楊復(fù)衛(wèi)

(西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715)

1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，開(kāi)始嘗試性的對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，形成了類(lèi)似商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作模式。該模式在籌資上，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，確定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和職工三方負(fù)擔(dān)。而此時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老仍遵循原政務(wù)院在1951年頒行的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，按此規(guī)定其離退休金由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人及其所在機(jī)關(guān)事業(yè)單位無(wú)需繳納保費(fèi)，又稱其為“勞?！?。比較可知，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)的組成部分，而“勞保”則是國(guó)家財(cái)政的異化。社會(huì)保險(xiǎn)與國(guó)家財(cái)政在運(yùn)作模式、體系結(jié)構(gòu)均不同，沿著不同的收入支出規(guī)則，奉行不同的法律邏輯，因此，“勞?！迸c社會(huì)保險(xiǎn)(“社?！?之間的法律邏輯結(jié)構(gòu)不同。2015年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))(后文簡(jiǎn)稱“2號(hào)文”)，提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，實(shí)施同一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。這項(xiàng)改革被某些學(xué)者認(rèn)為有助于實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的并軌，減少制度差異帶來(lái)的繳費(fèi)和待遇不平等現(xiàn)象。[1]

然而，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)施3年多來(lái)，各省區(qū)推進(jìn)較為緩慢，①部分省份的進(jìn)展未達(dá)到?jīng)Q策層和社會(huì)預(yù)期。有學(xué)者分析了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革遇阻的原因，并提出了一些建設(shè)性的對(duì)策建議。[2]也有學(xué)者對(duì)其他國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革狀況進(jìn)行了研究，進(jìn)而提出對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的啟示。[3]也有部分媒體對(duì)此做了相關(guān)報(bào)道，澄清了一些改革中的疑問(wèn)。[4]上述研究的絕大部分成果和新聞報(bào)道聚焦于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革，以及并軌改革是對(duì)不同群體間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不平等的回應(yīng)，改革是為解決不同群體間的公平性問(wèn)題。鮮有研究成果分析決策者為什么不改革“勞保”制度本身，而選擇與“社?！敝贫炔④?，以及“勞保”向“社?！鞭D(zhuǎn)向改革的緣由。換言之，國(guó)家基于何種深層考量推動(dòng)“勞保”向“社?！鞭D(zhuǎn)向，以及并軌改革模式是否是當(dāng)下的最優(yōu)選擇？改革的法律依據(jù)何在？具體的改革理由又是什么？已有的研究未能回答上述問(wèn)題，限制了我們對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革績(jī)效的全面認(rèn)識(shí)，低估了本次改革的作用和意義。導(dǎo)致實(shí)踐中，各地區(qū)在執(zhí)行“2號(hào)文”改革方案時(shí)難以“理直氣壯”，直接影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員對(duì)本次改革的預(yù)期，甚至影響對(duì)改革后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的遵從度。為此，必須正本清源，從法理與實(shí)踐兩個(gè)角度，厘清“勞?！焙汀吧绫！钡年P(guān)系，找到“勞?！毕颉吧绫！鞭D(zhuǎn)向和其他改革方案的具體理由和依據(jù)，推進(jìn)制度改革早日落地，才不至于在改革中“摸著石頭過(guò)河”。畢竟“未富先老”的中國(guó)，有著獨(dú)特的“老有所依”問(wèn)題。[5]

由于比例原則初顯端倪之時(shí)就受到了報(bào)應(yīng)正義與分配正義原則的強(qiáng)烈影響，強(qiáng)調(diào)法律必須服務(wù)于有用之目的，適合其意欲達(dá)成的目標(biāo)，且必須最終在手段與實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的目的之間形成可計(jì)量的因果關(guān)系。[6]P678-679本次改革正是為服務(wù)于公平之目的，且所采取的手段與所達(dá)成的結(jié)果之間具有此種因果關(guān)系，改革行為理應(yīng)接受比例原則的規(guī)范審查。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革所調(diào)整的正是權(quán)力與權(quán)利、自由與平等之間的平衡，改革行為理應(yīng)接受比例原則的規(guī)范審查。鑒于此，本文嘗試一種極具挑戰(zhàn)性的學(xué)術(shù)分析方法，將比例原則作為分析視角，對(duì)改革行為進(jìn)行規(guī)范審查，也進(jìn)行效果評(píng)估，以期找到完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的制度調(diào)適方案。本文邏輯結(jié)構(gòu)如下：第一，闡釋比例原則，以及比例原則之于改革行為的功效；第二，將比例原則作為規(guī)范審查工具，強(qiáng)調(diào)在法律上“勞?！迸c“社保”相互獨(dú)立，進(jìn)而闡釋比例原則分析下的改革預(yù)期效果評(píng)估因素。第三，通過(guò)改革效果評(píng)估，揭示機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中效果發(fā)揮存在的諸多問(wèn)題；第四，在規(guī)范審查和實(shí)效評(píng)估基礎(chǔ)上，尋求制度落地和改進(jìn)的方向。以此，使本次改革的每項(xiàng)措施，包括對(duì)“社保”制度選擇都于法有據(jù)。

一、分析視角：比例原則

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，勢(shì)必會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員利益產(chǎn)生影響，甚至產(chǎn)生利益沖突?？陀^上，打破了國(guó)家利益與個(gè)人利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、局部利益與整體利益應(yīng)有的平衡狀態(tài)，直接或間接影響被改革者的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇公平。縱使如此，為達(dá)成國(guó)家的特定社會(huì)政策目的，仍應(yīng)推行該養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。比例原則的引入，既可評(píng)估該養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推進(jìn)中的各方效果，又可通過(guò)比例原則所提供的工具視角改進(jìn)該養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中影響其效果發(fā)揮的因素，最終選擇最優(yōu)手段確保改革順利推進(jìn)。

(一)比例原則的結(jié)構(gòu)邏輯

比例原則作為行政法上的基本原則之一，[7]P33-34最早起源于德國(guó)，當(dāng)時(shí)是評(píng)價(jià)裁量行政行為合理與否的三個(gè)步驟。[8]P47-48引入我國(guó)時(shí)被認(rèn)為只適用于公法領(lǐng)域，然而隨著其影響力的擴(kuò)張，在其他法域的適用也出現(xiàn)了日益普遍化的趨勢(shì)，包括社會(huì)法領(lǐng)域。[9]比例原則主要內(nèi)涵了三個(gè)衡量的子原則：(1)適當(dāng)性原則。國(guó)家不要求手段一定促成目的實(shí)現(xiàn)，而是采取的手段應(yīng)有助于目的的實(shí)現(xiàn)，側(cè)重于手段與目的之間的相關(guān)性。(2)必要性原則。要求國(guó)家在所有有助于目實(shí)現(xiàn)的手段中，所選擇的手段是最溫和的，對(duì)公民利益損害最小，即強(qiáng)調(diào)手段而非目的，否定殺雞取卵的行為。(3)均衡性原則，也稱狹義比例原則。要求某一手段對(duì)他方的傷害越高、則手段所要實(shí)現(xiàn)的目的就必須隨之提高，它們之間必須是合理的、相稱的、成比例的。[10]除了對(duì)手段的判斷外，還包括對(duì)目的本身的評(píng)價(jià)。最后，還需從總體上對(duì)利益進(jìn)行斟酌，比例原則三個(gè)分支原則循環(huán)往復(fù)進(jìn)行審查。通過(guò)“成本-效益”的經(jīng)濟(jì)分析框架，排除無(wú)助于目的實(shí)現(xiàn)的手段，選擇傷害他人利益最小的手段，“同等有效、但傷害最小”，追求效益最大化，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。[11]P398-399總之，“一個(gè)符合比例原則的公權(quán)力措施，必然是合乎目的的、必要的及未過(guò)度侵犯人民權(quán)利的措施?！盵12]P385

