江國(guó)華

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430000)

英國(guó)社會(huì)學(xué)家麥基弗在《社群：一種社會(huì)學(xué)的研究》中認(rèn)為，公共利益保護(hù)是人類(lèi)生活之所以必要和可能的前提，是現(xiàn)代政治生活的基石，公共善或公共利益是社群的主要特征，社會(huì)作為一種最復(fù)雜的社群，其主要特征是社會(huì)公共利益。目前，各國(guó)法律和公共政策都將公共利益保護(hù)作為其重要的內(nèi)容。[1]PPP模式是以一種政府和社會(huì)資本合作①的方式為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的模式，其主要特征在于公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公共性乃公共服務(wù)之本質(zhì)，提供公共服務(wù)系政府的當(dāng)然職責(zé)。政府將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)行公私合作，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)仍在于公共性以及在此基礎(chǔ)上對(duì)公共利益的追求。[2]但“逐利”乃資本的天性，在PPP模式中，社會(huì)資本的參與盡管在客觀上改善了公共服務(wù)供給方式，但主觀上仍在于追求自身利益的最大化；其最終目標(biāo)還是自身利益的增長(zhǎng)，公私合作只是其實(shí)現(xiàn)自身利益增長(zhǎng)的方式。因此，在PPP模式中，公益保護(hù)與私利最優(yōu)便具有天然的緊張關(guān)系，在實(shí)踐過(guò)程中，公共利益與私人利益之沖突不可避免——在這種沖突中，公共利益的損害具有高度蓋然性。雖然發(fā)展PPP模式的主要目的在于為社會(huì)公眾提供更好的公共服務(wù)，但是PPP項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的損害公共利益的情形完全與PPP模式的初衷相背離。為防止公共利益在這種沖突中遭遇直接或變相的損害，有必要在PPP模式中恰當(dāng)?shù)厍度牍怖娴奶貏e保護(hù)機(jī)制。

一、公共利益在PPP價(jià)值體系中的優(yōu)位性

在PPP模式的價(jià)值體系中，并不排除資本獲利的價(jià)值取向。但這種資本獲利的價(jià)值取向必須服從于公共利益——此即公共利益在PPP價(jià)值體系中的優(yōu)位性。

(一)PPP模式產(chǎn)生的原動(dòng)力在于“公共需求”

公共需求是當(dāng)社會(huì)或者眾多個(gè)人作為一個(gè)整體時(shí)所產(chǎn)生的需求。[3]P19它是社會(huì)公眾在長(zhǎng)期的生產(chǎn)和生活中形成的共同的個(gè)人需求，但其不是個(gè)人需求的簡(jiǎn)單相加。在現(xiàn)代社會(huì)，公共需求主要包括以下六個(gè)方面：(1)維護(hù)社會(huì)公共秩序與安全秩序的公共需要，如國(guó)防、公安、外交等；(2)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)交易秩序的公共需要，如市場(chǎng)監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公正司法等；(3)為全體社會(huì)成員提供公共設(shè)施與公共管理的公共需要，如公眾醫(yī)療保健、義務(wù)教育、公共交通、公共圖書(shū)館等；(4)建立社會(huì)保障與救濟(jì)體系，扶助社會(huì)弱勢(shì)群體的公共需求，如公共組織的扶貧、社會(huì)保險(xiǎn)等；(5)管理公共資源與公共財(cái)政的公共需求，如同有資產(chǎn)管理，保護(hù)環(huán)境、自然資源、人文資源等；(6)在生活水平進(jìn)入發(fā)達(dá)狀態(tài)后，公眾對(duì)人權(quán)、自由等公民權(quán)利的公共需要。[4]P32

當(dāng)然，公共需求并不是一成不變的，而是隨著歷史的發(fā)展而發(fā)展。二十世紀(jì)七八十年代，世界各國(guó)從二次世界大戰(zhàn)的廢墟中走來(lái)，迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，人們的生活日益富裕。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得人們不再滿(mǎn)足于僅能解決溫飽的生活條件，他們的公共需求也迅速提升。這種需求的提升表現(xiàn)在兩方面：一方面對(duì)量的需求大增，例如，人們需要更多的交通設(shè)施、水電等；另一方面對(duì)質(zhì)量提出了更高的要求，他們希望出行更加便捷、教育更加優(yōu)質(zhì)、養(yǎng)老更加舒適。

在傳統(tǒng)理論當(dāng)中，公共需求的滿(mǎn)足帶有公益性質(zhì)，是國(guó)家的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。因?yàn)椋瑵M(mǎn)足公共需求所需要的資金投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率較低，社會(huì)資本沒(méi)有能力或者不愿意參與其中。所以，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)公共需求的滿(mǎn)足都是由政府來(lái)實(shí)施。公共需求的變化對(duì)滿(mǎn)足人們公共需求的行為也提出了更高的要求，傳統(tǒng)的滿(mǎn)足公共需求的模式難以滿(mǎn)足日益變化的人們的需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了諸多問(wèn)題：(1)政府承擔(dān)著巨大財(cái)政支出；(2)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)公共需求的滿(mǎn)足出現(xiàn)了高成本、低效率、低質(zhì)量等現(xiàn)象；(3)社會(huì)公眾收入的增長(zhǎng)，使得他們對(duì)公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的需求都大幅提升，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式難以滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需求。公共需求的變化使得各國(guó)政府倍感壓力，為了解決上述問(wèn)題，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。各國(guó)政府希望通過(guò)PPP模式解決公共需求難以滿(mǎn)足的問(wèn)題。

在我國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)公眾收入的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)公共需求也大幅度上升。1995年，我國(guó)國(guó)民的公共需求增長(zhǎng)率第一次超過(guò)了個(gè)人需求增長(zhǎng)率，其后六年，年均公共需求比重提高近2個(gè)百分點(diǎn)。現(xiàn)今，人們對(duì)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等的需求尤為突出。借鑒英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等模式，我國(guó)政府也開(kāi)始運(yùn)用和推廣PPP模式解決日益增長(zhǎng)的公共需求。從PPP模式的起源來(lái)看，PPP模式的出現(xiàn)在于公共需求的增長(zhǎng)，是公共需求這一根本性緣由催生了政府和社會(huì)資本合作，即PPP模式。

(二)PPP模式的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于“公共服務(wù)”

如前述所說(shuō)，傳統(tǒng)理論主張公共需求的滿(mǎn)足是政府的職責(zé)，政府應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)此職能，這種理論排斥社會(huì)公眾參與公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共服務(wù)。但是，作為一種新型的公共產(chǎn)品的提供方式，PPP模式跳出了傳統(tǒng)理論的窠臼，將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，結(jié)合政府外包和私營(yíng)化的特點(diǎn)，有效利用了私營(yíng)資源，與社會(huì)資本共同參與設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，[5]構(gòu)設(shè)了公共產(chǎn)品的共建模式。從這個(gè)意義上說(shuō)，PPP模式的正當(dāng)性在于公共服務(wù)。

