呂忠梅

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

黨的十九大報(bào)告中明確提出“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。”[1]P33強(qiáng)調(diào)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，要從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，牢固樹立和貫徹新發(fā)展理念，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，在保護(hù)的前提下發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相適應(yīng)。習(xí)近平總書記2018年4月26日考察長(zhǎng)江時(shí)再次明確指出：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。否則，一說大開發(fā)便一哄而上，搶碼頭、采砂石、開工廠、排污水，又陷入了破壞生態(tài)再去治理的惡性循環(huán)?！薄耙O(shè)立生態(tài)這個(gè)禁區(qū)，也是為如何發(fā)展指明路子。我們搞的開發(fā)建設(shè)必須是綠色的、可持續(xù)的。”[2]這意味著，在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代的歷史條件下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要以“禁令”先行方式擔(dān)負(fù)貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、形成生態(tài)文明建設(shè)先行示范帶的重任。法律作為一個(gè)國(guó)家最正式、最有權(quán)威的“禁令”，必須在充分認(rèn)識(shí)保護(hù)長(zhǎng)江流域資源的重大意義的基礎(chǔ)上，把“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”變成正式法律制度安排。為長(zhǎng)江立法，也是改革實(shí)踐提出的最為急迫的法律任務(wù)。在目前我國(guó)流域立法理論研究十分薄弱的情況下，立法的前提是厘清思路、明確定位、建立原則，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域立法“從事理到法理”的思維轉(zhuǎn)變，通過完善的“頂層設(shè)計(jì)”，以法律的方式為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展確定“綠色基調(diào)”，實(shí)現(xiàn)“良法善治”，確保長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)真正走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，讓中華民族母親河永葆生機(jī)活力，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，發(fā)揮黃金水道的黃金效益。

一、長(zhǎng)江流域立法之困：事權(quán)配置失序

《辭?！穼ⅰ傲饔颉倍x為：“是指由地面分水線包圍的、具有流出口的、匯集雨水的區(qū)域。若流域中地下水與相鄰地區(qū)無交換關(guān)系，則稱‘閉合流域’，否則稱‘非閉合流域’。該區(qū)域的水平投影面積稱‘流域面積’。流域形狀、面積大小和地形起伏對(duì)水文情勢(shì)有重要影響。”[3]P1423長(zhǎng)江流域是指長(zhǎng)江干流和支流流經(jīng)的廣大區(qū)域，是中國(guó)第一大河流和世界第三大流域，自然資源豐富，流域內(nèi)廣大的中下游平原是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。以長(zhǎng)江流域?yàn)榛A(chǔ)規(guī)劃的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市，面積約205萬平方公里，占全國(guó)總面積的21%，人口和經(jīng)濟(jì)總量均超過全國(guó)的40%。長(zhǎng)江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國(guó)重要的生態(tài)寶庫(kù)。在過去多年的開發(fā)利用過程中，長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)沒有得到應(yīng)有重視，沿江工業(yè)發(fā)展各自為政，沿岸重化工業(yè)高密度布局，環(huán)境污染隱患日趨增多。當(dāng)前，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾十分嚴(yán)重，發(fā)展的可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果繼續(xù)以超出生態(tài)承載能力的方式建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，必然“山窮水盡”。

2016年3月，中共中央政治局審議通過《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展做出明確部署，提出要把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶。[4]確立了“把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的建設(shè)理念。明確了推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的目標(biāo)是：到2020年，生態(tài)環(huán)境明顯改善，水資源得到有效保護(hù)和合理利用，河湖、濕地生態(tài)功能基本恢復(fù)，水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例達(dá)到75%以上，森林覆蓋率達(dá)到43%，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制進(jìn)一步完善；長(zhǎng)江黃金水道瓶頸制約有效疏暢、功能顯著提升，基本建成銜接高效、安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)取得重大進(jìn)展，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，培育形成一批世界級(jí)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力顯著增強(qiáng)；基本形成陸海統(tǒng)籌、雙向開放，與“一帶一路”建設(shè)深度融合的全方位對(duì)外開放新格局；發(fā)展的統(tǒng)籌度和整體性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性進(jìn)一步增強(qiáng)，基本建立以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，人民生活水平顯著提升，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧；重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重要進(jìn)展，協(xié)調(diào)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的長(zhǎng)江流域管理體制全面建立，統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場(chǎng)體系基本建立；經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益大幅提升，基本形成引領(lǐng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐帶。到2030年，水環(huán)境和水生態(tài)質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)功能顯著增強(qiáng)，水脈暢通、功能完備的長(zhǎng)江全流域黃金水道全面建成，創(chuàng)新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系全面建立，上中下游一體化發(fā)展格局全面形成，生態(tài)環(huán)境更加美好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力、人民生活更加殷實(shí)，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更加重要的示范引領(lǐng)和戰(zhàn)略支撐作用。①

客觀而言，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，還面臨諸多亟待解決的困難和問題，主要是生態(tài)環(huán)境狀況形勢(shì)嚴(yán)峻、長(zhǎng)江水道存在瓶頸制約、區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)艱巨、區(qū)域合作機(jī)制不健全等。[5]這些問題也同樣反映在法律上，比如流域資源保護(hù)的法律執(zhí)行困難、部門利益與區(qū)域利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致“公地悲劇”②、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律沖突等等。

長(zhǎng)江流域有著特殊的生態(tài)系統(tǒng)，面臨著流域保護(hù)的一些特有問題：如上游部分支流水能資源開發(fā)利用無序；中下游河道非法采砂、占用水域岸線、灘涂圍墾等行為時(shí)有發(fā)生；蓄滯洪區(qū)亟需生態(tài)補(bǔ)償；河口地區(qū)咸潮入侵現(xiàn)象有所加劇、海水倒灌和灘涂利用速度加快；大量跨流域引水工程的實(shí)施，導(dǎo)致流域內(nèi)用水、流域與區(qū)域用水矛盾日趨顯著。我國(guó)現(xiàn)行法律所建立管理體制與相關(guān)制度，不僅不能解決這些問題，而且在某種程度上是導(dǎo)致這些問題的“根源”。僅以長(zhǎng)江水利委員會(huì)的管理職能與相關(guān)部門職能的關(guān)系為例。我國(guó)《水法》規(guī)定，流域水資源保護(hù)實(shí)行以水行政部門為主，地方政府與其他各行業(yè)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)分工合作的管理體制。據(jù)此，長(zhǎng)江水利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江委”)是長(zhǎng)江的流域管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)流域綜合管理職責(zé)。③但《水法》并未明確規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)的具體職能，按照相關(guān)法律、法規(guī)和水利部“三定方案”等規(guī)定，長(zhǎng)江委主要有13項(xiàng)職能。這些職能不能涵蓋《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》涉及的長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面管理的需要。我們對(duì)長(zhǎng)江流域涉水事務(wù)管理涉及的30多部法律授權(quán)分析后發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江流域管理權(quán)在中央分屬15個(gè)部委、76項(xiàng)職能，④在地方分屬19個(gè)省級(jí)政府、100多項(xiàng)職能。下面將通過自制的三個(gè)表格(長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與其他部委及地方政府的事權(quán)重疊現(xiàn)狀、交叉現(xiàn)狀、空白現(xiàn)狀)，來分別梳理長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與其他部委、地方政府在涉水事權(quán)配置中存在的事權(quán)重疊、事權(quán)交叉和事權(quán)空白三個(gè)層面失序現(xiàn)狀，事權(quán)配置現(xiàn)狀的來源與依據(jù)是我國(guó)現(xiàn)行的《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律規(guī)范以及《長(zhǎng)江水利委員會(huì)職能配置機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案》(以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江委‘三定’方案”)。

表一：長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與其他部委、地方政府的事權(quán)重疊現(xiàn)狀

表二：長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與其他部委、地方政府的事權(quán)交叉現(xiàn)狀

表三：長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與其他部委、地方政府的事權(quán)空白現(xiàn)狀

現(xiàn)實(shí)表明，法律授權(quán)與現(xiàn)實(shí)需求之間不僅存在著巨大的差距，而且造成了諸多混亂。

一是規(guī)劃編制無法協(xié)調(diào)。多部法律建立了規(guī)劃制度，但規(guī)劃編制部門不同、規(guī)劃之間的關(guān)系尤其是協(xié)調(diào)性與協(xié)同性無明確要求，“規(guī)劃打架”成為較為普遍的現(xiàn)象。長(zhǎng)江委在流域水資源保護(hù)等專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃編制方面與發(fā)改、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、土地等多個(gè)部門存在職能重疊；在流域生態(tài)保護(hù)及建設(shè)規(guī)劃、流域主體功能區(qū)劃編制，以及各類區(qū)域劃定方面，與發(fā)改、環(huán)保、土地、農(nóng)業(yè)、住建、沿岸各級(jí)政府之間存在職能交叉。