從功能視角分析，“比例原則既承載著對(duì)人性尊嚴(yán)的關(guān)注以及對(duì)個(gè)人的尊重，又以適當(dāng)性、必要性和均衡性三個(gè)次要原則的法律釋義學(xué)結(jié)構(gòu)發(fā)揮著一個(gè)法律原則所應(yīng)有的規(guī)制功能。”[13]手段與目的之間的關(guān)系上，通過(guò)比例原則的三個(gè)子原則進(jìn)行維持，確保所采取的手段在法律規(guī)范和價(jià)值范圍內(nèi)。由于在多數(shù)場(chǎng)合，比例原則是作為審查政府行為是否合乎立法的標(biāo)準(zhǔn)，所體現(xiàn)的規(guī)制功能就是對(duì)手段的法律控制。在公法領(lǐng)域，這種功能體現(xiàn)為“正當(dāng)?shù)南拗苹緳?quán)利”。[14]包括基于合適的目的“合理”限制基本權(quán)利，內(nèi)涵了只有符合比例原則要求所限制的基本權(quán)利，才是“正當(dāng)”的。具體到國(guó)家制度改革層面，改革關(guān)涉各方利益糾葛，比例原則“通過(guò)利益衡量的方法，使比例原則在公共利益與私人利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，打破了絕對(duì)的私人利益至上和絕對(duì)的公共利益至上的觀念?！盵15]P57可見(jiàn)，比例原則內(nèi)涵的法律規(guī)制功能，在原則上體現(xiàn)了對(duì)平等、正義、人性關(guān)懷等價(jià)值的追求，在功能上為法律制度改革提供了相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。比例原則作為分析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的技術(shù)或手段，是有效且必要的。

(二)比例原則的適用性

任何改革均有其目的價(jià)值追求，從既有研究來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革涵蓋經(jīng)濟(jì)目的與社會(huì)目的價(jià)值追求。例如，“在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行并軌制改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員延遲退休對(duì)養(yǎng)老金收支平衡影響程度明顯高于企業(yè)職工?！盵16]經(jīng)濟(jì)目的體現(xiàn)為對(duì)養(yǎng)老金收支平衡的影響，進(jìn)而影響?zhàn)B老金支付。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后，適用一套相同的制度規(guī)則，兩個(gè)群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上實(shí)現(xiàn)了起點(diǎn)、過(guò)程及結(jié)果上一定程度的公平性改進(jìn)，達(dá)成某種經(jīng)濟(jì)社會(huì)目的。實(shí)踐中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革目的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必與其他社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值沖突，甚至以犧牲機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金利益為代價(jià)。此時(shí)，發(fā)揮比例原則的利益衡量工具作用，可以權(quán)衡選擇此次改革是否成本較低，目的是否具有正當(dāng)性，又如何權(quán)衡與企業(yè)職工的養(yǎng)老金利益等。即使并軌模式損害了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金利益，但如具有正當(dāng)事由，同時(shí)符合比例原則，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容來(lái)看，仍具有合理正當(dāng)性。改革選擇并軌模式可能并非最優(yōu)選擇，但卻是對(duì)公平價(jià)值或制度價(jià)值損害最小的。為證成前述結(jié)論，此次改革應(yīng)接受比例原則的嚴(yán)格審查，在目的、手段和最小損害方面，均應(yīng)具有合理差別的正當(dāng)性依據(jù)。[17]

審查本次改革是否符合比例原則，需審查改革選擇的并軌模式是否是最優(yōu)選擇，除“勞?！敝贫认颉吧绫！敝贫绒D(zhuǎn)向外，是否還有其他可以達(dá)到目標(biāo)的手段，以及改革后的目標(biāo)價(jià)值是否有助于改善養(yǎng)老金收支平衡和群體間的公平。具體而言，第一，適當(dāng)性審查。手段符合目的，或者說(shuō)手段有助于目的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)成比例原則中適當(dāng)性審查的核心要求。[18]“如果說(shuō)目的與手段關(guān)系自身包含著一個(gè)邏輯完備的論述體系的話，那么，比例原則在第一層次的適當(dāng)性審查時(shí)，就對(duì)這個(gè)論述體系進(jìn)行了‘截流’，目的正當(dāng)性成為比例原則審查的‘絕跡之地’”。[19]P111機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革具有極強(qiáng)的“價(jià)值追求和目的取向”，采取的手段有效達(dá)到所欲追求的價(jià)值與目的，即初步符合該原則。第二，必要性審查。要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革滿足最小損害原則，將制度轉(zhuǎn)換成本和對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員利益的損害縮小到最低限度。如果“勞?！钡钠渌母锓绞娇梢赃_(dá)到同一目的，且損害更小，并軌模式則不必要。第三，均衡性審查。即審查并軌模式目標(biāo)所追求的公平改進(jìn)與企業(yè)職工養(yǎng)老金利益的衡量。均衡性原則提供了一種利益衡量方法，“并非片面強(qiáng)調(diào)公共利益至上，它要求公權(quán)力行為者在追求公共利益的同時(shí)，認(rèn)真對(duì)待公民權(quán)利，審慎權(quán)衡相關(guān)利益?！盵20]值得注意的是，均衡性原則是一個(gè)抽象而非具體的概念，因此，其審查行為并非精準(zhǔn)無(wú)誤，還需在實(shí)踐中具體化操作標(biāo)準(zhǔn)，以防出現(xiàn)法律的不確定性。

二、比例原則對(duì)改革效果評(píng)估因素的審查

(一)審查改革前提：“勞?！迸c“社?！倍至?/h3>

本文通過(guò)比例原則對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行分析，須基于雙軌制下“勞?！迸c“社保”二元分立的客觀事實(shí)。唯有如此，才能較為清晰地觀察，為什么“勞保”制度需要改革，改革的大方向是與社會(huì)保險(xiǎn)并軌。此外，還可進(jìn)一步分析并軌模式對(duì)制度公平性的影響，諸如，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革前后與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)間公平性問(wèn)題，等等。

“勞保”制度肇始于1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1955年的《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，②沿襲了蘇聯(lián)模式所強(qiáng)調(diào)的政府包攬福利供給，國(guó)家作為責(zé)任主體、國(guó)營(yíng)單位擔(dān)負(fù)的共同責(zé)任?！皠诒！敝贫瘸尚陀诟母镩_(kāi)放初期，[21]為進(jìn)行改革開(kāi)放，從1978年到1982年，國(guó)務(wù)院連續(xù)出臺(tái)了三個(gè)關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保障改革的辦法。1978年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，前者恢復(fù)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的 “國(guó)家/企業(yè)保險(xiǎn)”制度,后者建立了一套完整的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老體系，直接規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率。1980年施行的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年施行的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，對(duì)離休人員養(yǎng)老金進(jìn)行了規(guī)定，其離休金按離休時(shí)工資100%計(jì)發(fā)。上述政策文本共同構(gòu)建了一套相對(duì)完整的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從本質(zhì)來(lái)看，“勞?！敝贫仍谕庥^上更接近企業(yè)保險(xiǎn)模式。因?yàn)閷⑵髽I(yè)作為獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)共同體，職工的共同勞動(dòng)作為集聚風(fēng)險(xiǎn)基金的方式。表面上看，“勞?！敝贫炔⒉灰髤⒓尤死U納保險(xiǎn)費(fèi)用，其保險(xiǎn)待遇由企業(yè)直接支付，企業(yè)成為財(cái)政責(zé)任主體，又因國(guó)營(yíng)單位關(guān)系，企業(yè)無(wú)論盈虧均由國(guó)家財(cái)政買(mǎi)單，國(guó)家成為實(shí)質(zhì)上的財(cái)政承擔(dān)主體。而且“勞保”制度涵蓋絕大多數(shù)社會(huì)福利，國(guó)家與各風(fēng)險(xiǎn)共同體承擔(dān)共同責(zé)任，[22]P162又是一種典型的“國(guó)家/單位”保障模式。[23]P5

