采納，這都體現(xiàn)了分階段性。

5.司法救濟屬性。該項業(yè)務開展的初衷就是減少監(jiān)管場所羈押量，降低司法成本；減少不必要、不適宜、不應當羈押，維護在押人員合法權益。

（二）進一步理順辦案思路

1.明確辦案主體。一般情況下，羈押必要性審查由辦案機關對應的檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門辦理；上級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門可以將本部門辦理的案件交下級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門辦理，決定向辦案單位發(fā)出釋放或者變更強制措施建議時，按照對等監(jiān)督的原則，要以上級人民檢察院的名義發(fā)出；異地羈押的，羈押地派駐檢察室收到羈押必要性審查申請后，應當告知申請人向辦案機關對應的檢察機關執(zhí)檢部門提出申請，或者在兩個工作日以內將申請材料移送辦案機關對應的檢察機關執(zhí)檢部門，羈押地駐所檢察室要積極進行協(xié)助和配合；對于上提一級由上級人民檢察院審查批準逮捕的職務犯罪案件，按照《指導意見》要求，初審工作是由負責審查批準逮捕的檢察機關的執(zhí)檢部門進行，發(fā)現(xiàn)符合立案條件的，交由辦案機關對應的檢察機關執(zhí)檢部門具體辦理。在實踐中，雖然案卷材料報到了上級檢察機關，但是犯罪嫌疑人、被告人往往仍然羈押在辦案單位所在地的看守所，上級檢察機關很難及時了解被羈押人員的現(xiàn)實情況，而羈押地駐所檢察室具有優(yōu)勢。所以，羈押地駐所檢察室要及時和上級院通氣，發(fā)現(xiàn)符合立案條件的，及時告知上級檢察院，以便及時啟動審查程序。

2.豐富案件來源。（1）依申請。首先，駐所檢察室要積極履行權利告知職責，把釋法工作做細做實。其次，注重宣傳。可以與律師召開座談會，就羈押必要性審查內容、申請書格式、需要提交的材料等事項進行溝通，借助律師的作用來宣傳和規(guī)范業(yè)務。要借助檢察開放日、法制宣傳日等活動，積極對外宣傳，擴大社會知曉度。再者，要借助信息化手段，提質增效。（2）依職權。檢察機關依職權審查的同時，要明確五個關注點。即：被羈押人員身份情況：是否為未成年人、老年人、聾盲啞人、婦女、唯一承擔家庭撫養(yǎng)義務的人；身體健康情況：依據(jù)看守所《入所健康檢查表》對身體健康有問題的人員有初步印象，追蹤關注；刑罰預期情況：要主動了解案情，對可能判處輕刑類的案件心中有數(shù)；損害修復情況：根據(jù)犯罪侵害的對象不同，可以分為侵害私人利益犯罪和侵害公眾利益犯罪。對于侵害私人利益的犯罪，重點關注雙方矛盾是否化解、損害后果是否彌補、有無涉檢信訪隱患。對于侵害社會公共利益的犯罪，重點關注犯罪危害性大小、社會危險性能否控制；羈押期限情況：重點關注五年以上久押不決的、以及超過四年，可能形成久押不決的案件。另外，要防止刑期倒掛。對于實際羈押期限可能折抵或者超過判處刑期的，就可以啟動羈押必要性審查程序。（3）依建議。檢察機關執(zhí)檢部門要主動與公安、法院、看守所以及檢察機關其他內設部門建立工作機制，調動他們提供信息的主動性和積極性。

3.把握審查標準。一是瞄準“三不人員”，即：不應當（沒有犯罪事實、或者犯罪行為非本人所為的）、不適宜（老弱病殘孕）、不必要羈押（可能判處輕刑類案件）；二是緊扣“八要素”：犯罪事實、主觀惡性、認罪悔罪、身體狀況、證據(jù)收集、可能判處的刑期、社會危害性、矛盾化解；三是確?！皟煽煽俊保悍缸锵右扇?、被告人要有固定住處，便于后期管理；保證人要適格，能有效發(fā)揮監(jiān)督作用。四是兼顧“三效果”：社會效果、法律效果、政治效果。