一般而言，根據(jù)其性質(zhì)不同，公共服務(wù)可以分為純公共服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)。純公共服務(wù)同時(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性雙重特征，如國(guó)防、國(guó)家安全、司法管理等。這種類(lèi)屬純公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給，一般仍持政府壟斷模式——這也被認(rèn)為是對(duì)PPP模式的一種限制。在學(xué)理上，一般將不完全具備非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性，但具有較大的外部收益性的那些服務(wù)稱(chēng)之為準(zhǔn)公共服務(wù)。這種類(lèi)屬準(zhǔn)公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給，具有開(kāi)放性，允許并鼓勵(lì)社會(huì)參與。PPP模式一般集中于準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域。

在法理上，提供公共服務(wù)是政府的當(dāng)然職責(zé)。但政府承擔(dān)這種職責(zé)的方式可以多樣化，并不必拘泥于直接生產(chǎn)公共服務(wù)——公共服務(wù)理論主張，公共服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者是可以分離的，政府是當(dāng)然的安排者，卻可以不是直接生產(chǎn)者。根據(jù)公共服務(wù)的類(lèi)型，政府既可以直接充任生產(chǎn)，也可委任其他社會(huì)主體充當(dāng)生產(chǎn)者，當(dāng)然還可以通過(guò)與其他社會(huì)主體合作生產(chǎn)。其中，PPP模式就是社會(huì)資本與政府合作生產(chǎn)公共服務(wù)的基本模式。

在PPP模式中，社會(huì)公眾既是政府和社會(huì)資本合作的服務(wù)對(duì)象，也是其天然的監(jiān)督者。作為服務(wù)對(duì)象，社會(huì)公眾免費(fèi)或者購(gòu)買(mǎi)通過(guò)獲得公共服務(wù)，分享政府和社會(huì)資本合作的最終產(chǎn)出，是公共服務(wù)的最終受益者。作為監(jiān)督者，社會(huì)公眾是PPP模式中的消費(fèi)主體，其對(duì)公共服務(wù)的需求是否得到滿(mǎn)足、公共服務(wù)的質(zhì)量如何有著最直接的感受，有權(quán)做出最終評(píng)判；同時(shí)，他們也是公共利益的代言人——正是多數(shù)不確定的社會(huì)公眾利益組成了公共利益。公共利益受到損害，社會(huì)公眾成員的利益很大可能也受到損害，因此，他們具有強(qiáng)有力的動(dòng)力通過(guò)自身行動(dòng)去維護(hù)公共利益。

(三)PPP模式中的政府優(yōu)位旨在“公益保護(hù)”

在PPP模式中，政府扮演著多重角色，承擔(dān)著眾多職能，比如：PPP規(guī)范性文件的制定主體、PPP模式的合作者、PPP模式的監(jiān)管者、PPP模式的責(zé)任擔(dān)保者，等等。這些角色充分展現(xiàn)了政府在PPP模式的優(yōu)位性。而這種優(yōu)位性的制度安排，正在于其“公益保護(hù)”之宗旨和目的。

在我國(guó)，現(xiàn)行有效的眾多PPP規(guī)范性文件絕大部分是政府制定和發(fā)布的。國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》等，發(fā)改委發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，此外，地方政府也發(fā)布了眾多調(diào)整本地域范圍內(nèi)PPP模式的規(guī)范性文件?？梢哉f(shuō)，政府是PPP模式規(guī)范性文件最主要的制定主體。為貫徹其“公益保護(hù)”之宗旨，這些規(guī)范性文件對(duì)PPP模式參與主體“公益”義務(wù)作了直接或間接的規(guī)定。這些規(guī)定函攝公共利益的范圍、公共利益的保護(hù)程度、公共利益保護(hù)的方式、公共利益的救濟(jì)途徑等諸方面。此即“公益保護(hù)”的目標(biāo)控制。

由于PPP模式的目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益，為了保障這一目的的實(shí)現(xiàn)，需要賦予政府一定的行政優(yōu)益權(quán)。[6]因此，作為PPP模式的合作者，政府相對(duì)于社會(huì)資本而言，仍然具有優(yōu)位權(quán)?；谶@種優(yōu)位權(quán)，政府可以根據(jù)公共利益的需要，調(diào)整合同內(nèi)容，并享有合同的變更權(quán)、終止權(quán)等。例如，美國(guó)在公共合同領(lǐng)域的“便利政府終止”，即政府有為了“政府利益”而終止公共合同的權(quán)利，只要政府作出終止合同的決定時(shí)是善意的；在中國(guó)，比如，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》也有政府單方終止權(quán)等規(guī)定。[7]這種優(yōu)位權(quán)的配置，旨在確保政府之于“公益保護(hù)”的過(guò)程控制。

在PPP模式中，政府對(duì)合作的公共服務(wù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而且這種責(zé)任具有“優(yōu)位性”——在PPP模式中，政府依其法定職責(zé)，對(duì)合作的公共服務(wù)承擔(dān)首要責(zé)任，是第一位的；作為合作者的社會(huì)資本按照合同所承擔(dān)的責(zé)任則是第二位的。這種責(zé)任的“優(yōu)位性”旨在強(qiáng)調(diào)PPP合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不可向社會(huì)轉(zhuǎn)移，政府公共服務(wù)的責(zé)任不以“合作失靈或失敗”而豁免。藉此，確保公共利益“不因合作失靈或失敗”而克減，此即“公益保護(hù)”的后果控制。

二、 公共利益在PPP模式立法中的地位

公共利益是PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。PPP模式立法應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)和保障公共利益為基本宗旨。

(一)PPP模式立法的公益宗旨

為了滿(mǎn)足公共需求，為社會(huì)提供更高效、更質(zhì)量的公共服務(wù)，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都肩負(fù)著為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的使命，這種使命使得PPP模式具有公共性。因此，保護(hù)公共利益是PPP模式立法過(guò)程中的重要內(nèi)容，PPP模式立法應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)和保障公共利益為基本宗旨。

現(xiàn)階段，我國(guó)并未出臺(tái)高位階的PPP模式法律，在實(shí)踐過(guò)程中主要適用《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)內(nèi)容。無(wú)論是《招投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》都將“保護(hù)社會(huì)公共利益”作為其立法宗旨。②隨著PPP模式在我國(guó)的大力推廣，自2014年以來(lái)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)為規(guī)范PPP項(xiàng)目，在原有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定了一系列規(guī)范性文件。這些規(guī)范多以明文規(guī)定“公益保護(hù)”為其立法宗旨。例如，六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第1條就規(guī)定：“為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法?！必?cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第1條也明確規(guī)定：“為了規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)行為，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府采購(gòu)法)和有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，制定本辦法?！贝送?，建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，財(cái)政部出臺(tái)的一些規(guī)范性文件如《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等也均將“保護(hù)公共利益”作為其立法宗旨。可見(jiàn)，PPP模式的立法以保護(hù)公共利益為其立法宗旨，公益保護(hù)在其立法中占據(jù)重要地位。