二是流域水資源利用與水污染防治的割裂與矛盾。主體功能區(qū)制度為多部法律所確認(rèn)，但缺乏對(duì)各種功能區(qū)以及相互之間關(guān)系的明確界定。長(zhǎng)江委在流域水資源保護(hù)與水污染防治方面，與環(huán)保、交通等部門之間，存在職能重疊與交叉。如在對(duì)同一水體的用途與保護(hù)上，長(zhǎng)江委依據(jù)《水法》劃定的“水功能區(qū)”與環(huán)保部門依據(jù)《水污染防治法》劃定的“水環(huán)境功能區(qū)”既有重合也有沖突。

三是水工程管理與水量調(diào)度困難。長(zhǎng)江流域作為中國(guó)最大流域，水電資源十分豐富，洪澇和干旱問題也十分突出，“上蓄、中調(diào)、下引”等水量調(diào)度問題是長(zhǎng)江流域所特有且必須合理解決的問題，但法律授權(quán)多個(gè)部門管理。長(zhǎng)江委在流域內(nèi)水利工程項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資計(jì)劃、審查審核，水利工程的建設(shè)與運(yùn)行管理，農(nóng)村水利、水能資源的開發(fā)利用等方面，與發(fā)改委、能源局、農(nóng)業(yè)部門之間存在職能重疊與交叉。比如，在水電項(xiàng)目建設(shè)方面，大型工程由國(guó)家發(fā)改委審批，一般項(xiàng)目由省市水利廳、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委審批。不同部門、不同層級(jí)在審批過程中，很少?gòu)拈L(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)的角度考慮問題，使得長(zhǎng)江水利水電開發(fā)利用與生態(tài)平衡維護(hù)之間的矛盾日趨尖銳。

四是長(zhǎng)江水道、航道交叉管理。長(zhǎng)江流域具有多重功能，長(zhǎng)江航道與水道沒有明顯的界限，但法律規(guī)定交通和水利部門分別主管航道與水道，導(dǎo)致長(zhǎng)江委在水道管理上與交通部門之間存在職能的重疊與交叉。根據(jù)《水法》規(guī)定，航道整治涉及水道的，交通部門要通知水利部門；水道整治涉及到航道的，水利部門要通知交通部門；但沒有規(guī)定不通知的后果、也沒有建立兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)、協(xié)商機(jī)制，造成實(shí)踐中的諸多矛盾和沖突。

五是長(zhǎng)江流域管理重大事項(xiàng)存在空白。根據(jù)現(xiàn)行法律，長(zhǎng)江流域航道與河道的開發(fā)、整治、管理，港口規(guī)劃、布局、建設(shè)、管理，水能資源開發(fā)、利用、管理，航運(yùn)發(fā)展與漁業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，以及流域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的各類相關(guān)影響評(píng)價(jià)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，沒有相應(yīng)的部門承擔(dān)上述職責(zé)；流域管理信息的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)與發(fā)布，長(zhǎng)江沿岸入河排污指標(biāo)分配、排污總量控制缺少統(tǒng)一管理部門；洲灘利用與管護(hù)、流域岸線管理尚無明確的管理部門。

顯然，在這樣的法律制度下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)所需要的統(tǒng)籌考慮開發(fā)、利用和保護(hù)等流域事務(wù)的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，各部門、各地方在履職過程中必然出現(xiàn)嚴(yán)重的管理錯(cuò)位、缺位、越位，條塊分割、“多龍治水”的局面難以根本改變。

現(xiàn)實(shí)告訴我們，這是一條走向“山窮水盡”的法律之路，如果繼續(xù)按照現(xiàn)在的立法模式與制度邏輯來設(shè)計(jì)未來的長(zhǎng)江流域立法，根本無法實(shí)現(xiàn)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)“下禁令”的目標(biāo)。如果說，探索長(zhǎng)江流域立法模式，是新時(shí)代賦予我們的使命，那么，尋找既有立法模式的理論根源是進(jìn)行新探索的必要前提。如果說，進(jìn)行新探索必須有新思維，那么，創(chuàng)新法律理論是破解長(zhǎng)江流域立法難題的必由之路。

二、制度失靈之源：還原論下的分散立法模式

長(zhǎng)江流域“九龍治水”的管理體制、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)法治化水平與新時(shí)代的要求存在著巨大的差距，這是促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)。這也意味著，破解體制機(jī)制障礙、提供充分有效的法律制度供給，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展”目標(biāo)的必要條件。可以預(yù)見，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是國(guó)家“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，長(zhǎng)江流域多元價(jià)值的重要性更趨突出，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等功能之間的競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)加劇，相關(guān)的多元利益沖突不斷升級(jí)。迫切需要有更加完整、系統(tǒng)的制度性安排，平衡長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的各種利益關(guān)系，確定不同利益訴求的先后位序，建立保護(hù)利益訴求的基本規(guī)則和具體制度，協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中普遍存在的流域資源開發(fā)利用沖突。我們首先要反思，過去的法律制度為什么“失靈”，以及是什么原因?qū)е铝恕笆ъ`”。

(一)分散立法：長(zhǎng)江流域立法模式

長(zhǎng)江流域管理體制上的“九龍治水”、分割管理與各自為政是現(xiàn)實(shí)的存在。建立這種體制的法律基于不同部門、不同地區(qū)、不同行業(yè)的職能分工，考慮的是行政區(qū)劃、已有條塊分割格局以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，較少關(guān)注甚至忽視長(zhǎng)江的流域自然屬性⑤和生態(tài)系統(tǒng)平衡。在流域管理與區(qū)域管理方面，流域機(jī)構(gòu)與區(qū)域水行政管理部門職責(zé)不明；⑥地方省、市、縣各級(jí)水行政主管部門也缺乏明確的事權(quán)劃分。⑦中央層面，長(zhǎng)江流域涉水管理部門職責(zé)交叉重疊和職責(zé)不明現(xiàn)象并存，事權(quán)界定不清晰?！皺?quán)力競(jìng)爭(zhēng)”、“依法打架”之所以成為國(guó)家治理體系的一種“常態(tài)”，原因是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的分散立法模式。

客觀而言，在中國(guó)改革開放40年間，環(huán)境保護(hù)立法一直受到高度重視，包括水資源、水環(huán)境立法在內(nèi)的環(huán)境資源法是改革開放以來我國(guó)發(fā)展最為迅速、立法最為活躍的法律領(lǐng)域之一。與長(zhǎng)江流域管理有關(guān)的法律既有《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《水土保持法》等“涉水四法”，也有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《節(jié)約能源法》、《行政許可法》等相關(guān)法律；既有《防汛條例》、《河道管理?xiàng)l例》、《長(zhǎng)江河道采砂條例》、《水文條例》等行政法規(guī)，也有《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《長(zhǎng)江流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》、《長(zhǎng)江流域省際水事糾紛預(yù)防和處理實(shí)施辦法》、《長(zhǎng)江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等部門規(guī)章。這些法律法規(guī)規(guī)章初步建立了防洪減災(zāi)、節(jié)水與水資源配置和調(diào)度、水污染防治與水生態(tài)保護(hù)、涉水資源管控、促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項(xiàng)制度。從制度實(shí)施的情況看，流域管理職能在防洪方面發(fā)揮較好，在水資源管理與保護(hù)方面很弱。我國(guó)也沒有針對(duì)大型流域的專門綜合性立法，流域管理的法律規(guī)范既不系統(tǒng)，也不成體系。當(dāng)前在長(zhǎng)江流域分散立法模式的類型、特征及其相應(yīng)缺陷主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.環(huán)境立法與資源立法分離，水資源開發(fā)利用、水污染防治分別立法，對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)等缺乏統(tǒng)籌考慮。長(zhǎng)江流域資源的核心是水資源，水既是人及生物的生存環(huán)境和條件，具有維持人的生物性生存的功能；也作為勞動(dòng)對(duì)象和生產(chǎn)資料，為人類提供水產(chǎn)品、發(fā)電、航運(yùn)、休閑娛樂和文化美學(xué)等維持人的社會(huì)性生存的功能。⑧這些功能對(duì)人的生存與社會(huì)發(fā)展都必不可少，卻可能相互沖突。長(zhǎng)江流域因?yàn)槿祟惖纳a(chǎn)與生活排放而被污染，各種污染物進(jìn)入水體后，會(huì)影響或改變水體的生態(tài)過程。反過來，水體生態(tài)系統(tǒng)也能對(duì)污染物進(jìn)行利用、消化和吸收，降解有毒、有害物質(zhì)，從而減輕水污染的危害。這要求法律制度統(tǒng)籌考慮水資源開發(fā)利用和保護(hù)之間的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)的《物權(quán)法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《水法》、《水污染防治法》、《土地管理法》等多部法律，均有水資源保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，也可以適用于長(zhǎng)江流域，但每部法律都限于保護(hù)其中一項(xiàng)功能而忽視其他功能，缺乏對(duì)長(zhǎng)江流域多元功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，法律法規(guī)沖突多、銜接少。