4.依法規(guī)范取證。（1）向辦案單位取證。目的是掌握案情、了解被羈押人員個人信息、犯罪主觀惡性、偵查取證、辦案人員意見等情況，實現(xiàn)對案件的整體把控和對被羈押人員全面客觀的評判。可以收集的證據(jù)有：批準逮捕決定書、逮捕證、審查逮捕意見書、起訴書、辦案人員意見等材料。（2）自行取證。要盡可能的完善證據(jù)，確保證據(jù)充分有力。比如，被羈押人羈押期間表現(xiàn)、案發(fā)前一貫社會表現(xiàn)、認悔罪態(tài)度、被害方的態(tài)度、有無固定住處和收入、保證人資格、所涉嫌罪名的量刑情況，甚至類似案例的判決等情況。另外，要充分發(fā)揮事實和證據(jù)的作用，向辦案單位發(fā)出建議時，避免只有單一的一紙文書。要連同調查收集證據(jù)材料的復印件，一同發(fā)給辦案單位，扎實全面的證據(jù)，自然會增強說服力和公信力。

5.抓辦案數(shù)量兼顧辦案質量。要避免追求數(shù)量而忽視質量，辦案時要充分考慮犯罪嫌疑人、被告人主觀惡性大小、以及犯罪行為對社會和被害人的危害后果，保障實現(xiàn)打擊犯罪、匡扶正義的司法目的。

6.增強辦案規(guī)范性。（1）規(guī)范應用執(zhí)檢子系統(tǒng)。目前，執(zhí)檢子系統(tǒng)已經(jīng)正式上線運行。羈押必要性審查受理、初審、立案、審查要在網(wǎng)上規(guī)范流轉。（2）規(guī)范制作法律文書。羈押必要性審查每一環(huán)節(jié)和步驟都涉及不同的文書。另外，根據(jù)建議對象不同，又分為對外部單位和對內設部門，制發(fā)的文書名稱也不一樣。所以，要熟悉每一環(huán)節(jié)驟涉及到的有關文書，結合建議對象，正確規(guī)范制作使用。（3）規(guī)范裝訂卷宗。目前，羈押必要性審查案件卷宗需要裝訂的材料、順序等內容尚不明確和統(tǒng)一，不符合司法規(guī)范化建設的要求。當前可以參照2016年修訂后的 《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》和 《人民檢察院訴訟文書材料立卷歸檔細則》，遵循“卷內材料應當按照實際辦案程序和文書材料形成時間、兼顧文書之間相互聯(lián)系的原則依次排列”和“案卷應當配有卷皮、卷內目錄和備考表,并且工整、清晰、規(guī)范填寫或者打印”兩個原則，統(tǒng)一規(guī)范裝訂。

三、強化四項配套機制

（一）跟蹤督辦機制

發(fā)出的《釋放或者變更強制措施建議書（函）》不能一發(fā)了之，要跟蹤督辦落實情況。辦案單位不予接受的，要求必須出具書面說明。十日以內沒有回復的，依法向辦案單位發(fā)《糾正違法通知書》。另外，確有必要變更強制措施的案子，如果在某一訴訟環(huán)節(jié)辦案單位不予變更強制措施的，可以在下一個訴訟環(huán)節(jié)繼續(xù)羈押必要性審查。

(二)信息互通機制

執(zhí)檢部門要主動與偵監(jiān)、公訴、自偵，以及與公安、法院建立信息互通機制。需要說明的是，信息互通不是簡單的要求辦案單位把原本就要變更強制措施或者判處輕刑的案子提前告知，以便湊辦案數(shù)。如果單純靠這種途徑，就失去意義，也會減低威信。

(三)合理公開審查

公開審查對于增強透明度、引進社會參與和監(jiān)督，實現(xiàn)審查意見的全面性和客觀性具有很好的作用。但是并非所有的案子都適合公開審查，比如，對于有重大社會影響或者有爭議的案件，公開審查可能會引發(fā)不良社會輿論，效果不一定好。另外，對于涉及個人隱私、國家秘密、商業(yè)秘密的，不宜采取公開審查。

（四）后續(xù)監(jiān)督機制

辦案單位對檢察機關羈押必要性審查的一個顧慮就是“放的了、管不住”的問題。在這方面，山東進行了有效的探索，成功推出了“黃河驛站”、“蒙山驛站”等系列創(chuàng)新做法。借助科技信息手段，建立監(jiān)督、就業(yè)、管理等綜合平臺，促使被變更強制措施人員能夠自覺遵守規(guī)定，積極改過自新，及時參與訴訟，實現(xiàn)“放的了、管得住”的目的。