(二)PPP模式立法中的公益條款

縱觀現(xiàn)有的立法，多部法律法規(guī)和政策文件都從不同角度對(duì)公益保護(hù)提出了要求，為PPP項(xiàng)目公共利益保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。從整體上來(lái)說(shuō)，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第4條明確規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)必須“兼顧經(jīng)營(yíng)性和公益性，維護(hù)公共利益”，建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第5條也明確規(guī)定，“實(shí)施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則。”具體到項(xiàng)目的各個(gè)階段，法律法規(guī)和規(guī)范性文件也對(duì)公共利益的保護(hù)作出了不同的要求。在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，主要由政府部門(mén)主導(dǎo)，社會(huì)資本參與的程度較少，政府主要通過(guò)可行性研究、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證來(lái)保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)資本選擇階段，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第11條規(guī)定，采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。《招投標(biāo)法》規(guī)定，關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。③《政府采購(gòu)法》第25條也有類(lèi)似的規(guī)定。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，《政府采購(gòu)法》第50條規(guī)定，“政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同。”《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》等多部規(guī)范性文件也規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)社會(huì)資本違約或其他情形導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行狀況惡化，危及公共安全和重大公共利益時(shí)，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，甚至提前終止項(xiàng)目。④可見(jiàn)，公共利益保護(hù)條款貫穿PPP項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程。

(三)PPP模式中的公益救濟(jì)條款

政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中有義務(wù)保障公共利益，但是，當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，最直接的受影響者不是政府和社會(huì)資本，而是社會(huì)公眾。因此，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》第23條明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)公共利益。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第44條也規(guī)定社會(huì)公眾可以通過(guò)投訴和提出意見(jiàn)建議兩種方式對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。法律雖規(guī)定了社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)，但并未為社會(huì)公眾提供任何的救濟(jì)途徑，顯然無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)公眾維護(hù)自身利益、保護(hù)公共利益的要求。此外，雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第53條規(guī)定對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者違反法律、行政法規(guī)和國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，可以采取責(zé)令限期改正、行政處罰、終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、追究刑事責(zé)任等措施，但由于具體的程序并不明確，社會(huì)公眾也難以在此過(guò)程中發(fā)揮作用，因此，能否達(dá)到維護(hù)公共利益的目的也尚有疑問(wèn)。

三、PPP模式中行政監(jiān)管中的公益保護(hù)機(jī)制

在我國(guó)的PPP模式中，政府監(jiān)管主體眾多。從橫向來(lái)看，發(fā)改委、財(cái)政、工商、物價(jià)、衛(wèi)生、計(jì)量和環(huán)保等行政部門(mén)擁有各自的監(jiān)管權(quán)力，涉及多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)；從縱向來(lái)看，每級(jí)政府都有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。在眾多監(jiān)管主體中，財(cái)政部和發(fā)改委是最主要的監(jiān)管主體。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》將相關(guān)的重點(diǎn)政策措施文件的制定權(quán)賦予發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)，在PPP領(lǐng)域，主要由發(fā)改委牽頭。2014年財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定由財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委于12月2日發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求各省區(qū)發(fā)改委應(yīng)當(dāng)參與并監(jiān)督PPP項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)依據(jù)其下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》規(guī)范并細(xì)化合同文本。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)改委人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定"財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制"，確立了財(cái)政部在PPP模式領(lǐng)域內(nèi)的主導(dǎo)作用。綜上，國(guó)務(wù)院各部門(mén)在共同推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中，形成了發(fā)改委與財(cái)政部共同監(jiān)管PPP模式的局面。[8]

(一)準(zhǔn)入性監(jiān)管

(二)過(guò)程性監(jiān)管

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮的作用退居其次，社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施。社會(huì)資本以營(yíng)利為目的，極有可能會(huì)損害公共利益。因此，在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府的監(jiān)管顯得尤為重要。我國(guó)的規(guī)范性文件也為PPP模式政府監(jiān)管作出了規(guī)定。財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第23條規(guī)定：“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司?！钡?0條規(guī)定：“政府相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等?！必?cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第37條規(guī)定：“財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政管理情況加強(qiáng)全程監(jiān)督管理，重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。2014年，我國(guó)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》出臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目涉及的眾多問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。從以上可以看出，我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管采用了多種方式進(jìn)行。第一，參股項(xiàng)目公司。政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)參股項(xiàng)目公司，可以作為項(xiàng)目公司股東主動(dòng)參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管和合作，可以防止政府不履行監(jiān)管職責(zé)，也可以讓政府更加地了解項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)，從而與社會(huì)資本更好地合作。在英國(guó)PPP模式的發(fā)展過(guò)程中，英國(guó)政府吸取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推出了“第二代私人融資計(jì)劃”(PF2)。[9]第二代私人融資計(jì)劃就是英國(guó)政府通過(guò)參股方式，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。第二，通過(guò)PPP項(xiàng)目協(xié)議進(jìn)行合同監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本合作都需要制定PPP項(xiàng)目協(xié)議，對(duì)合作中的眾多事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，包括雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、價(jià)格調(diào)整等。政府可以通過(guò)合同內(nèi)容協(xié)商與執(zhí)行，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。第三，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行行政監(jiān)管。在我國(guó)的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)PPP項(xiàng)目的行政監(jiān)管是依托于現(xiàn)有的行政執(zhí)法體系，規(guī)范性文件沒(méi)有規(guī)定特定的機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管PPP項(xiàng)目的權(quán)力，對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管也沒(méi)有相適應(yīng)的措施。

(三)矯正性監(jiān)管(退出監(jiān)管)

社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中退出，主要包括三種途徑：一是社會(huì)資本可以在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式部分或全部退出PPP項(xiàng)目；二是政府通過(guò)臨時(shí)接管項(xiàng)目，甚至提前終止項(xiàng)目，使社會(huì)資本提前退出PPP項(xiàng)目；三是政府與社會(huì)資本合作期滿(mǎn)后，社會(huì)資本將PPP項(xiàng)目移交給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本從項(xiàng)目中退出。對(duì)于第一種情況，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第32條明確規(guī)定：“項(xiàng)目建設(shè)完成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期后，社會(huì)資本方可以通過(guò)結(jié)構(gòu)性融資實(shí)現(xiàn)部分或全部退出”，但并未規(guī)定政府在這一過(guò)程中的監(jiān)管權(quán)力。在實(shí)務(wù)中，針對(duì)這一問(wèn)題，政府在與社會(huì)資本簽訂項(xiàng)目合同時(shí)通常會(huì)事先約定，要求股權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的書(shū)面同意，若社會(huì)資本未經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)同意而擅自轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)要求社會(huì)資本支付一定數(shù)額的違約金甚至提前終止項(xiàng)目合同。對(duì)于第二種情形，政府臨時(shí)接管并提前終止項(xiàng)目合同本身就是政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管的一種方式。提前終止后的項(xiàng)目移交與合同期屆滿(mǎn)后的項(xiàng)目移交只是存在原因上的差別，政府在此過(guò)程中的監(jiān)管權(quán)并無(wú)二致。在項(xiàng)目移交的過(guò)程中，為了確定項(xiàng)目是否達(dá)到移交標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試，若未通過(guò)測(cè)試，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以要求社會(huì)資本進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。

四、我國(guó)PPP模式中公共利益保護(hù)之困境

雖然我國(guó)PPP模式立法以公共利益保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并建立了覆蓋PPP項(xiàng)目全過(guò)程的公共利益保護(hù)機(jī)制，但在實(shí)務(wù)中，卻時(shí)常發(fā)生侵害公共利益的事件，政府保護(hù)公共利益的效果并不理想。究其原因，乃是我國(guó)PPP立法本身固有的缺陷、政府保護(hù)公共利益觀念的錯(cuò)位以及政府角色的錯(cuò)位導(dǎo)致了我國(guó)PPP模式中公共利益保護(hù)之困境。