1991年，國(guó)家嘗試通過(guò)集中建立職工養(yǎng)老“保險(xiǎn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的分離，帶動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。同年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào))，提出企業(yè)和職工個(gè)人按一定比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，建立統(tǒng)籌基金賬戶和個(gè)人賬戶，建立真正的“社?！敝贫取ｋm說(shuō)1992年，原人事部發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》(人退發(fā)[1992]2號(hào))，決定在部分地區(qū)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行“社?！痹圏c(diǎn)改革，但未能形成全國(guó)統(tǒng)一方案，仍屬“勞保”狀態(tài)。[21]“社保”是現(xiàn)代國(guó)家履行其相關(guān)義務(wù)的理想工具，其通過(guò)“社會(huì)性”與“保險(xiǎn)性”這樣的強(qiáng)制措施來(lái)承擔(dān)和管理個(gè)人或團(tuán)體所無(wú)法自理的風(fēng)險(xiǎn)。[24]P118-119“社會(huì)性”方面，“社?！北蛔鳛閲?guó)家的社會(huì)政策，不以盈利為目的，通過(guò)對(duì)國(guó)民養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、生育等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的解決來(lái)確保社會(huì)安全。同時(shí)，為確保“社?！敝贫鹊膹?qiáng)大生命力，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)具有強(qiáng)制性，體現(xiàn)為繳費(fèi)的強(qiáng)制性和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的法定性?！氨ｋU(xiǎn)性”在于“社保”是通過(guò)保險(xiǎn)方式解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也即通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的精算，由參保人繳納保費(fèi)，匯集成保險(xiǎn)基金，以應(yīng)對(duì)被保險(xiǎn)人發(fā)生約定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的保險(xiǎn)基金支取。保險(xiǎn)基金僅對(duì)參與保險(xiǎn)體系的個(gè)體發(fā)生約定的保險(xiǎn)事故時(shí)給予保險(xiǎn)給付，保險(xiǎn)體系之外的人不享有。也即“被保險(xiǎn)人所繳交的保費(fèi)與保險(xiǎn)人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)之間應(yīng)呈現(xiàn)一種‘對(duì)價(jià)性’”。[25]P49被保險(xiǎn)人所繳交的保費(fèi)組成了保險(xiǎn)基金，成為全體被保險(xiǎn)人分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的特性。[26]P258-261因社會(huì)保險(xiǎn)履行一定的社會(huì)職能，與以營(yíng)利為目的的商業(yè)保險(xiǎn)有別，其在制度設(shè)計(jì)時(shí)并不像商業(yè)保險(xiǎn)那樣十分精確，并不要求在計(jì)算給付額度與保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)呈現(xiàn)“數(shù)學(xué)性的比例關(guān)系”，在此僅呈現(xiàn)一種“約略性”的比例，通常是在整體保費(fèi)收入與保險(xiǎn)支出之間要求“收支平衡”，并不要求個(gè)案中保費(fèi)與給付之間的保險(xiǎn)精算相對(duì)性。[24]P141

在制度設(shè)計(jì)原理上，“社?！庇衅渫暾慕Y(jié)構(gòu)邏輯，這使得即使由國(guó)家開(kāi)辦的社會(huì)保險(xiǎn)，也遵循了繳費(fèi)與待遇給付之間的關(guān)系，獨(dú)立于國(guó)家的行政管理體系。國(guó)家的參與體現(xiàn)為參與社會(huì)保險(xiǎn)管理并可進(jìn)行決策，也應(yīng)當(dāng)尊重保險(xiǎn)人的自治。由此推之，由參保人繳費(fèi)而形成的社會(huì)保險(xiǎn)基金亦具有獨(dú)立法人地位，根據(jù)法律規(guī)定享有獨(dú)立管理決策權(quán)和財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，并以自身財(cái)產(chǎn)為限對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。那么，社會(huì)保險(xiǎn)基金與政府財(cái)政在平行的路徑上遵循各自的法律邏輯，社會(huì)保險(xiǎn)基金不是財(cái)政資金，其所有權(quán)歸屬于參保人，政府只是行使監(jiān)管職責(zé)和履行幫扶義務(wù)。[27]即使在我國(guó)，從外觀上很難將“社?！迸c政府行政管理區(qū)分，但二者在法律關(guān)系結(jié)構(gòu)上相去甚遠(yuǎn)?！皠诒！辟Y金來(lái)源于政府財(cái)政，接受預(yù)算和結(jié)算的審議，而“社?！被鹱裱氖且灾Фㄊ?、收支平衡原則。倘若混淆“勞?！迸c“社?！敝g的關(guān)系，實(shí)則是混淆了雙方背后的社會(huì)保險(xiǎn)基金與財(cái)政資金之間的關(guān)系，其結(jié)果將違背“社?！被鸬姆忾]性，最終損害參保人利益。畢竟參保人繳費(fèi)參加“社?！钡囊粋€(gè)重大誘因是繳費(fèi)與待遇給付間的關(guān)聯(lián)性，如若打破這種關(guān)聯(lián)平衡，勢(shì)必?fù)p害社會(huì)對(duì)“社保”的信心和熱情。這是因?yàn)?，此時(shí)的參保人將不再關(guān)心“社保”的收支平衡，而是在“搭便車(chē)”心理驅(qū)使下，僅希望提高自身保險(xiǎn)待遇。雇主基于利益考量在繳費(fèi)上更會(huì)逃避責(zé)任，且在道義上不易受到社會(huì)輿論譴責(zé)。社會(huì)輿論更是強(qiáng)烈要求政府提高財(cái)政對(duì)“社保”的支持力度。此外，“勞?！迸c“社保”分立還有利于“社?！被鸬幕I集與監(jiān)管，“社?！辟M(fèi)用的征收亦可脫離嚴(yán)格規(guī)制稅收征繳的法律保留原則，專(zhuān)注于完善繳費(fèi)與待遇之間的對(duì)應(yīng)結(jié)構(gòu)。而政府財(cái)政也無(wú)需另籌資金專(zhuān)門(mén)解決參保人的社會(huì)保障問(wèn)題，避免“社保”基金支出受制于財(cái)政盈虧的影響。可見(jiàn)，“勞?！迸c“社?！钡亩至⒔⒃谥贫炔町愔?。此外，雖然“在我國(guó)的立法和實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)事實(shí)上已成為財(cái)政的一部分，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的干預(yù)不再被當(dāng)作外部行為，而僅僅是政府內(nèi)部管理”，[28]但這種做法具有歷史的因素，并不因此而否定“勞保”與“社保”的獨(dú)立價(jià)值。

(二)審查評(píng)估因素：比例原則的充分展開(kāi)

1.適當(dāng)性審查。從“2號(hào)文”的內(nèi)容來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的直接目的在于“逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，更深層次的目的在于“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”。因此，本次改革能否經(jīng)得起比例原則的適當(dāng)性審查，需考量改革手段是否有助于改革目的的實(shí)現(xiàn)，否則就屬于手段的不適當(dāng)。就此次改革而言，從適當(dāng)性原則考察，一個(gè)重要的衡量指標(biāo)在于本次改革的多項(xiàng)改革措施是否符合改革的最初目的，能夠通過(guò)本次改革實(shí)現(xiàn)國(guó)家的特定政策目的。

“2號(hào)文”提到的改革手段包括了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本模式、保費(fèi)的負(fù)擔(dān)方式、資金籌集、養(yǎng)老金領(lǐng)取條件、統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整辦法等。也即，通過(guò)上述改革手段來(lái)促成“勞?！迸c“社?！辈④?，建立職業(yè)年金制度等，從而符合本次改革建立公平性、流動(dòng)性和可持續(xù)性機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)。從改革目的的角度來(lái)看，“流動(dòng)性和可持續(xù)性”均需通過(guò)縱向的時(shí)間軸來(lái)觀察，而“公平性”則是橫向的比較，前者需要較長(zhǎng)時(shí)間的深度觀察分析，后者可較為直觀地分析改革目的是否達(dá)成。本次改革的一個(gè)重大舉措就是將“勞保”與“社?！边M(jìn)行并軌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員也適用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然而深度比較后仍不難發(fā)現(xiàn)，并軌僅是趨近而非完全適用相同的制度體系。例如，二者在職業(yè)(企業(yè))年金制度保障力、政府的財(cái)政補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用繳納負(fù)擔(dān)和男女退休年齡差異方面依然存在一定的差異。通過(guò)本次改革增強(qiáng)兩個(gè)群體的公平性后，如何提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性將成為公平性改革能否成功的關(guān)鍵，對(duì)此，“2號(hào)文”并未給出明確的制度設(shè)計(jì)方案?？梢?jiàn)，這種由政府強(qiáng)力主導(dǎo)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，外觀上實(shí)現(xiàn)了“勞保”與“社?！钡牟④?，形式上實(shí)現(xiàn)了相對(duì)公平，要想建立真正公平的社會(huì)保險(xiǎn)體系，還有很長(zhǎng)的路要走。故，寄希望于改革的并軌模式來(lái)推動(dòng)兩個(gè)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的公平性、流動(dòng)性和可持續(xù)性，依然任重而道遠(yuǎn)。