2.部門主導(dǎo)立法，各部門根據(jù)自己的管理目標(biāo)提出制度設(shè)計(jì)方案，缺乏對(duì)部門利益的約束。長(zhǎng)江流域資源對(duì)于人的生存與社會(huì)發(fā)展具有多重功能，行政體系按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求進(jìn)行職能分工，各部門具有不同的管理目標(biāo)和管理任務(wù)十分正常。法治國(guó)家的一個(gè)基本原則是政府權(quán)力法定。根據(jù)我國(guó)《憲法》，立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院及其組成部門享有依法執(zhí)行的權(quán)力。但在實(shí)際立法過程中，大部分法律草案由相應(yīng)的行政管理部門提出，草案提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審議時(shí)，各行政管理部門的意見也比其他方面更加受到重視。這使得相當(dāng)多的法律具有濃厚的部門利益主導(dǎo)色彩，容易使長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共權(quán)力分割為部門權(quán)力，公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化，有利則爭(zhēng)相監(jiān)管、無利則相互推諉。

3.流域立法零散，以區(qū)域管理為主的水資源開發(fā)、利用和保護(hù)法律制度體系，有悖水資源的自然統(tǒng)一性、功能統(tǒng)一性。長(zhǎng)江作為中國(guó)最大的流域，具有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和由此而形成的自然、經(jīng)濟(jì)、人文特性，也會(huì)產(chǎn)生一些特殊問題，一般性的法律制度無法涵蓋。目前，涉及流域的條款不僅數(shù)量極少，而且分散在《水法》、《水污染防治法》等少數(shù)法律中，專門流域立法缺失。我國(guó)僅有兩部涉及長(zhǎng)江流域的行政法規(guī)，一是《太湖流域管理?xiàng)l例》，另一是《長(zhǎng)江河道采砂條例》，都是長(zhǎng)江小流域和單個(gè)事項(xiàng)立法。解決長(zhǎng)江流域特有的流域防洪減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)化解、水資源節(jié)約和配置調(diào)度、水能資源有序開發(fā)利用、河湖空間管制等問題，主要依靠行政機(jī)關(guān)個(gè)別博弈、討價(jià)還價(jià)，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和連續(xù)的管理。

(二)還原主義方法：長(zhǎng)江流域立法思維

分散立法模式導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)的組成要素之間被不同的法律、相互沖突的制度規(guī)制，不同的法律授權(quán)不同的部門執(zhí)行。各部門只分工不協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又不能形成整體效益，反而因權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)造成對(duì)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的損害。我們已經(jīng)看到了這種模式所造成的后果，但要改變一個(gè)立法模式，追問不能止于此，必須找到背后的立法思維及其相應(yīng)的法學(xué)理論。

近代法理學(xué)的發(fā)展，與西方文藝復(fù)興、啟蒙運(yùn)動(dòng)緊密相連，是人類社會(huì)的知識(shí)領(lǐng)域以自然科學(xué)方法為基礎(chǔ)的學(xué)科細(xì)分的結(jié)果。[6]P174自16世紀(jì)開始，數(shù)學(xué)、物理學(xué)、天文學(xué)等學(xué)科興起，自然科學(xué)領(lǐng)域的研究與討論對(duì)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)產(chǎn)生了巨大影響，也悄然改變著法學(xué)的研究方式。自然可以被“數(shù)學(xué)化”，是可以用數(shù)學(xué)或幾何方法觀察、描述、衡量和計(jì)算的世界。[7]培根、笛卡爾等人主張將實(shí)驗(yàn)和幾何學(xué)的演繹推理方法引入到一切以認(rèn)識(shí)世界為己任的人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。他們通過對(duì)古代原子論哲學(xué)思想進(jìn)行自然科學(xué)論證，形成了“機(jī)械-原子論”哲學(xué)思想，進(jìn)而創(chuàng)造了還原主義方法論。培根認(rèn)為“真理在被分解的自然中”并提出“分解—實(shí)驗(yàn)法”，[8]P246笛卡爾則強(qiáng)調(diào)自然本質(zhì)的機(jī)械運(yùn)動(dòng)性并發(fā)明“假設(shè)——演繹法”。后來經(jīng)由牛頓、伽利略、麥克斯韋的發(fā)展，使這一套方法成為思維定式，幾百年來一直影響著科學(xué)知識(shí)、科學(xué)方法、科學(xué)思想的傳播和培養(yǎng)。與此同時(shí)，人們把自然科學(xué)的認(rèn)知模式和研究方法運(yùn)用到了對(duì)人類社會(huì)的認(rèn)知領(lǐng)域，重新思考人的價(jià)值、目的?！皺C(jī)械-原子論”將人類社會(huì)也理解為一個(gè)巨大的機(jī)械裝置，而組成這個(gè)機(jī)械裝置的零件則是每一個(gè)個(gè)體人。同理，作為個(gè)體的人也是一種“活機(jī)器”。人類社會(huì)這個(gè)機(jī)械裝置良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是必須保證作為零件的個(gè)體人的狀態(tài)最優(yōu)。因此，對(duì)個(gè)體人的關(guān)注成為了那個(gè)時(shí)代人文社會(huì)科學(xué)的重點(diǎn)，科學(xué)研究方法也成為人文社會(huì)科學(xué)最主要的研究方法。

受到新科學(xué)的影響，法學(xué)家們也紛紛致力于探討“新法學(xué)”，一是將視野和關(guān)注點(diǎn)從宏觀整體轉(zhuǎn)向微觀具體，強(qiáng)調(diào)通過把握部分來認(rèn)知整體，通過揭示其機(jī)械運(yùn)動(dòng)規(guī)律來理解整體的存在樣態(tài)。這必然要求高度推崇科學(xué)理性，將征服自然、改造自然作為人類的獨(dú)特性、優(yōu)越性在法律上加以肯定，建立個(gè)體主義法律觀。二是希望借助數(shù)學(xué)方法將法學(xué)納入到“統(tǒng)一的科學(xué)”當(dāng)中，將數(shù)學(xué)范式應(yīng)用于法律，⑨運(yùn)用科學(xué)理性，從現(xiàn)實(shí)中的法律抽象出更高級(jí)和控制性的概念范疇，所有的法都由科學(xué)推導(dǎo)出的、具有普世性的正義之定義發(fā)展而來，以此為基礎(chǔ)形成了體系化的法典，[9]P32-33這要求法律邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、推理嚴(yán)密，將數(shù)學(xué)思維與個(gè)人主義法學(xué)思想相結(jié)合，形成了法學(xué)方法上的還原論。⑩

還原論作為西方現(xiàn)代科學(xué)之源，認(rèn)為萬物均可通過分割成部分的途徑了解其本質(zhì)?！斑€原”是一種思維由整體到部分，由連續(xù)到離散的操作，因?yàn)槿祟愔黧w思維具有割離本性?！叭绻话巡婚g斷的東西割斷，不使活生生的東西簡(jiǎn)單化、粗糙化，不加以割碎，不使之僵化，那末我們就不能想象、表達(dá)、測(cè)量、描述運(yùn)動(dòng)。思維對(duì)運(yùn)動(dòng)的描述，總是粗糙化、僵化。不僅思維是這樣，而且感覺也是這樣；不僅對(duì)運(yùn)動(dòng)是這樣，而且對(duì)任何概念也都是這樣。這里也有辯證法的本質(zhì)。對(duì)立面的統(tǒng)一、同一這個(gè)公式正是表現(xiàn)這個(gè)本質(zhì)?！盵10]還原論認(rèn)為事物或現(xiàn)象的本原是最小的不可再分的物質(zhì)顆粒“原子”(或其化身“物質(zhì)成分”等)，核心是將事物或者現(xiàn)象“還”到其“本原”，以揭示其本質(zhì)，闡明其根源。一是從部分解釋整體，這就需要將整體分解為部分，通過研究部分來解釋整體；二是從低層次來解釋高層次，這就需要把高層次現(xiàn)象降解低層次現(xiàn)象，通過研究層次來解釋高層次。還原論對(duì)法學(xué)研究和立法的影響深遠(yuǎn)而明顯。[11]P81今天我們使用的法學(xué)范疇和概念體系都在很大程度上呈現(xiàn)出這樣一種“還原”性思維：在法學(xué)理論上，將法律領(lǐng)域區(qū)分為公法——私法，然后再逐步“還原”至各種制度、規(guī)范、概念；將法律關(guān)系分為主體——客體，進(jìn)而細(xì)分為不同類型、不同規(guī)范形式；將司法過程分為事實(shí)——規(guī)范，還要將其進(jìn)一步分解為刑事、民事、行政等不同裁判方式和規(guī)則。在立法上，進(jìn)行與法學(xué)概念范疇相一致的體系化構(gòu)建，首先區(qū)分民法、刑法、行政法、訴訟法等法律子系統(tǒng)，然后再逐層降解，每個(gè)子系統(tǒng)下有若干法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。