(一)立法缺陷

其一，我國(guó)目前缺乏一部高位階的PPP模式專(zhuān)門(mén)立法?，F(xiàn)有的PPP立法主要來(lái)源于各部門(mén)的規(guī)范性文件，由于這些政府部門(mén)都是從自身利益出發(fā)，部門(mén)間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致我國(guó)PPP模式的監(jiān)管職能分散于不同的部門(mén)，缺乏一個(gè)權(quán)威的、全局的、公平公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，無(wú)論是橫向還是縱向?qū)用?，法律?duì)各監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)界定都非常抽象，含糊性和不確定性是整個(gè)監(jiān)管過(guò)程的典型特征。例如，發(fā)改委和財(cái)政部主要從宏觀方面監(jiān)督PPP項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程，建設(shè)主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、安全監(jiān)督部門(mén)、物價(jià)部門(mén)等部門(mén)也結(jié)合各自的特點(diǎn)在其職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)負(fù)有一定的監(jiān)管義務(wù)。這種宏觀與專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)并存的監(jiān)管體系容易導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的分散，相互之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，在保護(hù)公共利益方面由于缺乏溝通而導(dǎo)致政策難以統(tǒng)一，監(jiān)管過(guò)度與監(jiān)管不到位同時(shí)并存，尤其是在監(jiān)管部門(mén)依法行政意識(shí)淡漠的情況下，容易使監(jiān)管部門(mén)競(jìng)相向企業(yè)尋租或相互扯皮。

其二，我國(guó)PPP立法和實(shí)務(wù)中的通行做法與現(xiàn)有的法律中的公共利益保護(hù)條款存在沖突。例如，在價(jià)格方面，我國(guó)《價(jià)格法》第18條規(guī)定，“重要的公用事業(yè)價(jià)格和公益性服務(wù)價(jià)格”實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。PPP項(xiàng)目多屬于重要的公用事業(yè)或者公益性服務(wù)，理應(yīng)屬于政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)的范圍，以維護(hù)公共利益。但是，在我國(guó)現(xiàn)有的PPP立法以及實(shí)務(wù)操作中，通常采用政府與社會(huì)資本、項(xiàng)目公司三方協(xié)商定價(jià)的方式，這種定價(jià)方式與《價(jià)格法》不符，存在沖突。由于我國(guó)現(xiàn)有的政策、法律和法規(guī)對(duì)價(jià)格構(gòu)成缺乏明確規(guī)定，在價(jià)格構(gòu)成要素及監(jiān)管方面存在很大隨意性，在現(xiàn)實(shí)生活中，不乏隨意漲價(jià)、社會(huì)資本投資回報(bào)過(guò)高等問(wèn)題，不利于公共利益的保護(hù)，例如，首都機(jī)場(chǎng)高速公路項(xiàng)目中社會(huì)資本獲得超額利潤(rùn)。[10]

其三，雖然我國(guó)現(xiàn)有的PPP模式立法中的公共利益保護(hù)條款覆蓋PPP項(xiàng)目全過(guò)程，但這些規(guī)定過(guò)于原則和寬泛，真正明確公正利益保護(hù)的具體內(nèi)容和責(zé)任主體的條款寥寥無(wú)幾，導(dǎo)致公共利益無(wú)法得到有效的保護(hù)，2015年發(fā)生于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)北“大巨蛋案”就是一個(gè)很好的說(shuō)明。該案以BOT方式推動(dòng)，由民間企業(yè)遠(yuǎn)雄集團(tuán)得標(biāo)興建，2014年底該案被調(diào)查，臺(tái)北市廉政委員會(huì)認(rèn)為，該案可能涉及官商勾結(jié)，影響公共利益與公共安全。其中指控的焦點(diǎn)便是BOT協(xié)議的修改有利于遠(yuǎn)雄集團(tuán)(尤其是權(quán)利金下調(diào)為零⑤)，這直接將時(shí)任臺(tái)北市長(zhǎng)的馬英九以及時(shí)任財(cái)政局長(zhǎng)的李述德卷入其中。該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于:BOT協(xié)議修改有利于私人部門(mén)是否合法?是否具有正當(dāng)性?是否存在以公共利益圖利他人的非法情形?該案中，正是因?yàn)榕_(tái)灣地區(qū)PPP項(xiàng)目立法中對(duì)于公共利益保護(hù)的條款相對(duì)寬泛、過(guò)于籠統(tǒng)，才導(dǎo)致了該案無(wú)法形成權(quán)威性的結(jié)論信息，進(jìn)而不了了之。隨著PPP項(xiàng)目持續(xù)井噴推出，我國(guó)PPP制度中的公益條款已不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，有待詳細(xì)設(shè)計(jì)和補(bǔ)缺完善。

(二)觀念錯(cuò)位

在我國(guó)PPP模式的發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了各級(jí)政府大力推廣PPP模式，對(duì)開(kāi)展PPP項(xiàng)目非常熱衷，但是社會(huì)資本卻表現(xiàn)得比較冷淡的情況。政府大力發(fā)展PPP模式，其目的在于彌補(bǔ)公共資金的不足，提升公共服務(wù)嗎？答案是肯定的，但是，不可否認(rèn)的是，各級(jí)政府對(duì)PPP模式的發(fā)展還有其他目的，導(dǎo)致政府公共利益保護(hù)觀念錯(cuò)誤。

其一，PPP模式淪為政府變相借債的工具。2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格控制，不僅在規(guī)模上實(shí)行限額管理，還對(duì)地方政府的舉債程序和資金用途進(jìn)行了限定，致力于控制和化解地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此《意見(jiàn)》發(fā)布之后，地方政府不能隨意舉借外債。然而，很多地方進(jìn)入還債高峰期，政府面臨很大的償還債務(wù)的壓力，其中部分地方政府希望通過(guò)PPP融資解決部分資金問(wèn)題，減輕還債壓力。 2016年6月底發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出：“有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債?！械牡胤匠霈F(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購(gòu)、固化收益等承諾?！背松鲜霈F(xiàn)象，在PPP模式政府采購(gòu)過(guò)程中還出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)頻繁中標(biāo)的情況。例如，貴陽(yáng)祥山綠色城市發(fā)展基金(有限合伙)和交銀國(guó)際信托有限公司聯(lián)合體中標(biāo)貴陽(yáng)地鐵[11]以及三家商業(yè)銀行(招商銀行股份有限公司、中國(guó)光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份有限公司聯(lián)合體)預(yù)中標(biāo)武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目[12]。部分地方政府將PPP模式淪為舉借外債、緩解償債壓力的工具，則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的資金導(dǎo)向傾向，從而影響合作社會(huì)資本的選擇，忽視PPP項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本選擇時(shí)的需求；重融資，輕管理，PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生眾多政府管理漏洞，進(jìn)而損害社會(huì)公眾的利益。由于政府急于借債，準(zhǔn)備不足，同時(shí)又缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，不重視專(zhuān)家的意見(jiàn)，對(duì)各種可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，缺乏充分論證，許多合同的安排嚴(yán)重失衡、不合理，將過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，使消費(fèi)者福利下降，引起公眾反感。