2.必要性審查。在審查機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是否符合必要性原則要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于本次改革本身的合理性。為達(dá)成經(jīng)濟(jì)目的和社會(huì)目的，國(guó)家是否選擇了對(duì)各方利益損害最小的改革模式，比如對(duì)工作效率、財(cái)政負(fù)擔(dān)和機(jī)構(gòu)改革的影響。例如，對(duì)于改革模式的選擇，為何在分立模式和統(tǒng)一模式的權(quán)衡中，③選擇了并軌改革這種統(tǒng)一模式，是否分立模式難以達(dá)成政策目標(biāo)。如果統(tǒng)一模式對(duì)非受惠者的損害最小，同時(shí)也具有不可替代性，那么本次改革就通過(guò)了比例原則的必要性審查，實(shí)現(xiàn)并軌的模式就具有合理性。此外，在審查分立模式和統(tǒng)一模式的權(quán)衡中，還需審視并軌模式帶來(lái)的制度成本是否大于改革后的獲益。也即，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金期待利益的損害相對(duì)于改革后機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的減輕、與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇公平性的增加，審查孰重孰輕。如選擇分立模式進(jìn)行改革，可對(duì)“勞?！敝贫冗M(jìn)行修補(bǔ)改革，如模仿法國(guó)、德國(guó)和美國(guó)(部分州)根據(jù)融資模式的不同情況建立非積累制和積累制(包括部分積累制)分立模式。[29]相對(duì)于統(tǒng)一模式，分立模式中的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金期待利益損失和制度改革成本均較低。但是，分立模式對(duì)社會(huì)公平制度的損害，以及附帶產(chǎn)生國(guó)家財(cái)政壓力、機(jī)構(gòu)改革停滯等負(fù)面效果，相較而言，分立模式對(duì)改革的非受惠者損害更大。

從解決社會(huì)公平角度分析，選擇并軌的統(tǒng)一模式相較改革“勞?！敝贫缺旧淼姆至⒛Ｊ綄?duì)社會(huì)公平的損害較小。改革并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工均適用同一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)具有社會(huì)再分配效果，包括在貧富間重分配、在勞資間所得重分配和在代際間所得重分配，[30]所得重分配的發(fā)生也是由高收入者補(bǔ)貼低收入者，④可減小參保人因收入不等而衍生的養(yǎng)老金待遇差距。正如“勞?！迸c“社保”的分立模式難以改善養(yǎng)老金替代率的差距(表1)一樣，兩大群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性上并不具備平等的基礎(chǔ)。因?yàn)樵诜至⒛Ｊ街笇?dǎo)下，“勞保”改革只能是對(duì)已有不公平和不完善地方進(jìn)行修補(bǔ)，并不能跨過(guò)制度的鴻溝去尋求與企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)比肩，既沒(méi)有動(dòng)力去改變?nèi)后w間養(yǎng)老保險(xiǎn)分立的現(xiàn)實(shí)，也不具有所得重分配功能。從滿足必要性原則的最小損害視角觀察，并軌改革在改善群體養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇公平性上更具優(yōu)勢(shì)。

相比較分立模式，通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)并軌后的統(tǒng)一模式對(duì)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的壓力較小。畢竟在分立模式中，直接對(duì)“勞?！敝贫鹊母母锊⒉荒芨淖儺?dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的離退休費(fèi)用由財(cái)政支付的現(xiàn)實(shí)。并且其養(yǎng)老金待遇的調(diào)整機(jī)制也缺乏法律規(guī)制，難以建立合理有效的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，措施的任意性較強(qiáng)。2014年，并軌改革前一年全國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出就高達(dá)1907.4億元。⑤在統(tǒng)一模式中，通過(guò)并軌模式實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工適用同一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過(guò)單位、個(gè)人共同繳費(fèi)和國(guó)家支持，有效緩解了“勞?！敝贫戎胸?cái)政的支付壓力。此時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員由國(guó)家財(cái)政解決其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域走入了公民自助解決風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，其財(cái)務(wù)自主獨(dú)立。如出現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)助行為，通常是基于國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定的非保險(xiǎn)類(lèi)福利目標(biāo)和功能而實(shí)施。財(cái)政補(bǔ)助行為與“社保”制度本身無(wú)關(guān)，屬于社會(huì)保險(xiǎn)的“外部負(fù)擔(dān)”或“非保險(xiǎn)性福利待遇的財(cái)政保障”。[31]P101,108由此，“社?！敝贫认噍^“勞?！敝贫?，抗風(fēng)險(xiǎn)能力提高，有利于財(cái)政支出壓力的降低。

表1：社會(huì)兩大群體養(yǎng)老保險(xiǎn)平均替代率

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者測(cè)算。

注：測(cè)算依據(jù)包括《中國(guó)人力資源與社會(huì)保障年鑒(2009-2016)》、原人事部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問(wèn)題的實(shí)施辦法〉的通知》等。

3.均衡性審查。均衡性原則要求在法律可能的范圍內(nèi)最大限度地實(shí)現(xiàn)目的，通過(guò)權(quán)衡法則平衡法律上目的和與之相對(duì)立目的之間的沖突，有學(xué)者稱其為“一個(gè)原則不滿足程度或受損害程度越高，另一個(gè)原則被滿足的重要性就越大”。[32]P150將比例原則適用于“勞?！敝贫扰c“社保”制度選擇的沖突時(shí)，該權(quán)衡法則可表述為“一個(gè)制度的不滿足程度或受損害程度越高，另一個(gè)制度被滿足的重要性就越大”，即選擇一項(xiàng)制度的合理性論證是建立在與之相對(duì)的制度受限制性而決定的。具體而言，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)考慮：選擇“勞保”制度抑或“社?！敝贫确謩e能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)政策目的達(dá)成？達(dá)成的社會(huì)公平和財(cái)政壓力等政策是否使得收益大于產(chǎn)生的損失？以及改革后制度轉(zhuǎn)換成本補(bǔ)償何者效益更高？上述問(wèn)題均是在比例原則指導(dǎo)下衡量機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革效益的方式與因素，要求改革行為對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工的侵害與所達(dá)成的公平目的之間不得失衡，保持適度的張力。因此，在選擇并軌模式時(shí)，需分別權(quán)衡“勞?！敝贫扰c“社保”制度的改革成本效益，計(jì)算出選擇何種模式的效益較大，以及選擇后的模式在現(xiàn)在和未來(lái)的成本效益計(jì)算中最優(yōu)。當(dāng)決定選擇某一養(yǎng)老保險(xiǎn)模式后，還應(yīng)當(dāng)考慮因養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革可能損害被改革者和第三人的既有利益。為實(shí)現(xiàn)各方利益均衡，應(yīng)重視被改革者和第三人的利益訴求，畢竟機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是建立在“繳費(fèi)”基礎(chǔ)之上，其支出增加且養(yǎng)老金替代率降低，⑥影響被改革者的切身利益。為此，2015年“2號(hào)文”出臺(tái)時(shí)，為防止并軌改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員收入的降低和養(yǎng)老金期待利益的減少，引發(fā)對(duì)并軌改革的抵制，改革的另一項(xiàng)重大舉措是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員強(qiáng)制建立職業(yè)年金制度，以補(bǔ)償其期待利益損失。具體操作中，設(shè)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)比例是本單位工資總額的8%繳納，個(gè)人繳納按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。同年，國(guó)家還為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員漲了工資，以彌補(bǔ)繳費(fèi)后收入的減少。⑦通過(guò)成本效益的有效考量，有效推進(jìn)此次改革。