長(zhǎng)江流域的立法現(xiàn)狀和事權(quán)配置困境就是還原性思維的“理性”呈現(xiàn)。我國(guó)的環(huán)境法與資源法在立法體系中分別屬于行政法和經(jīng)濟(jì)法，長(zhǎng)江流域開發(fā)利用和保護(hù)分別立法屬“常態(tài)”；長(zhǎng)江流域開發(fā)利用涉及流域資源的多種功能，根據(jù)分權(quán)原則由法律授權(quán)不同部門管理不同的開發(fā)利用行為是“必然”；長(zhǎng)江流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系各個(gè)方面，不同區(qū)域或不同問題由不同法律進(jìn)行規(guī)范也“合理”。這些“看起來都很美”的法律運(yùn)行的結(jié)果是，長(zhǎng)江流域涉水各部門“依法履職”，但各種水壩可能導(dǎo)致長(zhǎng)江流域生境破碎化、流水生境喪失、水文自然節(jié)律消失、水溫變化不符合時(shí)令特征、水體氣體過飽和；大量的堤防工程造成濕地和湖泊面積大量喪失、水生生物的江湖交流不能實(shí)現(xiàn)、封閉水體富營(yíng)養(yǎng)化程度加??；航道建設(shè)和航運(yùn)發(fā)展形成碼頭對(duì)沿岸帶生境的大規(guī)模占用、水域擾動(dòng)加劇、珍稀物種的誤傷致死機(jī)率增加；過度捕撈致使?jié)O業(yè)資源可再生能力降低甚至喪失……。最終造成長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)受損、物種消失、生物資源現(xiàn)存量下降、漁業(yè)資源破壞等嚴(yán)重的水生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)境承載能力嚴(yán)重不足，基本上處于亞健康甚至不健康的狀態(tài)。

事實(shí)表明，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)迫切需要為長(zhǎng)江立法，而現(xiàn)行的法律觀念、立法模式呈現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，還原論思維下的法律制度供給不能滿足長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位，不能實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在流域資源配置中的決定性作用，難以更好發(fā)揮政府作用的國(guó)家治理目標(biāo)。因此，制定“長(zhǎng)江法”首先需要進(jìn)行重大理論創(chuàng)新，尋找新的法理支撐。一方面，新法理能夠?yàn)橥黄片F(xiàn)有的立法理念、立法原則和立法模式提供依據(jù)，為制定流域法、綜合法奠定理論基礎(chǔ)；另一方面，新法理具有指導(dǎo)實(shí)踐功能，為長(zhǎng)江流域立法重構(gòu)社會(huì)關(guān)系、重塑管理體制、重建社會(huì)秩序提供價(jià)值取向和“權(quán)利—權(quán)力”溝通協(xié)調(diào)方法。在這樣的理論基礎(chǔ)上，才可能將“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”的新理念變成實(shí)際的法律規(guī)制，把加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)方針政策和制度措施通過立法制度化、規(guī)范化、程序化并適用于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

三、理論創(chuàng)新之基：整體主義方法論

還原論思維造成了長(zhǎng)江流域立法的困境，需要反思，這是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)實(shí)踐提出的時(shí)代課題。檢討還原論，可以發(fā)現(xiàn)，還原論的優(yōu)點(diǎn)在于“還原”，這種思維可以將知識(shí)進(jìn)行嚴(yán)格的系統(tǒng)化、精確化，使我們有了逐步深入理解法律、認(rèn)識(shí)法律運(yùn)行規(guī)律、建立法學(xué)范疇的可能。在長(zhǎng)江流域立法中，如果沒有還原性思維，我們已有的各種對(duì)長(zhǎng)江流域法律現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)將無從產(chǎn)生，更無法深刻理解和把握其規(guī)律。但是，還原論缺點(diǎn)也在于“還原”，它把本來相互聯(lián)系、相互過渡的社會(huì)現(xiàn)象離散化、割離化，使我們無法從整體上觀察法律現(xiàn)象、思考法律問題、提出法律對(duì)策。在長(zhǎng)江流域立法中，如果只有還原性思維，也無法對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)這樣的新興法律現(xiàn)象進(jìn)行合理解釋。從方法論上看，我們還必須建立不同于還原論的新方法。

(一)整體性思維：新視野下的長(zhǎng)江大保護(hù)

我們知道，與還原論相對(duì)應(yīng)的是整體論，這也是自古就有的哲學(xué)思想，其與還原論不同的是，強(qiáng)調(diào)研究高層次本身和整體的重要性，主張一個(gè)系統(tǒng)(宇宙、人體等)中各部分是有機(jī)的整體，不能割裂或分開來理解。如貝塔朗菲所言：從亞里斯多德提出“整體大于它的各部分之和”開始，其作為一種基本的系統(tǒng)問題表述，至今仍然正確。[12]

近現(xiàn)代整體論的發(fā)展，與兩個(gè)研究領(lǐng)域的出現(xiàn)有著極大的關(guān)系。一是生物學(xué)和生態(tài)學(xué)的產(chǎn)生。其實(shí)，就在還原論方法論繁榮之際的1859年，達(dá)爾文的《物種起源》問世，產(chǎn)生了“物競(jìng)天擇，優(yōu)勝劣汰”的進(jìn)化論，形成了以此為基礎(chǔ)的生物學(xué)，打破了以物理學(xué)為楷模的還原論神話。達(dá)爾文在研究方法方面，更多地使用整體論對(duì)自然選擇的過程進(jìn)行歷史性敘述。在此種情況下，生物學(xué)在物種進(jìn)化、遺傳變異等領(lǐng)域所取得的重大進(jìn)展，為以描述性、非決定性為特性的整體論的建構(gòu)提供了孕育的搖籃。1866年，德國(guó)動(dòng)物學(xué)家?？藸柺状翁岢錾鷳B(tài)學(xué)一詞并定義：生態(tài)學(xué)是研究生物與其環(huán)境之間相互關(guān)系的科學(xué)。隨著整體論的逐漸清晰，生物學(xué)家和一部分哲學(xué)家們開始用全新的視角審視世界，強(qiáng)調(diào)整體論的研究方法。二是物理學(xué)的革命，生物學(xué)產(chǎn)生之初，其整體主義方法論并不為物理學(xué)等科學(xué)所接受，大多數(shù)人持排斥態(tài)度；到20世紀(jì)早期，物理學(xué)發(fā)生了革命性的變化，相對(duì)論和量子力學(xué)的出現(xiàn)，使物理學(xué)本身產(chǎn)生了整體論思維方式。相對(duì)論與量子力學(xué)使得科學(xué)認(rèn)識(shí)方法由還原論轉(zhuǎn)向整體論，為自然科學(xué)在20世紀(jì)的發(fā)展開辟了廣闊的前景。

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，歷史主義科學(xué)哲學(xué)興起，也將方法論的重心從還原論轉(zhuǎn)向了整體論，他們將研究重點(diǎn)放在哲學(xué)研究與歷史考察的關(guān)聯(lián)性上，注重對(duì)科學(xué)理論做整體評(píng)價(jià)而非單個(gè)理論的評(píng)價(jià)，將范式、綱領(lǐng)、傳統(tǒng)或背景理論作為分析科學(xué)的基本單元，強(qiáng)調(diào)特定理論是更大傳統(tǒng)或大理論的部分。歷史主義哲學(xué)在采用整體主義方法論的同時(shí)，還特別注意科學(xué)與其他文化的聯(lián)系，指出科學(xué)與非科學(xué)之間并不存在著一條明顯的界線。[13]在整體主義哲學(xué)看來，還原主義方法論主要回答的是怎么樣的問題，而不能回答為什么的問題。還原主義方法論對(duì)現(xiàn)象問題談得多，對(duì)原理問題談得少。[14]而整體主義方法論，將哲學(xué)研究與歷史考察聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)科學(xué)與文化的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)科學(xué)的時(shí)代性或歷史性，強(qiáng)調(diào)科學(xué)活動(dòng)中人們的價(jià)值取向及其作用。較之于還原論，整體論實(shí)現(xiàn)了從實(shí)體思維到關(guān)系思維、[15]從線性思維到非線性思維、[16]從對(duì)抗性思維向合作性思維的轉(zhuǎn)變，其理論見解更加深刻，視野更加廣闊。在法學(xué)領(lǐng)域，隨著新的法律現(xiàn)象出現(xiàn)，概念法學(xué)、規(guī)范法學(xué)等教義學(xué)理論所持的還原主義方法論也受到了批判，博登海默指出：“法律是一個(gè)帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大廈，在同一時(shí)間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的，尤其當(dāng)技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)受到局限的情況下，照明系統(tǒng)不適當(dāng)或至少不完備時(shí)，情形就更是如此了”。[17]P221-222適應(yīng)時(shí)代需要的社科法學(xué)逐漸興起，較之于還原論，整體論更加注重法律間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)歷史文化傳統(tǒng)對(duì)法律的影響，關(guān)注法律與政策的互動(dòng)。法律上的整體論秉持關(guān)系思維、非線性思維、合作性思維方式，對(duì)許多新興法律現(xiàn)象進(jìn)行了詮釋。