其二，PPP模式成為政府部門(mén)利益爭(zhēng)奪的領(lǐng)域，忽視了公共利益的保護(hù)。自2013年12月以來(lái)，財(cái)政部與發(fā)改委各自從自身的角度出發(fā)，發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，以爭(zhēng)奪其在PPP模式中的立法和決策主導(dǎo)權(quán)。例如，財(cái)政部在2014年發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》以及《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》后，發(fā)改委相繼發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。除此之外，建設(shè)部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)也發(fā)布了各自領(lǐng)域內(nèi)的PPP模式規(guī)范性文件。這些部門(mén)由于缺乏充分的溝通協(xié)調(diào)，很可能導(dǎo)致其發(fā)布的規(guī)范性文件中的公共利益保護(hù)條款存在沖突，導(dǎo)致PPP模式的執(zhí)行者在適用時(shí)無(wú)所適從，從而不利益公共利益的保護(hù)。

1.2 試驗(yàn)地點(diǎn) 試驗(yàn)地設(shè)在紅塔區(qū)研和街道賈井村委會(huì)玉溪市農(nóng)業(yè)科學(xué)院試驗(yàn)基地，土壤為褐壤土，肥力中上等且均勻，前作為玉米，排灌方便。

(三)政府角色錯(cuò)位

PPP模式在中國(guó)的推廣負(fù)有其自身的使命，有其獨(dú)特的目的。政府只有正確認(rèn)識(shí)PPP模式的使命與目的及其自身在PPP模式中的角色定位，才能承擔(dān)起自身的職責(zé)，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，現(xiàn)階段的政府卻未能正確認(rèn)識(shí)其在PPP模式中的角色定位，在某種意義上甚至成為利益的橋梁、工具。首先，政府未能正確認(rèn)識(shí)其為PPP模式的合作者。政府作為合作者與社會(huì)資本共同提供公共服務(wù)，其地位與社會(huì)資本是平等的，應(yīng)當(dāng)按照合同的約定履行義務(wù)，但是實(shí)踐中，政府卻缺乏契約精神。例如，當(dāng)政府換屆后，新任的政府官員需要繼續(xù)履行合同義務(wù)，向項(xiàng)目公司支付約定的回報(bào)，后任官員出于政績(jī)的考慮可能改變前面的發(fā)展戰(zhàn)略，不愿意履行合約。其次，政府未能正確認(rèn)識(shí)其監(jiān)管者身份。政府是PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者，實(shí)踐中發(fā)生了多起政府怠于監(jiān)管的事件。例如Z市政府與中國(guó)建筑第七工程局簽訂《關(guān)于Z市賈魯河等四座橋梁、南外環(huán)東段道路及Z市體育館、文化藝術(shù)中心、科技館建設(shè)項(xiàng)目合作協(xié)議書(shū)》，約定“中建七局以BT方式投資建設(shè)四橋一路三館”，但是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，Z市僅依照合同分期付款并提供行政審批便利，并未參與項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程及工程質(zhì)量的監(jiān)管。[13]由于政府角色的錯(cuò)位，導(dǎo)致其不能充分履行監(jiān)管職責(zé)，非但不能保護(hù)公共利益，反而可能會(huì)成為公共利益的破壞者，其危害比社會(huì)資本片面追求私人利益最大化更甚。

五、我國(guó)PPP模式中公共利益保護(hù)制度之完善

雖然我國(guó)已基本建立了PPP模式公共利益保護(hù)制度之框架，但立法的缺失以及政府觀念與角色的錯(cuò)位致使現(xiàn)有的公共利益保護(hù)機(jī)制不能起到維護(hù)公共利益的作用，也出現(xiàn)了非常多的侵害公共利益的事件。為了保護(hù)公共利益，不使PPP模式偏離初衷，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善PPP模式立法中的公益保護(hù)機(jī)制，明確政府在監(jiān)管過(guò)程中的公益保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)化PPP模式中公共利益保護(hù)發(fā)展理念，并建立專(zhuān)門(mén)的公益保護(hù)機(jī)制。

(一)完善PPP模式立法中公益保護(hù)機(jī)制

其一，確立PPP立法模式。根據(jù)世界主要國(guó)家的立法實(shí)踐，PPP立法模式主要有三類(lèi)：一是由立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制訂PPP統(tǒng)一法；二是國(guó)家不制定PPP統(tǒng)一法，而是通過(guò)地方政府條例、專(zhuān)項(xiàng)政府規(guī)章等形式制定具體的PPP項(xiàng)目單項(xiàng)立法；三是直接以現(xiàn)行的法律加以規(guī)范，不再針對(duì)PPP模式單獨(dú)立法。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，宜采用統(tǒng)一立法和單項(xiàng)立法相結(jié)合的立法模式。首先，我國(guó)目前的法律環(huán)境必然要求對(duì)PPP模式進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，通過(guò)成熟法律形式對(duì)PPP模式進(jìn)行有效的塑造。其次，由于我國(guó)現(xiàn)階段的法律體系尚不完備，一部國(guó)家性的法律可以顯示國(guó)家發(fā)展PPP模式的決心，并給予投資者充分的法律保障，有助于樹(shù)立投資者的信心。再次，國(guó)家層面的統(tǒng)一立法往往是宏觀的、抽象的，無(wú)法做到面面俱到，因此單項(xiàng)立法及地方規(guī)章是對(duì)統(tǒng)一立法很好的補(bǔ)充。單項(xiàng)立法在國(guó)家統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上針對(duì)某一具體項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的調(diào)整使其最大限度地與當(dāng)?shù)厍闆r相符，地方規(guī)章賦予地方政府一定的自主權(quán)，有利于發(fā)揮地方政府的積極性。統(tǒng)一立法為單項(xiàng)立法解決宏觀層面的問(wèn)題；但單項(xiàng)立法的效力層次太低，無(wú)法超越全國(guó)法，統(tǒng)一立法可以解決這一問(wèn)題。[14]

其二，制定《政府和社會(huì)資本合作法》。我國(guó)眾多學(xué)者呼吁應(yīng)當(dāng)為我國(guó)PPP領(lǐng)域制定一部《政府和社會(huì)資本合作法》，邢會(huì)強(qiáng)教授就認(rèn)為“應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定專(zhuān)門(mén)的PPP立法——《政府和企業(yè)合作法》”。[15]一部高層級(jí)的、專(zhuān)門(mén)的、綜合性的PPP立法能夠明確政府方與社會(huì)資本方以及其他參與方的權(quán)利義務(wù)，保障和規(guī)范政府監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)用，保障社會(huì)資本方的利益和公共利益。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定《政府和社會(huì)資本合作法》。法律的內(nèi)容至少應(yīng)包括：PPP模式的宗旨、原則；確定主導(dǎo)PPP模式政府部門(mén)，明確主導(dǎo)部門(mén)與其他部門(mén)權(quán)力和職責(zé)，劃清各部門(mén)權(quán)責(zé)之間的界限；規(guī)定PPP模式適用范圍，將應(yīng)當(dāng)由政府直接生產(chǎn)的公共服務(wù)排除在PPP模式領(lǐng)域之外；規(guī)定社會(huì)資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件以及市場(chǎng)準(zhǔn)入程序；明確政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系以及各自權(quán)利與義務(wù)；明確政府對(duì)PPP模式的監(jiān)管；確立PPP模式中爭(zhēng)議的救濟(jì)；確保社會(huì)公眾對(duì)PPP模式的監(jiān)督權(quán)利等。