另外，值得注意的是，均衡性原則除了衡量法律上目的和與之相對(duì)立目的、目的與手段之間沖突外，還應(yīng)對(duì)受影響主體進(jìn)行衡量，審查多元利益的層次均衡。通常，受影響主體受法律影響的方式有三種：受法律約束或強(qiáng)制、因法律面臨受苦、因法律而受益或被規(guī)定為受益。[33]P68機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革受影響最大的除了前述當(dāng)事人外，還包括了作為第三方的國(guó)家與企業(yè)職工。對(duì)國(guó)家的直接影響體現(xiàn)在財(cái)政支出上，對(duì)后者的影響體現(xiàn)在對(duì)企業(yè)年金制度和對(duì)并軌預(yù)期、養(yǎng)老保險(xiǎn)遵從度上。[34]制度并軌以后，不再實(shí)行“勞?！敝贫龋瑱C(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金待遇不再?gòu)膰?guó)家財(cái)政支付，而是藉由保險(xiǎn)原理后由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付。雖說(shuō)并軌改革后依然會(huì)存在國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)助，但此時(shí)的財(cái)政補(bǔ)助在于補(bǔ)償改革成本，而非制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容。在對(duì)并軌模式的預(yù)期上，可能產(chǎn)生積極預(yù)期或消極預(yù)期，即能或不能解決制度間的公平性問(wèn)題。此次改革所建立的職業(yè)年金對(duì)應(yīng)職工的企業(yè)年金，相對(duì)于職業(yè)年金的強(qiáng)制性，企業(yè)年金的建立是自愿的，企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)還有最高限額，不利于企業(yè)年金發(fā)展。從改革本身來(lái)看，并軌改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工均適用替代率相對(duì)公平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是因職業(yè)年金的建立破壞了前述公平，從而產(chǎn)生消極預(yù)期。不同預(yù)期下企業(yè)職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵從度態(tài)度截然不同：積極預(yù)期可提高企業(yè)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，繳費(fèi)基數(shù)更為真實(shí)，反之亦然。因此，均衡性審查所要求的理想方案在于：并軌后應(yīng)對(duì)受其影響的主體分別分析，基于均衡性原則給予受損主體一定的補(bǔ)償或替代方案，以矯正失序的利益格局。倘若機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革未考量上述因素，則不符合比例原則的理念，影響改革后“社?！贝龉骄獍l(fā)展。

三、比例原則視域下改革的效果評(píng)估分析

有學(xué)者對(duì)國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行了深度研究，得出大部分國(guó)家的改革趨勢(shì)呈現(xiàn)一種由分立制度向統(tǒng)一制度的轉(zhuǎn)變。國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革效果的研究結(jié)論為：改革越早，成本越小，社會(huì)就越穩(wěn)定。例如將公務(wù)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)體系實(shí)行“統(tǒng)一模式”的國(guó)家，社會(huì)通常較為穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，典型如美國(guó)；反之，直接改革公務(wù)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“分立模式”的國(guó)家容易出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩和騷亂，典型如法國(guó)。[35]幸運(yùn)的是，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革避開(kāi)了上述“養(yǎng)老保險(xiǎn)改革陷井”，有著自身獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。為此，需對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的效果進(jìn)行評(píng)估，以便探尋到改革不完善的地方，從而通過(guò)制度調(diào)適加以完善，規(guī)避“分立模式”的固有弊端。在分析方法上，囿于文章的篇幅和討論的集中，本文并不對(duì)并軌改革產(chǎn)生的所有效果進(jìn)行評(píng)估，而是基于比例原則的三個(gè)分支原則分別探討對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最為重要的三個(gè)問(wèn)題，在評(píng)估基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)背后的制度缺憾，為后文的制度調(diào)適探尋方向。

(一)適當(dāng)性評(píng)估：實(shí)現(xiàn)特定政策目的的立法缺位

在適當(dāng)性原則的評(píng)估體系中，確定研究對(duì)象的最終目的具有舉足輕重的意義。通常情況下，基于福利政策目標(biāo)和管理成本的考量，國(guó)家改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅在于完善社會(huì)保障體系，還可能賦予本次改革其他非保險(xiǎn)類(lèi)的功能和目標(biāo)。至于這些非保險(xiǎn)類(lèi)目的具體內(nèi)容如何，或者說(shuō)國(guó)家在改革中實(shí)現(xiàn)了哪些非保險(xiǎn)福利的目標(biāo)，從目前的政策文本和改革實(shí)踐觀察，并無(wú)固定邏輯和標(biāo)準(zhǔn)可循。但有一點(diǎn)是清晰的，即由政府承擔(dān)本次改革的制度轉(zhuǎn)換成本，⑧作為吸引機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員支持改革或者作為其參加“社保”的回報(bào)，以顯示“社?！敝贫认噍^“勞?！敝贫葘?duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員更為有利，以換取其對(duì)改革措施的支持。但是對(duì)于本次改革的目的論述，“2號(hào)文”的論述較為模糊，難以探尋其真意，而社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)法律制度的正式和非正式淵源也無(wú)此內(nèi)容規(guī)定?！?號(hào)文”提到本次改革的目的是“建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，也即構(gòu)建一種新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。從“2號(hào)文”規(guī)定來(lái)看，這種新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系涵蓋了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金制度。這些內(nèi)容均不屬于具有價(jià)值衡量的目的范疇，更類(lèi)似于一種改革結(jié)果，使得本次改革缺乏目的價(jià)值指引。正因基礎(chǔ)性規(guī)范的缺位，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革各地目標(biāo)分散、主旨不統(tǒng)一，在實(shí)踐操作中發(fā)展緩慢。缺乏恒定、正當(dāng)目的的貫徹，也使得深層次的社會(huì)公平和效率價(jià)值嵌入與實(shí)踐操作排斥，難以在紛繁復(fù)雜的利益糾葛中探尋改革的真實(shí)意圖。如與企業(yè)職工適用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后為何還要強(qiáng)制建立職業(yè)年金？國(guó)家的政策目的是否達(dá)成？改革還有哪些后續(xù)事宜？

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條的規(guī)定，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，也就是其不適用社會(huì)保險(xiǎn)法。那么，社會(huì)保險(xiǎn)法的立法目的也就不是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目的，也與“2號(hào)文”的立法目的有別。因此，本次改革在立法目的不能沿襲社會(huì)保險(xiǎn)法的立法目的價(jià)值，改革措施缺乏整體、清晰的目的建構(gòu)，未反映出國(guó)家希望達(dá)到的特定政策目的。那么，宣稱改革實(shí)現(xiàn)了不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的公平性則缺乏立法目的支持，改革實(shí)踐也會(huì)因“2號(hào)文”缺乏整體目的指引，改革效果大打折扣。例如，“2號(hào)文”提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員強(qiáng)制建立職業(yè)年金，彌補(bǔ)適用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后替代率的降低；相對(duì)應(yīng)的企業(yè)年金建立卻是自愿的，導(dǎo)致其全國(guó)覆蓋率僅為6%左右。⑨在養(yǎng)老責(zé)任的分擔(dān)方面，本次改革前國(guó)家財(cái)政對(duì)兩個(gè)群體的支持力度差異明顯，從2018年1-6月來(lái)看，中央財(cái)政對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金4330.51億元；對(duì)行政事業(yè)單位離退休支出4736.88億元，比去年同期增長(zhǎng)15.2%。⑩以人均財(cái)政支出觀之，目前我國(guó)企業(yè)職工退休人數(shù)約為7000萬(wàn)，人均補(bǔ)助額約為1031元/月，行政事業(yè)單位退休人數(shù)約為1000萬(wàn)，人均補(bǔ)助額為7895元/月，后者是前者的7.66倍。而2014年前6個(gè)月，企業(yè)職工與行政事業(yè)單位退休人員人均補(bǔ)助分為別526元/月和3104元/月，后者為前者的5.9倍。此外，并軌模式的一大做法即是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助理應(yīng)降低，然而卻增長(zhǎng)了15.2%。改革后，兩個(gè)群體的人均財(cái)政補(bǔ)助不降反升，差距越拉越大，公平制度難以實(shí)現(xiàn)。追根溯源，與實(shí)現(xiàn)特定政策目的的立法缺位不無(wú)關(guān)系。