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，隨著系統(tǒng)論、混沌理論的興起，整體論也有了新的發(fā)展?！捌浠居^念可歸結(jié)為三重架構(gòu)。首先，事物是整體的而且是系統(tǒng)的和復(fù)雜的。其次，事物是運(yùn)動(dòng)性的而且是顯示出自組織特性的。最后，整體的活動(dòng)是具有因果性的但卻是多線性的?！盵14]20世紀(jì)60年代以來發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)，包括環(huán)境哲學(xué)或生態(tài)倫理學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等，都是以新型整體論為基本方法論建立的知識(shí)體系。世界人口、資源與環(huán)境的不協(xié)調(diào)發(fā)展造成了環(huán)境污染、臭氧層消失、水土流失、荒漠化擴(kuò)展、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性喪失、自然災(zāi)害等生態(tài)環(huán)境問題。這些問題無法用傳統(tǒng)的線性思維和單學(xué)科途徑來解決，而整體論所固有的非線性思維模式、系統(tǒng)觀點(diǎn)、整體性理論及多學(xué)科集成研究的傳統(tǒng)，為探索解決人類環(huán)境危機(jī)的途徑提供了理論基礎(chǔ)與方法論。這種理論與方法也應(yīng)成為我們觀察長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)所面臨的問題，深刻理解習(xí)近平總書記提出“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向的指引。

首先，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是一個(gè)復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性和復(fù)雜性。我們知道，長(zhǎng)江在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中處于核心位置，“水”是長(zhǎng)江最重要的資源。然而，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)語境下，“水”并不是化學(xué)分子式意義上的概念，而是一個(gè)復(fù)雜的綜合體，形成了水源、水質(zhì)、水系、水路、水岸、水生態(tài)等多個(gè)層面且相互影響的復(fù)雜聯(lián)系，既涉及生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水，也牽涉上下游、左右岸，還關(guān)乎不同地區(qū)、行業(yè)、部門。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)際上是以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大系統(tǒng)，也是連接“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要樞紐。因此，長(zhǎng)江流域既具有重要的生態(tài)價(jià)值，又具有重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。

其次，長(zhǎng)江流域的氣候、自然地理、資源環(huán)境特點(diǎn)和在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位決定了長(zhǎng)江的問題常常具有全局性影響，各種因素處于運(yùn)動(dòng)變化中且具有明顯的自組織性。從流域管理學(xué)看，與流域特殊自然特性相伴隨的，一定是“一方水土養(yǎng)一方人”的經(jīng)濟(jì)特性和人文特性，流域文明是必須高度重視的社會(huì)文化現(xiàn)象。在中國(guó)的江河流域中，長(zhǎng)江流域橫跨東中西三大區(qū)域，范圍最廣；長(zhǎng)江流域有著獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，功能最為復(fù)雜；長(zhǎng)江流域資源最為豐富，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略支撐地位和作用不可替代；長(zhǎng)江流域內(nèi)各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異最大，不同程度的文明形態(tài)并存；長(zhǎng)江流域特殊性問題最為突出，許多問題在其他流域不可能產(chǎn)生。從公共管理學(xué)看，長(zhǎng)江流域人口眾多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、城市體系完整，各種利益復(fù)雜交織、高度密集。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)既要充分考慮利用長(zhǎng)江流域豐富的自然條件，也必須重視其人文條件的獨(dú)特性和差異性。

經(jīng)過多年的開發(fā)利用，長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危，各種環(huán)境污染和生態(tài)破壞的后果與人類開發(fā)利用行為既有因果性也有多線性。2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，確定新一輪長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)戰(zhàn)略時(shí)，長(zhǎng)江沿岸已經(jīng)分布有五大鋼鐵基地、七大煉油廠以及40多萬家化工企業(yè)，僅規(guī)模以上排污口就有6000多個(gè)，每年向長(zhǎng)江排放的廢污水近400億噸，占全國(guó)污水排放量的一半以上，形成了近600公里的岸邊污染帶。[18]流域的整體性保護(hù)不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)正在加?。晃廴疚锏呐欧帕看?，風(fēng)險(xiǎn)隱患大，飲用水安全保障的壓力大；農(nóng)村生活污水隨意排放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化肥施用量過高、流失嚴(yán)重，加劇了流域面源污染，富營(yíng)養(yǎng)化問題較嚴(yán)重的太湖、巢湖均位于長(zhǎng)江流域，洞庭湖水質(zhì)為五類，鄱陽湖水質(zhì)為四類；主要酸雨省份八成以上分布在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，原始植被喪失了85%，上游森林覆蓋率已由上世紀(jì)50年代初的30%-40%，下降到10%左右，水土流失面積，從上世紀(jì)50年代的36萬平方公里增加到56萬平方公里，占全國(guó)水土流失面積的36%，年土壤侵蝕量達(dá)2.24萬億千克，使長(zhǎng)江干流泥沙劇增。[19]因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)既要考慮十分嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實(shí)，也要統(tǒng)籌已經(jīng)非常有限的生態(tài)承載能力。

面對(duì)這樣一個(gè)大系統(tǒng)和面臨如此復(fù)雜問題，如果依然按照還原論的思路，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)必然還會(huì)走上高投入、高消耗、高污染的不可持續(xù)發(fā)展“老路”，由各部門、各地方按照“規(guī)劃項(xiàng)目化”的方法制定各種“依托長(zhǎng)江黃金水道”的發(fā)展規(guī)劃，開始新一輪的鋪攤子、上項(xiàng)目大競(jìng)賽，在長(zhǎng)江流域布局?jǐn)?shù)百個(gè)“新型”城市、數(shù)千個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、數(shù)萬家企業(yè)、數(shù)萬億元投資，直至長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)將被徹底摧毀。事實(shí)上，這種苗頭已經(jīng)在國(guó)家確定開始建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶初期有所顯現(xiàn)，正是為了“糾偏”，習(xí)總書記才提出了“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”底線，扭轉(zhuǎn)了“風(fēng)向”。[20]

在這個(gè)意義上，“共抓大保護(hù)”必須有整體性思維，通過對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶所涉的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)等多方面、多層次問題進(jìn)行共同規(guī)劃，建立不同部門、不同區(qū)域、不同行業(yè)開發(fā)利用長(zhǎng)江流域資源的溝通標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)政府、企業(yè)、個(gè)人采取共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各方面、多主體、廣來源的信息共同分享，才可能真正避免“先污染后治理”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。這也要求我們對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的路徑和方案研究，必須跳出“就保護(hù)談保護(hù)”的單向思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)問題；跳出“就管理談管理”的線性思維，一體考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化因素；跳出“就法律談法律”的對(duì)抗性思維，融會(huì)貫通公法、私法、領(lǐng)域法手段。

(二)綜合性立法：長(zhǎng)江流域立法模式選擇

近兩年來，為長(zhǎng)江立法的呼聲高漲。尤其是在總書記有關(guān)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多次重要講話發(fā)表以后，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的話題升溫，各方面對(duì)立法也更加關(guān)注?！堕L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了研究制定“長(zhǎng)江保護(hù)法”的要求。目前看來，長(zhǎng)江需要專門立法，已成共識(shí)；但對(duì)如何為長(zhǎng)江立法，卻有分歧。我們認(rèn)為，應(yīng)以整體主義方法論為指引，選擇綜合性立法模式，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展綜合立法。為此，必須實(shí)現(xiàn)立法理念與方式上的重大轉(zhuǎn)變。