其三，清理現(xiàn)有PPP模式法規(guī)。在《政府和社會(huì)資本合作法》的基礎(chǔ)上，建議政府組織力量對(duì)現(xiàn)存的有關(guān)PPP模式的法律法規(guī)做一全面的清理，修正沖突的法律法規(guī)，掃除不利于PPP模式發(fā)展的制度障礙。日本政府在出臺(tái)《推進(jìn)法》以后，修正了原有的與該法律不一致的部門(mén)法律法規(guī)。地方政府和各部委可以根據(jù)出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作法》，制定其所轄區(qū)域或行業(yè)的PPP模式法規(guī)。立法的選擇應(yīng)遵從本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律狀況，體現(xiàn)透明、具有可預(yù)見(jiàn)性、前瞻性合理的法律框架。例如對(duì)于PPP項(xiàng)目的招標(biāo)可以保有一定的靈活性，允許投標(biāo)人提出創(chuàng)造性的意見(jiàn)建議。

其四，完善現(xiàn)有立法中的公益條款。一方面，在現(xiàn)有的PPP立法中明確公共利益為PPP項(xiàng)目第一性利益的地位，將追求公共利益列為PPP模式的基本宗旨，其他具體條款不得與基本宗旨相違背。另一方面將公共利益的保護(hù)予以落實(shí)，完善公共利益的具體條款：首先，在PPP項(xiàng)目中，為了更好地維護(hù)“公共利益”，應(yīng)注重從協(xié)議自身出發(fā)進(jìn)行制度構(gòu)建，完善協(xié)議的制定、修改以及剩余控制權(quán)的立法配置這一PPP項(xiàng)目公共利益的事先保護(hù)；其次，在立法上完善政府擁有的行政優(yōu)益權(quán)，如政府對(duì)協(xié)議的單方解除權(quán)、對(duì)價(jià)格的控制權(quán)以及對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)等公共利益事后或者外部的保護(hù)措施。

(二)明確PPP模式中政府監(jiān)管的公益保護(hù)責(zé)任

其一，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)?？v觀世界各國(guó)，PPP模式政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有三種模式：首先為政府框架下的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式；其次為獨(dú)立于政府的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式；最后為非獨(dú)立監(jiān)管模式。政府框架下的獨(dú)立監(jiān)管模式中監(jiān)管機(jī)構(gòu)是政府的職能部門(mén)，但與其他政府職能部門(mén)相獨(dú)立，英國(guó)即為此模式。獨(dú)立于政府的獨(dú)立監(jiān)管模式中監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于政府職能部門(mén)，還獨(dú)立于政府，美國(guó)是此種模式的代表。非獨(dú)立監(jiān)管模式中政府承擔(dān)PPP模式的監(jiān)管，此種模式的代表是日本。綜合考量我國(guó)的立法現(xiàn)狀和法律實(shí)踐，我國(guó)應(yīng)該采取政府框架下的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式。第一，此模式與我國(guó)的政治體制相適應(yīng)。在我國(guó)，政府是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其具有監(jiān)管社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。第二，政府框架下的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性。政府長(zhǎng)期承擔(dān)監(jiān)管社會(huì)事務(wù)的職責(zé)，對(duì)監(jiān)管具備經(jīng)驗(yàn)，具有專(zhuān)業(yè)性。第三，政府框架下的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備相對(duì)的獨(dú)立性。在PPP項(xiàng)目中，政府本身就是參與方，如果PPP項(xiàng)目仍然由政府來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，就相當(dāng)于政府既是游戲的參與者，又是游戲的監(jiān)管者，有“自己當(dāng)自己的法官”的嫌疑。因此，我國(guó)可以在政府中設(shè)立獨(dú)立于其他職能部門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)各個(gè)行業(yè)的獨(dú)立辦公室。

其二，完善監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，政府主要對(duì)PPP模式的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等方面進(jìn)行監(jiān)管。但是現(xiàn)有的法律僅僅規(guī)定政府享有監(jiān)管權(quán)，而這些監(jiān)管權(quán)究竟該如何行使，要么規(guī)定的過(guò)于原則，可操作性低，要么干脆沒(méi)有規(guī)定，這些均會(huì)影響監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)完善和細(xì)化監(jiān)管機(jī)制，使之具有可操作性。以公共服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管為例，由于PPP模式涉及多個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)，建立統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定價(jià)格實(shí)屬不能，因此，可以考慮通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定定價(jià)原則，價(jià)格影響因素，定價(jià)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制以及價(jià)格上限機(jī)制等，具體定價(jià)方法可以交由政府和社會(huì)資本協(xié)商確定，在PPP項(xiàng)目合同中加以固定，給予合同雙方充分的自由裁量權(quán)。同時(shí)，在項(xiàng)目審批時(shí)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)定價(jià)方法和定價(jià)結(jié)果合理性的審查，不合理者督促改進(jìn)或者予以駁回。另外，公共服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)加以公開(kāi)，明確價(jià)格中含有的各種稅費(fèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的成本狀況、科技進(jìn)步、提高生產(chǎn)效率的潛力等因素監(jiān)管價(jià)格，并定期進(jìn)行調(diào)整。

其三，完善PPP模式中公共利益保護(hù)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》，PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議適用行政訴訟制度。在行政訴訟中，政府只能當(dāng)被告，當(dāng)社會(huì)資本侵害公共利益時(shí)，政府無(wú)法通過(guò)訴訟的方式尋求救濟(jì)，維護(hù)公共利益。因此，應(yīng)當(dāng)完善PPP模式中的公共利益保護(hù)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。PPP合同一方面反映了政府和社會(huì)資本之間對(duì)于公共服務(wù)的買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系，另一方面反映了社會(huì)資本作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者與政府作為公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系，[7]兼具公法和私法雙重屬性，雙方當(dāng)事人應(yīng)同時(shí)受到公法和私法原則約束，所以，不能簡(jiǎn)單地將PPP合同爭(zhēng)議劃為單一行政救濟(jì)的范疇或者單一民事救濟(jì)的范疇。因此，有學(xué)者就認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭(zhēng)議發(fā)生的不同階段、爭(zhēng)議的的具體內(nèi)容對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行分類(lèi)處理，分別提供明確的、可期的、符合程序公正理念的最終救濟(jì)手段。[16]鑒于此，可以考慮將爭(zhēng)端解決機(jī)制選擇權(quán)交由締約雙方當(dāng)事人，構(gòu)建協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等多元一體的PPP爭(zhēng)端解決機(jī)制。在此種模式下，若采用訴訟機(jī)制，應(yīng)將其爭(zhēng)端解決劃歸民事法庭管轄，若案件的具體爭(zhēng)議涉及行政爭(zhēng)議，可以考慮由民事法庭的法官和行政法庭的法官組成合議庭進(jìn)行審理。[17]