(二)必要性評(píng)估：缺乏補(bǔ)償轉(zhuǎn)制成本的方案設(shè)計(jì)

必要性評(píng)估要求在達(dá)成目的的多種手段之間，選擇對(duì)公民利益損害最小的。為防止對(duì)國(guó)家財(cái)政支出的濫用而損害社會(huì)成員的利益，財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革轉(zhuǎn)制成本的補(bǔ)助應(yīng)受法律控制，而不能無(wú)期限和無(wú)額度進(jìn)行補(bǔ)償。由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)由國(guó)家開(kāi)辦，本次改革也附帶了一些非“社?！狈矫娴墓δ芎湍繕?biāo)，導(dǎo)致附帶特定政策目的現(xiàn)象越發(fā)明顯，更難以從外觀上區(qū)分國(guó)家財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)基金的異同，二者更易出現(xiàn)混同。這種混同現(xiàn)象在“2號(hào)文”中對(duì)“視同繳費(fèi)”年限的規(guī)定尤為明顯。對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員而言，“視同繳費(fèi)”實(shí)則沒(méi)有繳費(fèi)，但在社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)算保險(xiǎn)待遇時(shí)，將這筆虛擬資產(chǎn)作為計(jì)算依據(jù)，由財(cái)政補(bǔ)償這部分待遇，即使參保人未達(dá)到實(shí)際繳費(fèi)年限，依然可以全額領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。但是，“2號(hào)文”并未規(guī)定“視同繳費(fèi)”年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助，也沒(méi)有規(guī)定財(cái)政應(yīng)如何負(fù)擔(dān)這部分費(fèi)用。但根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第13條的規(guī)定，“視同繳費(fèi)”期間參保人應(yīng)繳納的社保費(fèi)由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。參照社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，“2號(hào)文”默認(rèn)了政府的財(cái)政擔(dān)保責(zé)任。受社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政混同的影響，國(guó)家并未意識(shí)到自身的財(cái)政補(bǔ)助義務(wù)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員也未意識(shí)到自身權(quán)利，其結(jié)果就是并軌改革沒(méi)有制訂完整的補(bǔ)償轉(zhuǎn)制成本的方案設(shè)計(jì)。

2017年，國(guó)家財(cái)政對(duì)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼已達(dá)12264.49億元，其中很大一部分用于補(bǔ)助機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)制成本。從社會(huì)保險(xiǎn)的精算平衡來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)是以參保人的繳費(fèi)作為基金來(lái)源，如果沒(méi)有繳費(fèi)或者不足額繳費(fèi)，卻享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，極易破壞保險(xiǎn)的邏輯。此時(shí)，雖說(shuō)政府可強(qiáng)令保險(xiǎn)基金支付，但沒(méi)有對(duì)應(yīng)的繳費(fèi)注入，保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力將越來(lái)越弱。為使并軌改革順利推進(jìn)，政府財(cái)政接管了改革中的轉(zhuǎn)制成本，以贏得機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員支持。如若以財(cái)產(chǎn)權(quán)觀之，政府財(cái)政是該轉(zhuǎn)制成本的唯一承擔(dān)人，彌補(bǔ)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的積欠。問(wèn)題是這筆積欠賬什么時(shí)候能夠還清，以及每次還款的數(shù)額是否有限制，由于之前缺乏補(bǔ)償轉(zhuǎn)制成本的方案設(shè)計(jì)，也就沒(méi)有一個(gè)清晰的數(shù)字，國(guó)家財(cái)政和社保基金也無(wú)法給出確切的答案。這顯然不符合預(yù)算法所要求的國(guó)家財(cái)政支出的每一項(xiàng)均應(yīng)于法有據(jù)，且支出金額合理。不管是社會(huì)保險(xiǎn)法還是“2號(hào)文”均未明確并軌改革補(bǔ)償轉(zhuǎn)制成本的方案設(shè)計(jì)，也即這樣的財(cái)政支出在預(yù)算法上缺乏合理的理由，無(wú)限制的補(bǔ)助部分社會(huì)成員，損害其他社會(huì)成員的利益，國(guó)家財(cái)政亦難堪其負(fù)，為后續(xù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展埋下了隱患。

(三)均衡性評(píng)估：年金制度利益衡量機(jī)制的缺失

均衡性評(píng)估是從利益衡量的角度，來(lái)評(píng)析關(guān)聯(lián)主體間的利益格局。有學(xué)者分析，“當(dāng)事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會(huì)公共利益形成一個(gè)有機(jī)的層次結(jié)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，當(dāng)事人利益、群體利益、制度利益和社會(huì)公共利益是一種由具體到抽象的遞進(jìn)關(guān)系，也是一種包容和被包容的關(guān)系?！盵36]在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，涉及國(guó)家利益、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員利益和企業(yè)職工利益。此次改革原本在于并軌環(huán)節(jié)上建立一套與企業(yè)職工同一適用的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，然而卻事與愿違。此次改革的結(jié)果既有并軌，也有雙軌道。改革的一部分遵循基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邏輯，另一部分因職業(yè)年金的建立，兩個(gè)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率差距依然明顯。上述利益格局并未在并軌改革的實(shí)施結(jié)果中得到均衡，反而背離了比例原則所強(qiáng)調(diào)的均衡性，集中表現(xiàn)為兩個(gè)群體年金制度利益衡量機(jī)制的缺失。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最為重要的一個(gè)目標(biāo)是，通過(guò)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，縮小兩個(gè)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)之間替代率的差距(表1)。從利益衡量角度出發(fā)，國(guó)家希望通過(guò)改革降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，以實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的相對(duì)公平，這就意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員損失了一部分養(yǎng)老金利益。但是，這種理想的利益均衡狀態(tài)被“2號(hào)文”所規(guī)定的職業(yè)年金制度所打破。雖說(shuō)企業(yè)也可建立補(bǔ)充的企業(yè)年金制度，然而，法律上的強(qiáng)制性差異導(dǎo)致二者事實(shí)上處于“全有”和“全無(wú)”狀態(tài)，將職業(yè)年金納入機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率計(jì)算后，與改革前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率差異并未有所減少。[37]從動(dòng)態(tài)視角分析，并軌改革降低了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率持平，職業(yè)年金的強(qiáng)制建立又客觀上拉大了二者的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率差距，公平利益機(jī)制失衡。從靜態(tài)視角觀之，有學(xué)者的研究表明，并軌改革可使企業(yè)職工產(chǎn)生積極的制度并軌預(yù)期，提高了企業(yè)職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵從度。[34]但是，職業(yè)年金的建立卻打破了并軌改革的均衡態(tài)勢(shì)，降低了企業(yè)職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵從度?？陀^分析，這是決策者缺乏一種對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革年金制度利益衡量機(jī)制的理性設(shè)計(jì)，均衡性評(píng)估結(jié)果就是改革導(dǎo)致動(dòng)態(tài)的公平缺失與靜態(tài)的遵從度降低。

以均衡性原則審視“2號(hào)文”和企業(yè)年金辦法，二者對(duì)于構(gòu)建年金制度的態(tài)度迥然有別，前者是強(qiáng)制性態(tài)度，后者則是自愿性的。此外，“2號(hào)文”所提到的單位和個(gè)人繳費(fèi)比例均為定額；而《企業(yè)年金辦法》則使用了“不超過(guò)”的字眼，繳費(fèi)比例是可以調(diào)整的。實(shí)踐中，由于企業(yè)年金建立具有自愿性，且企業(yè)還需具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，故覆蓋率總體上維持在6%左右(見(jiàn)表2)，發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇均衡的作用有限，而職業(yè)年金理論上的覆蓋率可達(dá)100%，差異懸殊。另外，職業(yè)年金的繳費(fèi)是按照工資比例實(shí)繳，而企業(yè)年金繳費(fèi)則遵循“不超過(guò)”的比例限制。企業(yè)為節(jié)約成本以及其他目的會(huì)盡可能降低繳費(fèi)比例，企業(yè)職工的短視行為也可能降低其繳費(fèi)比例，其結(jié)果是企業(yè)以及職工的繳費(fèi)比例遠(yuǎn)低于企業(yè)年金辦法規(guī)定的8%和12%的最高繳費(fèi)比例?？陀^上，導(dǎo)致了建立企業(yè)年金制度的企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員因各自繳費(fèi)差異在最終的待遇給付上難以匹敵，進(jìn)一步造成兩個(gè)群體的利益失衡，最終背離本次改革的均衡性原則。