1.從線性立法向非線性立法轉(zhuǎn)變

在我國(guó)的立法體制中，主要采取的是從上到下的“線性”立法模式，這種模式不能適應(yīng)長(zhǎng)江流域立法的需要，問題有二：一是采取分割方式單項(xiàng)立法，法律間的協(xié)調(diào)、協(xié)同性差，適用困難。二是采取降解方式逐層立法，在“全國(guó)性法律法規(guī)——流域性法律法規(guī)——地方性法規(guī)”的等級(jí)中，流域性法律法規(guī)最為薄弱。目前，我國(guó)有效的流域立法僅有《長(zhǎng)江河道采沙管理?xiàng)l例》和《太湖流域管理?xiàng)l例》，都是國(guó)務(wù)院法規(guī)，不僅立法層次低、而且都屬于單項(xiàng)和局部立法，不足以解決全流域的問題?？傮w上看，流域立法既滯后于國(guó)家立法，綜合性的流域管理立法基本上處于空白；也滯后于地方立法，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水資源開發(fā)利用矛盾凸現(xiàn)，各地方紛紛加快涉水立法步伐，但地方立法很少涉及流域管理的內(nèi)容。 可見，現(xiàn)行的立法層級(jí)和立法模式，流域?qū)哟瘟⒎ū∪?、制度間斷裂和沖突嚴(yán)重，難以根本性地解決長(zhǎng)江流域問題。

針對(duì)流域作為復(fù)雜性生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)文化系統(tǒng)，線性立法模式不能適應(yīng)需要的現(xiàn)實(shí)，必須轉(zhuǎn)變立法理念，建立“非線性”立法模式。在原有的“直線”上截取流域這個(gè)“橫切面”，進(jìn)行專門立法，形成“非線性”立法與“線性”立法相互補(bǔ)充的立體式立法格局。進(jìn)行長(zhǎng)江流域的“非線性”立法，應(yīng)根據(jù)長(zhǎng)江流域的多要素性(自然、行業(yè)、地區(qū))與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等復(fù)合交融性的特點(diǎn)，充分考慮長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)與其他生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同構(gòu)性、流域治理開發(fā)保護(hù)與管理的特殊性，從產(chǎn)業(yè)聚集、國(guó)土空間、水資源配置等多方面設(shè)定綠色發(fā)展的邊界、確立可持續(xù)發(fā)展的保障性制度，從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度回應(yīng)長(zhǎng)江流域特殊的區(qū)位特征、特殊流域特性與特殊水事問題對(duì)立法的現(xiàn)實(shí)需求。

在此意義上，相對(duì)于《民法典》《水法》等法律，長(zhǎng)江流域立法是特別法，應(yīng)全面反映長(zhǎng)江流域的特殊性，針對(duì)性地解決長(zhǎng)江流域水資源和涉水資源的具體問題，從流域?qū)用嫔咸幚黹L(zhǎng)江源頭、江湖關(guān)系、長(zhǎng)江河口等特殊性問題；解決重大流域性控制性水工程、推進(jìn)黃金水道建設(shè)等法律問題。

2.從部門性立法向領(lǐng)域性立法轉(zhuǎn)變

我國(guó)目前采取的部門立法模式，一方面是理論意義上的法律部門分割，以調(diào)整對(duì)象作為劃分不同法律部門的標(biāo)準(zhǔn)，不同性質(zhì)的法律規(guī)范難以綜合運(yùn)用；另一方面是實(shí)踐意義上的部門利益主導(dǎo)立法，各涉及長(zhǎng)江流域的管理部門在一定程度上存在部門利益法律化傾向。即使各部門能夠摒棄部門利益，也由于各部門從各自的管理職能出發(fā)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)問題，容易導(dǎo)致法律制度間的沖突、斷裂和空白。

針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是依托長(zhǎng)江黃金水道的流域經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)江生態(tài)安全事關(guān)流域乃至整個(gè)國(guó)家穩(wěn)定。在“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本定位下，部門立法模式存在明顯不足，必須轉(zhuǎn)變立法思維，采取領(lǐng)域性立法方式。[21]領(lǐng)域法學(xué)研究范式以特定地域、特定行業(yè)的自身性質(zhì)為依歸進(jìn)行的領(lǐng)域法研究，可以起到彌補(bǔ)類型化方法過于生硬和不當(dāng)裁剪事實(shí)的弊端。[22]進(jìn)行領(lǐng)域立法，應(yīng)按照流域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景觀等問題一體考慮，綜合運(yùn)用私法和公法手段，建立長(zhǎng)江流域資源統(tǒng)一配置、統(tǒng)一監(jiān)管制度，切實(shí)解決沿江工業(yè)、港口岸線無序發(fā)展的問題，優(yōu)化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保長(zhǎng)江流域資源的可持續(xù)利用。

這個(gè)意義上，長(zhǎng)江流域立法，不是部門法意義上的民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、資源法，而是綜合運(yùn)用民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、刑法等多種調(diào)整手段、實(shí)體法與程序法相互銜接的領(lǐng)域法。其目的是建立長(zhǎng)江流域資源開發(fā)利用和保護(hù)綜合決策、上中下游統(tǒng)籌考慮、東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展、中央流域地方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的綜合性法律調(diào)整機(jī)制。[23]P23-30

3.從對(duì)抗性立法向合作性立法轉(zhuǎn)變

在“公——私”二分的立法模式下，公法手段與私法手段處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，雖然公法有從“管理管理者之法”向“管理者管理之法”拓展的趨勢(shì)，[24]P240-241但私權(quán)不受侵犯作為公權(quán)行使的邊界的基本價(jià)值判斷沒有改變，這也是造成發(fā)展與保護(hù)相互對(duì)立的法律原因。[25]二元結(jié)構(gòu)的立法模式本質(zhì)上是一種對(duì)抗模式，無法滿足長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)居于壓倒性戰(zhàn)略地位，以期改變長(zhǎng)期存在的生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾和沖突問題的需要。這就需要轉(zhuǎn)變立法方式，進(jìn)行“權(quán)利——權(quán)力”的合作性制度安排，[26]建立流域治理與區(qū)域治理相互協(xié)作、流域圈與行政圈的有機(jī)融合的法律機(jī)制。

從流域發(fā)展與保護(hù)的整體來看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的保護(hù)生態(tài)環(huán)境與建立統(tǒng)一市場(chǎng)、加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)是一個(gè)整體，只有采取合作性的立法方式，才可能統(tǒng)籌考慮科學(xué)利用水資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、合理配置港口岸線資源和安排一些重大投資項(xiàng)目，既夠使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又能夠更好地發(fā)揮政府作用。

從局部發(fā)展與流域整體保護(hù)的關(guān)系看，長(zhǎng)江流域所涉的不同省份、區(qū)域，上下游、左右岸，不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展訴求不一，各單元、各系統(tǒng)對(duì)長(zhǎng)江流域都有特定的功能訴求。面對(duì)長(zhǎng)江流域資源的多功能屬性所產(chǎn)生的不同主體、不同利益訴求，只有采取合作性立法，才能根據(jù)把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶的目標(biāo)，將發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系納入統(tǒng)一的法律制度，形成協(xié)同、協(xié)調(diào)的法律機(jī)制。[27]

在這個(gè)意義上說來，長(zhǎng)江流域立法，不是傳統(tǒng)意義上的那種簡(jiǎn)單的公法或者私法，而是溝通私法與公法、協(xié)調(diào)私權(quán)與公權(quán)的合作型法，以更好解決隨著資源約束的趨緊，多元化的發(fā)展訴求所可能帶來的日趨激烈的沖突與博弈，緩解長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中保護(hù)與發(fā)展的張力。

4.從分離性立法向整合性立法轉(zhuǎn)變

政策與法律的關(guān)系，始終是立法必須面臨的一個(gè)兩難選擇。長(zhǎng)江流域立法必須為政府管理和服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供體制保障和行政權(quán)力依據(jù)，是為流域?qū)ｉT立法的直接理由。在公共行政“去法化”和法律“去公共行政化”的分離思維下，[28]政策與法律“兩張皮”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，法律制度與公共政策的不匹配是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題，導(dǎo)致政出多門、九龍治水。這就需要轉(zhuǎn)變立法視角，從公共行政的效率性與合法性兩個(gè)維度考慮政策與法律的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整合性立法，妥善處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與個(gè)人的關(guān)系，在流域?qū)用婧侠韯澐种醒胧聶?quán)與地方事權(quán)、部門事權(quán)、社會(huì)組織事權(quán)，為建立多元共治的長(zhǎng)江流域治理體系提供法律依據(jù)。