(三)強(qiáng)化PPP模式中公共利益保護(hù)發(fā)展理念

其一，明確政府角色定位。政府在PPP模式中承擔(dān)著多重角色，這些角色定位賦予政府不同的權(quán)力與職責(zé)，政府只有明確自身的角色導(dǎo)向，才能正確行使自身的權(quán)力，承擔(dān)自身的職責(zé)。首先，要明確政府合作者的角色。政府是PPP模式的合作者，這要求政府明確自身與社會(huì)資本的平等地位，在與社會(huì)資本合作中不利用自身優(yōu)勢(shì)地位，造成欺壓社會(huì)資本的情況，如此才能建立社會(huì)資本對(duì)PPP模式的信心。此外，合作還要求政府應(yīng)當(dāng)具有契約精神。契約精神要求政府遵守PPP項(xiàng)目合同的約定，除法律規(guī)定的優(yōu)益權(quán)外，不能隨意解除合同或者違約，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次，要明確政府監(jiān)管者的角色。政府是PPP模式的監(jiān)管者，政府需承擔(dān)起監(jiān)管職能，不能玩忽職守，這要求政府需按照法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)PPP模式進(jìn)行監(jiān)管，不能徇私謀利。

其二，嚴(yán)格規(guī)范政府舉債。PPP模式將政府和社會(huì)資本結(jié)合起來(lái)，使得政府履行提供公共服務(wù)職責(zé)的同時(shí)能夠充分利用社會(huì)資本提供資金，從而降低自身的財(cái)政壓力，進(jìn)而有利于控制和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這是PPP模式本身所具有的功能。但是此種功能不能過(guò)度利用。如果政府借助于PPP項(xiàng)目，僅僅是為了緩解財(cái)政壓力，掩蓋其舉借債務(wù)的真實(shí)目的，這將會(huì)嚴(yán)重影響其作為提供公共服務(wù)的合作者和監(jiān)管者角色的行使，怠于履行其職責(zé)，從而無(wú)法保證公共服務(wù)的質(zhì)量，不利于公共利益的保護(hù)。政府以PPP模式之虛，行舉借外債之實(shí)，還會(huì)影響我國(guó)嚴(yán)格控制地方債務(wù)、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施成效，給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，要防范政府通過(guò)PPP項(xiàng)目舉借外債。首先，要在PPP項(xiàng)目審批過(guò)程中加以防范。通過(guò)PPP項(xiàng)目審批機(jī)制來(lái)識(shí)別真實(shí)的PPP項(xiàng)目和政府舉債，在立項(xiàng)源頭上扼殺政府舉債的行為；其次，要規(guī)范PPP項(xiàng)目的資金用途，做到PPP項(xiàng)目的款項(xiàng)只能用于PPP項(xiàng)目的實(shí)施；再次，要對(duì)政府人員的觀念加以矯正，使其認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的重要性與實(shí)施目的。

其三，防范部門(mén)利益爭(zhēng)奪。應(yīng)當(dāng)明確的是，政府職能部門(mén)為部門(mén)利益，爭(zhēng)奪PPP模式的立法權(quán)和決策權(quán)并不是只帶來(lái)弊端，而沒(méi)有任何益處。在PPP模式規(guī)制的早期，政府職能部門(mén)以自身的部門(mén)利益為動(dòng)力，積極地參與PPP模式的規(guī)制，可以為PPP模式提供規(guī)范依據(jù)，解決早期PPP模式無(wú)法可依的狀況，并為后來(lái)PPP模式的規(guī)制提供教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)。但是，部門(mén)利益爭(zhēng)奪局面下的PPP模式規(guī)制所帶來(lái)的弊端也不容忽視，這種規(guī)制會(huì)使得不同部門(mén)從自身利益角度出發(fā)所制定的規(guī)范性文件帶有強(qiáng)烈的利益導(dǎo)向，使得規(guī)范性文件在合理性與協(xié)調(diào)性上存在問(wèn)題。所以，此種部門(mén)利益爭(zhēng)奪的狀態(tài)仍然需要加以防范。防范部門(mén)利益爭(zhēng)奪的首要措施是制定一部能夠規(guī)范全局的《政府和社會(huì)資本合作法》，確立PPP模式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。上述措施實(shí)施之后，PPP模式的立法權(quán)和決策權(quán)均已塵埃落定，爭(zhēng)奪立法權(quán)和決策權(quán)的行為再無(wú)必要，部門(mén)利益爭(zhēng)奪當(dāng)然可以停止。

(四)在PPP模式中構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的公益保護(hù)機(jī)制

其一，將檢察公益訴訟機(jī)制引入PPP領(lǐng)域。根據(jù)2017年6月27日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并實(shí)行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、2015年12月16日最高人民檢察院通過(guò)的的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》)，檢察機(jī)關(guān)可提起行政公益訴訟的案件范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。鑒于PPP模式與公共利益息息相關(guān)，不妨結(jié)合現(xiàn)有的規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，PPP領(lǐng)域公益訴訟制度可以主要從發(fā)現(xiàn)線索并調(diào)查核實(shí)、訴前程序和提起訴訟三個(gè)實(shí)施路徑進(jìn)行公益保護(hù)。在發(fā)現(xiàn)線索并調(diào)查核實(shí)方面，鑒于PPP領(lǐng)域公共利益重大，除原有的途徑外，可以考慮向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)派駐檢察室予以法律監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，進(jìn)而將公共利益損失制止于最低狀態(tài)。在訴前程序方面，檢察機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益或怠于行使監(jiān)管職責(zé)，可在訴前程序中直接要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者要求怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，且公益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。維護(hù)公共利益是未來(lái)PPP公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。探索建立檢察機(jī)關(guān)在PPP領(lǐng)域提起公益訴訟制度有助于彌補(bǔ)PPP領(lǐng)域中公益訴訟主體的缺位，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在PPP領(lǐng)域中依法履行職責(zé)、保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度引入PPP領(lǐng)域，旨在督促行政機(jī)關(guān)依法解決PPP領(lǐng)域中侵害公益的突出問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)目標(biāo)一致，在PPP領(lǐng)域中提起行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，要在監(jiān)督中體現(xiàn)支持，把監(jiān)督融入支持之中。

其二，完善PPP模式中公共利益保護(hù)的公眾監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)階段的公眾監(jiān)督機(jī)制主要存在的問(wèn)題是社會(huì)公眾對(duì)政府和社會(huì)資本合作監(jiān)督的方式和渠道缺失，由此，為了保障社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)，維護(hù)社會(huì)公眾的利益，建議應(yīng)當(dāng)完善PPP模式聽(tīng)證制度、建立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)和建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。具體為：

(1)完善PPP模式聽(tīng)證制度。在PPP模式中，公眾監(jiān)督是緩解政府合作者和監(jiān)管者的角色沖突的重要制度，但在實(shí)踐中由于公眾參與機(jī)制匱乏等原因?qū)е鹿姳O(jiān)督無(wú)法落到實(shí)處。由此，有必要在PPP項(xiàng)目運(yùn)行的各階段探索引入聽(tīng)證制度。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，可以考慮在可行性評(píng)估以及物有所值評(píng)價(jià)中引入聽(tīng)證制度，讓社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，涉及對(duì)合同內(nèi)容的重大利益調(diào)整，也可引入聽(tīng)證機(jī)制；在項(xiàng)目是否提前終止、延期終止等項(xiàng)目移交關(guān)鍵問(wèn)題上，也可引入聽(tīng)證機(jī)制。構(gòu)建聽(tīng)證機(jī)制，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，提升社會(huì)公眾在PPP模式中的話語(yǔ)權(quán)，并不意味著政府監(jiān)管權(quán)的弱化，而是通過(guò)積極引導(dǎo)各方參與PPP模式，化解政府雙重角色的沖突。[18]