表2：我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)來(lái)源：《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)2010-2017》。

四、改革的觀念與制度調(diào)適方案：比例原則的效果發(fā)揮

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基于“勞?！迸c“社?！倍至⒌牧?chǎng)，認(rèn)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位“勞?！敝贫认颉吧绫！敝贫绒D(zhuǎn)向，只是解決了政策或法理層面的問(wèn)題，說(shuō)明了“社?！敝贫认鄬?duì)“勞保”制度的優(yōu)越性，也闡明了國(guó)家推進(jìn)兩大群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平的決心和勇氣。實(shí)踐中，如何在法治社會(huì)中優(yōu)化治理能力，單純從政策和法理層面解決問(wèn)題仍嫌不夠，還需將其轉(zhuǎn)化為應(yīng)用中的法律標(biāo)準(zhǔn)，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)軌程序，一旦改革出現(xiàn)了偏差或未能實(shí)現(xiàn)所預(yù)期的公平性目標(biāo)，還可選擇制度調(diào)適方案加以運(yùn)用。畢竟本次改革關(guān)涉各方利益糾葛，極易受不同聲音的影響，運(yùn)作時(shí)可能違背改革的初心，可能危及改革行為的正當(dāng)性和確定性，甚至有架空社會(huì)保險(xiǎn)法之嫌。故，引入比例原則作為指引，從觀念上和制度上對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革行為予以評(píng)估，使其按預(yù)定的軌道發(fā)展。

(一)適當(dāng)性調(diào)適：構(gòu)建改革目的的整體化思路

回顧我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的治理模式，總體上呈現(xiàn)一種從政策治理向法律治理的轉(zhuǎn)變模式。[38]在特定歷史時(shí)期和背景下，政策作為主要的治理手段有利于匹配試點(diǎn)改革和漸進(jìn)式改革，有其合理性。然而，隨著法治觀念的深入和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的成熟，政策治理模式的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)。如“2號(hào)文”對(duì)改革方案、改革目的體系化的認(rèn)知，使得制度并軌的同時(shí)又出現(xiàn)了新的“碎片化”。國(guó)家出臺(tái)的“2號(hào)文”在實(shí)現(xiàn)特定政策目的上存在立法缺位，直接影響地方政府和部門(mén)具體實(shí)施方案的跟隨，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同單位機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益各異?！?號(hào)文”所倡導(dǎo)的改革策略“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”，對(duì)不同時(shí)期參加工作的人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益差異影響巨大；改革后與作為參照的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益也存在較大差異。[39]上述差異并非法學(xué)層面的“合理差異”，而是區(qū)域之間、行業(yè)之間的巨大不公平。為此，確立改革目的的整體化思路極為重要。本次改革可供選擇的目的無(wú)外乎有“2號(hào)文”所提到的具體目的“建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多位階、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，以及諸如國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的減輕、落實(shí)社會(huì)公共利益等其他特定目的。事實(shí)上，改革的最終目的還在于通過(guò)對(duì)公平與平等價(jià)值的追求，確保各群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度所追求的正義之理念。雖說(shuō)“2號(hào)文”所提出的改革目的是通過(guò)“并軌”以實(shí)現(xiàn)正義理念，但“2號(hào)文”畢竟作為政策文本，難以承載法律之治的正義價(jià)值。只有通過(guò)法律的頂層設(shè)計(jì)方案確立整體化的改革思路，才能在改革進(jìn)程中真正實(shí)現(xiàn)公平與平等價(jià)值。

對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的規(guī)范和實(shí)踐審查中，折射出諸多不合比例之處。最為明顯就是，“2號(hào)文”缺乏對(duì)于本次改革目的整體化思路，未能通過(guò)適當(dāng)性原則的審查。為此，需要通過(guò)適當(dāng)性原則對(duì)本次改革目的進(jìn)行調(diào)適，以構(gòu)建整體化的改革目的方案。為此，需要從以下三方面著手：第一，建立對(duì)本次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基本目的的整體化認(rèn)識(shí)；第二，對(duì)“2號(hào)文”所規(guī)定的具體改革的規(guī)則措施進(jìn)行歸納總結(jié)；第三，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革目的應(yīng)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)建目的形成體系化、協(xié)同化的立法方案。在此基礎(chǔ)上，可建立起位階化和整體化的改革目的體系：第一位階是本次改革的正義理念，也即公平與平等的改革目的；第二位階是改革后將減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加財(cái)政在其他社會(huì)保障領(lǐng)域的支出，有利社會(huì)公共目的實(shí)現(xiàn)；第三位階是本次改革的具體目的以及與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目的的協(xié)調(diào)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌后，社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)此應(yīng)所有回應(yīng)，在未來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)法修改中，宜對(duì)第10條進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌改革部分納入。同時(shí)，增加第一位階的改革目的。第二位階的改革目的可在社會(huì)保險(xiǎn)法第10條修改中增加，也可在財(cái)政補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的立法中規(guī)定。第三位階的目的既可在后續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)法律中規(guī)定，也可在涉及本次改革的規(guī)范性文件中詳細(xì)列明。從法理學(xué)觀之，低位階的立法目的受制于高位階立法目的，低位階立法目的缺失時(shí)也應(yīng)接受高位階立法目的約束，進(jìn)而形成科層化、整體化的立法目的體系。因此，本次改革的目的應(yīng)接受憲法以及社會(huì)保險(xiǎn)法的基本價(jià)值約束，接受比例原則檢視。

(二)必要性調(diào)適：確立財(cái)政補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)與程序事項(xiàng)

作為改革的綱領(lǐng)性文件，“2號(hào)文”提出了并軌改革方案，國(guó)家財(cái)政對(duì)本次并軌改革的轉(zhuǎn)制成本進(jìn)行補(bǔ)助。由于財(cái)政資金的特殊性，需有嚴(yán)格的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和程序，以防財(cái)政資金流失。從標(biāo)準(zhǔn)上看，雖說(shuō)社會(huì)保險(xiǎn)法第65條規(guī)定財(cái)政補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為“社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足”，但按照社會(huì)保險(xiǎn)法第10條之規(guī)定，當(dāng)前的改革行為不適用社會(huì)保險(xiǎn)法，財(cái)政補(bǔ)助行為處于法律規(guī)制的空白狀態(tài)。并軌改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)適用社會(huì)保險(xiǎn)法的前提是對(duì)該法第10條第3款進(jìn)行修改。按照改革的理想狀態(tài)分析，對(duì)“視同繳費(fèi)”年限應(yīng)進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)算，應(yīng)繳未繳的費(fèi)用才由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助。實(shí)踐中，國(guó)家也理應(yīng)精準(zhǔn)測(cè)算機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的視同繳費(fèi)金額，方能對(duì)本次改革的轉(zhuǎn)制成本有清晰的認(rèn)識(shí)。國(guó)家即使因財(cái)力缺乏等原因未能一次性支付全部補(bǔ)助資金，也應(yīng)當(dāng)采取記賬方式設(shè)定支付年限，逐期償還并支付利息，以免損害機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金利益。但是，國(guó)家基于制度擔(dān)保人和最后保險(xiǎn)人責(zé)任考慮，并未對(duì)本次改革所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補(bǔ)助責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定，出現(xiàn)改革后基金支付不能風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家還可緊急救助。因此，后續(xù)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法第10條第3款和第65條規(guī)定進(jìn)行修改時(shí)，財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)限縮為“基金支付不足時(shí)的無(wú)條件補(bǔ)助”的表達(dá)方式，并明確國(guó)家的制度擔(dān)保人角色。從而使得每一項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助均有適當(dāng)?shù)睦碛珊鸵罁?jù)，便于進(jìn)一步確立“勞?！迸c“社?！钡姆止ぜ柏?zé)任，支持機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌改革。財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的確立還有助于改善財(cái)政預(yù)算管理，提升預(yù)算支出編制的精細(xì)化程度，易于社會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督。值得注意的是，“勞保”與“社?！钡亩至?，使得財(cái)政補(bǔ)助本次改革行為以及后續(xù)的行為，并未能因此在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中產(chǎn)生請(qǐng)求權(quán)。