長(zhǎng)江流域現(xiàn)行的管理體制不能適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的新要求，在本來就很脆弱的生態(tài)環(huán)境條件下，如何在生態(tài)環(huán)境容量上過緊日子，依托長(zhǎng)江水道，統(tǒng)籌岸上水上，正確處理防洪、通航、發(fā)電的矛盾，自覺推動(dòng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，真正形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式，政府部門和流域省(市、區(qū))既無充分準(zhǔn)備，也無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。還有一些部門和地區(qū)，因?yàn)榧鹊美?，?duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本定位不理解、不接受。這更需要通過整合性立法，強(qiáng)力推進(jìn)體制改革，突破部門利益、地方利益的藩籬，促進(jìn)流域省(市、區(qū))加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)水平。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要把生態(tài)修復(fù)放在重要位置，把實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程作為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展項(xiàng)目的優(yōu)先選項(xiàng)，涉及到多個(gè)管理部門、多個(gè)流域省(市、區(qū))，但目前有關(guān)長(zhǎng)江流域的中央與地方事權(quán)、地方與地方事權(quán)、中央部門與地方部門事權(quán)劃分依據(jù)和評(píng)價(jià)、協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制不完備、不健全帶來了長(zhǎng)江流域治理中權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任等劃分不清等問題，這些問題的解決，根本上有賴于采取整合立法模式，將實(shí)現(xiàn)政策與法律的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)長(zhǎng)江流域事權(quán)的劃分作出系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度設(shè)計(jì)和安排。

在這個(gè)意義上，長(zhǎng)江流域立法不是純粹的法律規(guī)范的組合，而是法律規(guī)范與政策規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一。通過這種法律政策化和政策法律化的整合性立法，以解決長(zhǎng)江流域各級(jí)地方政府之間封閉、自利化管理弊端，化解職能部門“九龍爭(zhēng)水”以及流域管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)被虛化、弱化等矛盾，建立政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公眾多元共治的合理體制機(jī)制。

四、破解困境之道：整體論與還原論的超越

我們?cè)跈z討和反思還原論方法的基礎(chǔ)上，提出了建立整體論方法的主張。但是，正如還原論具有積極意義一樣，我們對(duì)整體論的不足也保持著高度的警惕。整體論在使我們對(duì)長(zhǎng)江流域立法的認(rèn)識(shí)具有更廣闊視野、更系統(tǒng)全面的把握的同時(shí)，也使得我們可能陷入對(duì)問題的認(rèn)識(shí)難以深入、更具有模糊性的狀態(tài)。因此，要解決長(zhǎng)江流域的立法困境，既不能完全固守還原論，也不能以整體論取而代之，必須客觀認(rèn)識(shí)還原論與整體論方法的優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)，明確其適用的條件與時(shí)空范圍，根據(jù)長(zhǎng)江流域立法實(shí)踐需求加以合理運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體論與還原論的超越。

(一)以整體論明確長(zhǎng)江流域立法的價(jià)值取向與立法原則

我們認(rèn)為，長(zhǎng)江流域立法作為非線性立法、領(lǐng)域性立法、合作性立法、整合性立法，并不是還原論式的“長(zhǎng)江保護(hù)法”，而是整體主義的“長(zhǎng)江法”。

1.明確“長(zhǎng)江法”的立法指導(dǎo)思想

在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，以“維護(hù)健康長(zhǎng)江，促進(jìn)人水和諧”為基本宗旨，加強(qiáng)流域水資源管理，優(yōu)化流域水資源配置格局，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，提高區(qū)域水資源保障能力，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，推動(dòng)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；建立最嚴(yán)格的水資源管理制度、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；立足建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略高度提出對(duì)長(zhǎng)江流域治理、開發(fā)、保護(hù)、管理的要求，充分發(fā)揮綜合利用效益，保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生態(tài)安全與航運(yùn)安全。

2.確立“長(zhǎng)江法”的立法原則

(1)生態(tài)修復(fù)優(yōu)先。流域生態(tài)修復(fù)，必須凸顯水量—水質(zhì)—水生態(tài)“三位一體”的整體思維，通過采取水系連通、截污導(dǎo)流、河湖清淤、受損河道修復(fù)、岸線生態(tài)化治理和修復(fù)、水源保護(hù)等水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的綜合措施，推進(jìn)水生態(tài)質(zhì)量改善。高度重視濕地生態(tài)系統(tǒng)、生物棲息地保護(hù)修復(fù)、全流域生態(tài)防護(hù)帶建設(shè)以及岸線生態(tài)化治理和修復(fù)。一定程度上還原長(zhǎng)江流域的自然性，以實(shí)現(xiàn)“健康長(zhǎng)江”，“江河的流通性、水系的完整性、水質(zhì)的良好性、生態(tài)的多樣性、功能的保障性”的指標(biāo)體系要求。

(2)保障水安全。長(zhǎng)江水資源的基礎(chǔ)性、支撐性地位，賦予了流域水安全多層次的需求。一是公共安全，長(zhǎng)江由于其涉及面廣泛，涉及人口眾多，防洪保安的要求越來也高，抗旱保供水的責(zé)任越來越重。二是資源安全，包括水質(zhì)、水資源以及涉水資源安全。南水北調(diào)工程的開通，長(zhǎng)江流域影響的范圍已經(jīng)超越以往，飲用長(zhǎng)江水的人口也將從之前的4億人上升到8億人，長(zhǎng)江水安全問題將成為影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題。三是生態(tài)安全，流域水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完整、物種多樣性下降、棲息地萎縮的問題必須解決；水生態(tài)系統(tǒng)功能下降，突出表現(xiàn)為水生態(tài)系統(tǒng)受損，生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)出、承載力下降的現(xiàn)象必須遏止。

(3)公平配置流域水資源。長(zhǎng)江流域水資源綜合利用，在特定時(shí)空與約束條件下，必然引發(fā)公平配置的拷問。妥善進(jìn)行正常狀態(tài)下的利益平衡、非正常狀態(tài)下的價(jià)值排序，協(xié)調(diào)生活用水、生產(chǎn)用水以及生態(tài)用水之間的關(guān)系，需要通過構(gòu)建基本規(guī)則，確立法律權(quán)利之間的優(yōu)先順序，保證長(zhǎng)江流域水資源其本身的可持續(xù)發(fā)展和滿足流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，將跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域與水的多元價(jià)值放置于流域整體范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(4)促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。在大規(guī)模開放開發(fā)前統(tǒng)籌規(guī)劃，處理好開發(fā)利用和保護(hù)之間的關(guān)系，建立流域主導(dǎo)、區(qū)域協(xié)同、企業(yè)主體、社會(huì)參與的多元化長(zhǎng)江流域共治體制，完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，將“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的要求貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程。

3.建立“長(zhǎng)江法”的整體框架

(1)總則部分?？倓t部分主要規(guī)定立法目的、適用范圍、與相關(guān)立法關(guān)系、基本原則、流域多元價(jià)值功能排序、政府責(zé)任、目標(biāo)考核、單位和個(gè)人權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。

(2)監(jiān)督管理體制。監(jiān)督管理體制主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是建立長(zhǎng)江流域管理體制，規(guī)定相關(guān)權(quán)力配置與運(yùn)行原則、協(xié)調(diào)與行動(dòng)機(jī)制等；二是建立長(zhǎng)江流域規(guī)劃與區(qū)劃制度，為“多規(guī)合一”提供法律依據(jù)。

(3)制度體系。制度體系主要包括以下一些制度設(shè)計(jì)：一是建立長(zhǎng)江流域水安全保障制度；二是建立長(zhǎng)江流域開發(fā)與利用制度；三是建立長(zhǎng)江流域水污染防治制度；四是建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度；五是建立保障制度；六是建立法律責(zé)任制度。

(二)以還原論進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)

根據(jù)已確立的基本價(jià)值取向、立法原則和整體結(jié)構(gòu)，然后側(cè)重運(yùn)用還原論的方法，對(duì)長(zhǎng)江法進(jìn)行精準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)。

1.準(zhǔn)確界定相關(guān)概念

對(duì)于相關(guān)概念的界定，直接關(guān)系到“長(zhǎng)江法”的調(diào)整對(duì)象和適用范圍等立法基礎(chǔ)問題，必須有個(gè)性的分析和逐層分解。比如，“流域”、“流域資源”、“流域生態(tài)系統(tǒng)”、“流域法”等基本概念。

2.精準(zhǔn)識(shí)別權(quán)利(權(quán)力)

“長(zhǎng)江法”可能涉及多種權(quán)利(權(quán)力)類型，合理的權(quán)利(權(quán)力)配置是實(shí)現(xiàn)立法宗旨的關(guān)鍵。立法原則確定之后，精準(zhǔn)的權(quán)利(識(shí)別)是合理配置的前提。其中，最重要的是識(shí)別公權(quán)與私權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)、物權(quán)與資源權(quán)、個(gè)體性權(quán)利與公共性權(quán)利，并勘定權(quán)利(權(quán)力)行使的邊界。