(2)設(shè)立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在PPP模式中，第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)通常是相對(duì)于政府和社會(huì)資本而言的，是指獨(dú)立于政府以及社會(huì)資本以外的以公民、新聞媒體、社會(huì)輿論等為主體的組織。我國(guó)可在PPP模式中建立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以由地方政府本行政區(qū)域內(nèi)的公民、新聞媒體、社會(huì)組織中的人員組成，對(duì)于人員的遴選可以采取自薦、隨機(jī)抽選等方式，在組成人員中，專(zhuān)業(yè)人士應(yīng)當(dāng)占據(jù)一定的比例。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立少數(shù)人組成的委員會(huì)。委員會(huì)成員可以有固定的任期，定時(shí)更換，其他人員并不限制固定任期。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不常設(shè)，在需要處理公眾監(jiān)督事務(wù)時(shí)，由第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的委員會(huì)召集。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)PPP模式、PPP項(xiàng)目運(yùn)行提出自己的建議，或者通過(guò)各種渠道收集社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并將這些意見(jiàn)反饋給相關(guān)部門(mén)。

(3)建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。社會(huì)公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者，只有他們才能切身體會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量，由此，社會(huì)公眾掌握了對(duì)PPP模式提供的公共服務(wù)品質(zhì)的科學(xué)評(píng)價(jià)話語(yǔ)權(quán)。通過(guò)了解社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)品質(zhì)的評(píng)價(jià)，可以知曉PPP項(xiàng)目運(yùn)行是否達(dá)到目的。因此，可以考慮在PPP模式中建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。公眾評(píng)價(jià)機(jī)制在政府的績(jī)效考核中早有運(yùn)用，1998年，沈陽(yáng)市進(jìn)行了“市民評(píng)議政府”的嘗試，此后，全國(guó)有近20個(gè)城市開(kāi)展了類(lèi)似“公民評(píng)議政府”活動(dòng)，即以公眾為主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將結(jié)果作為考核各部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要依據(jù)。[19]P162建立PPP模式中的公眾評(píng)價(jià)機(jī)制可以利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，通過(guò)計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)匿名搜集社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)加以分析、總結(jié)，將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到PPP項(xiàng)目的監(jiān)管與改進(jìn)當(dāng)中。

其三，建立監(jiān)察銜接機(jī)制。2018年3月，隨著憲法的修改和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的頒布，我國(guó)已全面建立了統(tǒng)一的監(jiān)察制度。就此前分散的國(guó)家法治監(jiān)督體系而言，新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)。就原有的PPP領(lǐng)域而言，在我國(guó)，由于政府采購(gòu)實(shí)踐尤其是PPP項(xiàng)目始于工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)，除財(cái)政行政部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的核心監(jiān)管主體外，歷史形成的其他部門(mén)也對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作，并對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程總的工程招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查；住房與城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管理部門(mén)則負(fù)責(zé)對(duì)各類(lèi)房屋建筑及附屬設(shè)施的建造、管道設(shè)備的安裝工程和市政工程的招標(biāo)投標(biāo)等方面的執(zhí)法與監(jiān)督；商務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)行為的執(zhí)法與監(jiān)督；水利、交通、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門(mén)則對(duì)相應(yīng)管理領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、政府采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)的有關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)任命的人員實(shí)施監(jiān)察。⑥PPP監(jiān)管領(lǐng)域可以借助此次監(jiān)察體制改革的契機(jī)，對(duì)于PPP項(xiàng)目監(jiān)管力量予以整合，進(jìn)而改變PPP監(jiān)管領(lǐng)域“九龍治水”的尷尬局面。一方面，積極適應(yīng)監(jiān)察體制改革，由監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)任命的人員實(shí)施監(jiān)察，依法監(jiān)察PPP領(lǐng)域中公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展PPP領(lǐng)域廉政建設(shè)和反腐敗工作。另一方面，進(jìn)一步落實(shí)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》確立的財(cái)政部門(mén)在PPP項(xiàng)目中業(yè)務(wù)監(jiān)管的主導(dǎo)地位，要求各個(gè)不同行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目存在不當(dāng)行為時(shí)將相應(yīng)情況向相應(yīng)的財(cái)政部門(mén)報(bào)告，并將政府采購(gòu)行政責(zé)任追究權(quán)賦予政府財(cái)政部門(mén)。⑦

在其現(xiàn)實(shí)性上，隨著公共需求的增長(zhǎng)和多元化以及公共服務(wù)理論的深入發(fā)展，PPP模式已然成為政府提供公共服務(wù)的一種新方式--這種新方式改變了公共服務(wù)的供給模式，但并未改變公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的公共利益本位及其基本價(jià)值取向。在這個(gè)意義上，不管PPP項(xiàng)目以何種方式何種面貌出場(chǎng)，其核心價(jià)值仍是以公共利益為原點(diǎn)。有鑒于此，在PPP模式發(fā)展和運(yùn)行的過(guò)程中，有必要從理念、立法、監(jiān)管、監(jiān)督等方面作深入研究并形成切實(shí)可行的規(guī)范和制度--在理念層面，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公共利益保護(hù)觀念，明確自身的角色定位；在立法層面，采用統(tǒng)一立法和單項(xiàng)立法相結(jié)合的立法模式，制定《政府和社會(huì)資本合作法》，并清理現(xiàn)有的PPP模式法律法規(guī)；在政府監(jiān)管層面，采用政府框架下的獨(dú)立監(jiān)管模式，設(shè)立PPP模式監(jiān)管機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，并完善現(xiàn)有的項(xiàng)目審批程序和價(jià)格監(jiān)管機(jī)制；在爭(zhēng)端解決機(jī)制層面，應(yīng)當(dāng)明確PPP合同的獨(dú)立合同性質(zhì)，構(gòu)建多元的爭(zhēng)端解決機(jī)制；在監(jiān)督層面，可以考慮將檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能向PPP領(lǐng)域延伸；通過(guò)設(shè)立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、引入聽(tīng)證制度、建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制等途徑充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用；此外，還可以考慮將PPP項(xiàng)目納入監(jiān)察機(jī)關(guān)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督事項(xiàng)范圍，從而形成一套完整有效的監(jiān)督體系。

注釋?zhuān)?/p>

① 現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)PPP模式的稱(chēng)呼不一致，此處筆者采用了政府在規(guī)范性文件中的表達(dá)——政府和社會(huì)資本合作，對(duì)相關(guān)主體的描述也采用此表達(dá)。

② 《招投標(biāo)法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法?！薄墩少?gòu)法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。”

③ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第3條、第32條。

④ 參見(jiàn)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第27條、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第26條、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》第20條等。

⑤ 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)臺(tái)北市康政委員會(huì)對(duì)“大巨蛋案”的調(diào)查報(bào)告指出，按相關(guān)規(guī)定遠(yuǎn)雄集團(tuán)取得臺(tái)北市政府提供的土地應(yīng)付出權(quán)利金，但在臺(tái)北市政府與遠(yuǎn)雄集團(tuán)的協(xié)議中該權(quán)利金為零。

⑥ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第13、74、82條等條文。

⑦ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第40、44、56、57、61、62、67、69、70、73條等條文。