為防止財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的隨意補(bǔ)助，損害國(guó)家財(cái)政預(yù)算秩序，對(duì)財(cái)政補(bǔ)助基金程序應(yīng)有所限制。畢竟機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員掌握著國(guó)家權(quán)力，特別是財(cái)政支配權(quán)力，通過(guò)程序設(shè)計(jì)防止發(fā)生利益輸送行為實(shí)為必要。由于“勞保”制度的待遇給付完全由財(cái)政支付，改革后財(cái)政對(duì)“社保”的補(bǔ)助行為如未有程序加以限制，在外觀上同“勞?！钡呢?cái)政支付行為極易混同。合理的程序設(shè)計(jì)既可促進(jìn)獨(dú)立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)建立，又可規(guī)范財(cái)政補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的行為。從“勞?！迸c“社?！倍至⒌睦碚摮霭l(fā)，并軌改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)不再屬于財(cái)政直屬范疇，國(guó)家的預(yù)算體系中也不必涵蓋其基金預(yù)算，成為財(cái)政支出的相對(duì)人。補(bǔ)助行為就應(yīng)與政府嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算約束脫鉤，財(cái)政補(bǔ)助程序行為就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)治理模式由政策治理向法律治理轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)。財(cái)政補(bǔ)助程序設(shè)計(jì)方案應(yīng)基于后續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)法修法計(jì)劃，在并軌改革后，可規(guī)定國(guó)家將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金向地方政府報(bào)送的財(cái)務(wù)計(jì)劃作為一般公共預(yù)算的附件，須經(jīng)過(guò)同級(jí)人民代表大會(huì)審議，以充分討論財(cái)政補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的正當(dāng)性。因?qū)徸h不具有法律效力，即使時(shí)間較長(zhǎng)也無(wú)礙于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行。[40]除了預(yù)算之外，當(dāng)政府就財(cái)政補(bǔ)助與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)生爭(zhēng)議，也需恰當(dāng)?shù)某绦蚪鉀Q，合理的設(shè)計(jì)方案是通過(guò)內(nèi)部行政程序進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(三)均衡性調(diào)適：年金制度利益均衡的實(shí)現(xiàn)路徑

“2號(hào)文”還規(guī)定了強(qiáng)制建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。由于表1所反映出來(lái)的兩個(gè)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的差異，并軌改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率勢(shì)必降低，這與“勞?！敝贫冉咏?0%的替代率差距形成鮮明對(duì)比，為此，通過(guò)強(qiáng)制建立職業(yè)年金總體上提高了替代率。顯然，本次改革并未改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上的替代率差距，依然存在因身份差異而產(chǎn)生新的不公平。為了能夠?qū)崿F(xiàn)改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工所涉養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率之間利益的真正均衡，改革的同時(shí)還應(yīng)注重對(duì)企業(yè)職工企業(yè)年金制度的完善，將本次職業(yè)年金改革作為“倒逼”企業(yè)年金發(fā)展的重要機(jī)遇。為建立年金制度利益均衡提供實(shí)現(xiàn)路徑，既要完善職業(yè)年金的頂層設(shè)計(jì)和可操作細(xì)節(jié)，更要構(gòu)建真正發(fā)揮養(yǎng)老功效的企業(yè)年金。目前，根據(jù)2015年OECD國(guó)家的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)企業(yè)年金替代率不到1%，而OECD七個(gè)國(guó)家(比利時(shí)、德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、加拿大、法國(guó))的企業(yè)年金平均替代率高達(dá)23%。[41]有學(xué)者認(rèn)為，其原因在于稅收政策不統(tǒng)一和不完整所產(chǎn)生的制約作用。[42]從年金制度本身來(lái)看，企業(yè)不愿建立企業(yè)年金是問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，改革應(yīng)立足于如何激勵(lì)企業(yè)建立年金制度，以及如何激勵(lì)企業(yè)提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？赏ㄟ^(guò)稅收優(yōu)惠與企業(yè)年金之間聯(lián)動(dòng)的激勵(lì)措施來(lái)達(dá)到目的；如能降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納，亦可將節(jié)約下來(lái)的費(fèi)用建立企業(yè)年金或提高企業(yè)年金繳費(fèi)。

此外，根據(jù)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國(guó)辦發(fā)18號(hào))第6條的規(guī)定，“單位繳費(fèi)根據(jù)單位提供的信息采取記賬方式，”這與2018年實(shí)施的《企業(yè)年金辦法》規(guī)定不符。如若機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取記賬方式，則制度的公正性將受到社會(huì)質(zhì)疑，[43]因?yàn)橛涃~沒(méi)有實(shí)際資產(chǎn)對(duì)應(yīng)，難以獲得實(shí)際的投資收益；而企業(yè)年金所對(duì)應(yīng)的企業(yè)繳費(fèi)是實(shí)際資產(chǎn)，其投資收益是真實(shí)的。若如此，人們不禁要問(wèn)，為什么公權(quán)力機(jī)關(guān)能采取記賬方式而企業(yè)則不能？假設(shè)當(dāng)職業(yè)年金的記賬方式與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷疊加形成共振，是否會(huì)影響整個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的存廢。底特律的破產(chǎn)事件給我們以警示，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)高筑時(shí)，當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員DB型職業(yè)養(yǎng)老基金實(shí)際上也會(huì)遭受重大損失。[44]在政府財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)時(shí)，記賬模式將發(fā)揮資金運(yùn)作的高效，財(cái)政收入降低或地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大時(shí)，則影響職業(yè)年金的生命力，極有可能出現(xiàn)不能及時(shí)足額支付的風(fēng)險(xiǎn)。因此，基于均衡性原則考量，在構(gòu)建補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)利益均衡的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)，還應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意職業(yè)年金潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如有條件做實(shí)職業(yè)年金的單位繳費(fèi)是防范風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)選擇。

注釋?zhuān)?/p>

① 雖說(shuō)同年8月人社部、財(cái)政部就出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》，但各省區(qū)真正開(kāi)始改革的時(shí)間拖的較長(zhǎng)。如重慶市，直到2017年3月才出臺(tái)了相應(yīng)的"改革若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)"，并提到"機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦工作正式啟動(dòng)期間，仍由原渠道代發(fā)的基本養(yǎng)老金"，并未明確于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌時(shí)間表。

② 1951年頒行的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1955年頒行的《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》是城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)制度與國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度的制度雛形，雖說(shuō)二者只有15年和10年的歷史，但卻成為改革開(kāi)放之初社會(huì)保險(xiǎn)制度的參照系。

③ 縱觀世界各國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃有分立模式和統(tǒng)一模式之分。分立模式是指公務(wù)員計(jì)劃單獨(dú)設(shè)置、自成體系、獨(dú)立于私人部門(mén)；統(tǒng)一模式是指公務(wù)員計(jì)劃融入國(guó)家整個(gè)社保制度中，公務(wù)員和私人部門(mén)雇員在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)、待遇資格等方面基本一樣。參見(jiàn)鄭秉文、孫守紀(jì)、齊傳君：《公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一改革的思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度下的測(cè)算》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第1期。

④ 《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))在繳費(fèi)上就有相類(lèi)似的規(guī)定，如"個(gè)人工資超過(guò)當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)；低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

⑤ 參見(jiàn)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)》。

⑥ 機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員支出主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中，按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬；第二，職業(yè)年金中，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資4%的繳費(fèi)。

⑦ 參見(jiàn)2015年5月1日實(shí)行的《公務(wù)員及參照管理人員工資改革方案》。

⑧ 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))的規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作年限視同繳費(fèi)年限，并由政府承擔(dān)其該部分保費(fèi)的繳納；以及建立職業(yè)年金等制度。

⑨ 參見(jiàn)《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)2008-2014》。

⑩ 參見(jiàn)財(cái)政部網(wǎng)站：2018年上半年財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出情況，http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201808/t20180829_3002269.html，2018年10月10日最后訪問(wèn)。