3.設(shè)計(jì)具體制度

在對(duì)長(zhǎng)江流域制度需求進(jìn)行類型化研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，建立綜合決策機(jī)制，執(zhí)法協(xié)調(diào)、協(xié)同機(jī)制，公眾參與機(jī)制，市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，責(zé)任追究機(jī)制、糾紛解決機(jī)制等。

區(qū)分制度的多維面相。根據(jù)制度的適用范圍，分為流域共性制度與長(zhǎng)江流域個(gè)性制度；根據(jù)制度的流域空間范圍，分為“點(diǎn)上”制度、“線上”制度、“面上”制度；根據(jù)制度需求的重要性、典型性，劃分為核心制度和一般制度。例如，因應(yīng)長(zhǎng)江流域突出問題及其特殊性，需要對(duì)防洪減災(zāi)、節(jié)水與水資源配置和調(diào)度、水能資源開發(fā)利用、河湖空間管制、水資源保護(hù)、水污染防治與生態(tài)保護(hù)、航道管理、涉水資源管控、流域產(chǎn)業(yè)布局等制度和重點(diǎn)關(guān)注。

確定制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域。針對(duì)長(zhǎng)江流域的重點(diǎn)領(lǐng)域(如控制性水庫(kù)群統(tǒng)一調(diào)度、河湖空間用途管制、跨流域和區(qū)域引調(diào)水、水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?和重要區(qū)域(如三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)、丹江口水庫(kù)庫(kù)區(qū)、長(zhǎng)江上游控制性水庫(kù)群區(qū)域、長(zhǎng)江中下游和洞庭湖、鄱陽湖地區(qū)、長(zhǎng)江河口)建立專門制度。

結(jié)合生態(tài)文明體制改革設(shè)計(jì)制度。結(jié)合流域水情和生態(tài)文明體制改革要求，建立多規(guī)合一、生態(tài)紅線(空間管控)、流域承載能力監(jiān)測(cè)評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償制度、水資源統(tǒng)一調(diào)度、自然資源有償使用制度、跨部門銜接會(huì)商機(jī)制、地方首長(zhǎng)行政負(fù)責(zé)制以及地方政府考核等核心制度。

五、結(jié)語

長(zhǎng)江流域是我國(guó)第一大流域，有著特殊的生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)當(dāng)前推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為國(guó)家戰(zhàn)略，并且，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)確立了“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的目標(biāo)。在此背景下，為長(zhǎng)江進(jìn)行專門立法，從而為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供完善法治保障，已基本形成共識(shí)。制定“長(zhǎng)江法”，亟待矯正當(dāng)前的法律規(guī)范與規(guī)則體系在配置長(zhǎng)江流域事權(quán)中存在的失序現(xiàn)狀，包括長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與其他部委、地方政府的事權(quán)重疊、交叉與重疊。制度失靈根源于還原論下現(xiàn)行長(zhǎng)江流域的分散立法模式的內(nèi)生缺陷。為應(yīng)對(duì)此問題，需要通過創(chuàng)新理論與更新方法，為長(zhǎng)江流域立法尋找新法理。專門的“長(zhǎng)江法”應(yīng)當(dāng)在整體性思維下進(jìn)行長(zhǎng)江大保護(hù)，長(zhǎng)江流域立法應(yīng)當(dāng)選擇綜合性立法模式，即實(shí)現(xiàn)從線性立法向非線性立法、從部門性立法向領(lǐng)域性立法、從對(duì)抗性立法向合作性立法、從分離性立法向整合性立法的更新，實(shí)現(xiàn)以整體論明確長(zhǎng)江流域立法的價(jià)值取向與立法原則，兼顧以還原論指導(dǎo)具體的制度設(shè)計(jì)。

注釋：

① 具體內(nèi)容參見《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》。

② 1968年英國(guó)加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)在《科學(xué)雜志》發(fā)表《公地的悲劇》(The tragedy of the commons》一文，以一個(gè)草地公有而畜群私有的簡(jiǎn)單模型，分析了公共利益得不到有效保護(hù)的原因。因?yàn)椴輬?chǎng)是公共資源并向每個(gè)牧民開放，每個(gè)牧民都有使用權(quán)但無權(quán)阻止他人使用，于是每個(gè)人努力增加自己的牲畜，最終導(dǎo)致草場(chǎng)退化直至毀滅。在法律上，“公地悲劇”既可能因?yàn)椴患酉拗频膫€(gè)人權(quán)利而產(chǎn)生，也可能因?yàn)槎鄠€(gè)公共權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致，都是法律主體為獲得最大限度利益而竟相擴(kuò)大利用資源的規(guī)模，導(dǎo)致全體享用者因耗盡公共資源而同歸于盡。過度養(yǎng)殖或捕撈漁業(yè)資源、過度引水或者開發(fā)水電資源、將河流作為天然“污水管”，等等，都是流域“公地悲劇”的典型例子。

③ 我國(guó)雖然在20世紀(jì)50年代就建立了流域機(jī)構(gòu)，但在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)水利建設(shè)和防洪的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，沒有管理職能。直到1997年《防洪法》才授予流域機(jī)構(gòu)在防洪方面的相關(guān)職權(quán)；2002年修訂的《水法》明確了我國(guó)水資源管理實(shí)行流域管理與區(qū)域管理并重的管理體制，并按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分立的原則，授予了流域機(jī)構(gòu)一定流域管理職權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，長(zhǎng)江水利委員會(huì)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使長(zhǎng)江流域綜合管理職責(zé)。

④ 2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，根據(jù)這個(gè)改革方案，包括水利部在內(nèi)的各部委的職能已經(jīng)做了重新調(diào)整。但一方面是改革正在進(jìn)行過程中，中央機(jī)構(gòu)改革后的職能“三定”工作尚未完成，地方機(jī)構(gòu)改革還沒有開始；另一方面，涉及的多部法律還沒有根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后的新需求，進(jìn)行修訂。本文依然按照現(xiàn)行法律規(guī)定和各部委的原“三定”方案，對(duì)法律授權(quán)與部門職責(zé)進(jìn)行分析，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革后的法律修訂和確定機(jī)構(gòu)改革后的“三定”方案，具有參考價(jià)值。

⑤ 從自然條件上看，流域是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，在流域內(nèi)，由于水動(dòng)力的作用，將水、土及其所含的各種物質(zhì)元素，逐級(jí)搬運(yùn)、沉降、堆積，并發(fā)生物力的、化學(xué)的、生物的過程，以此來影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。參見王志憲、程道平：《流域管理學(xué)研究重點(diǎn)的思考》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》2004年第2期。

⑥ 《水法》第12條第1、第2款和第3款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！薄端ā方⒘肆饔蚬芾砼c區(qū)域管理相結(jié)合的體制，也在具體制度中對(duì)流域機(jī)構(gòu)授予了制定流域綜合規(guī)劃、水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、新建排污口審核、水量分配和應(yīng)急水量調(diào)度、取水許可審批等權(quán)限。但是，《水法》多處使用“水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)”的表述，亦未明確水行政主管部門與流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)或者適用條件。

⑦ 《水法》第12條第4款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡珱]有明確不同層級(jí)水行政管理部門“規(guī)定的權(quán)限”的劃分方式及其相關(guān)程序，各地方“三定方案”規(guī)定職責(zé)權(quán)限差異很大。

⑧ 人的生存方式包括兩種，一種是作為生物體的人，從環(huán)境中獲得基本生存條件并作為地球生態(tài)系統(tǒng)中的一部分，其生存必須依賴清潔的空氣、水以及生態(tài)系統(tǒng)的各種服務(wù)功能，可以稱之為人的生物性生存方式；另一種是作為社會(huì)的人，從自然環(huán)境中獲得勞動(dòng)對(duì)象、工具和成果并與他人形成合作體共同創(chuàng)造財(cái)富，其生存必須依賴社會(huì)、組織以及社會(huì)關(guān)系的各種形式，可以稱之為人的社會(huì)性生存方式。參見呂忠梅：《環(huán)境權(quán)入憲的理路和設(shè)想》，載《法學(xué)雜志》2018年第1期。

⑨ 最早將數(shù)學(xué)范式應(yīng)用于法律的學(xué)者是17世紀(jì)德國(guó)學(xué)者萊布尼茨。作為一個(gè)數(shù)學(xué)家兼法學(xué)家，萊布尼茨認(rèn)為法律是一門建立在幾何學(xué)基礎(chǔ)上的演繹科學(xué)，法律推理應(yīng)該遵循幾何學(xué)當(dāng)中的演繹方法和證明模型。

⑩ 具體分析參見[蘇]Б.格里戈里耶夫《原子論與還原論》，劉伸譯，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1981年第8期；劉敏、董華：《還原論傳統(tǒng)的盛行與隱匿》，載《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。