司法部“根在基層”青年干部調(diào)研團

為深入了解中央關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的決策部署在基層的貫徹落實情況，2017年9月17日至23日，按照中央國家機關(guān)工委和司法部黨組的部署要求，由司法部八個直屬機關(guān)單位組成的“根在基層”青年干部調(diào)研團一行赴湖南省開展調(diào)研實踐活動。調(diào)研團行程涉及長沙、婁底、湘潭3個城市的4個縣（區(qū)）、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個村（社區(qū)），先后走訪了湖南省公共法律服務(wù)中心、瀏陽市淳口鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站、婁底市婁星區(qū)小科社區(qū)公共法律服務(wù)點、韶山司法所、大鯤律師事務(wù)所、長沙公證處、湖南省女子監(jiān)獄、湖南省女子強制隔離戒毒所等19個調(diào)研點，與當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)干部、司法所長、基層法律服務(wù)所長、人民調(diào)解員、律師、公證員等進行了深入交流互動，聽取基層同志對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見建議。通過實地查看、與基層同志座談、查閱卷宗、觀看工作視頻、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，團員們對公共法律服務(wù)體系建設(shè)有了更深刻的認(rèn)識和體悟。

一、公共法律服務(wù)如何滿足人民群眾多層次、多領(lǐng)域的法律需求

（一）“下樓、上線”，搭建服務(wù)平臺?！蛾P(guān)于推進公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》要求，要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾實際需要，立足“法律事務(wù)咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權(quán)、法律服務(wù)指引和提供”的平臺建設(shè)功能定位，加強公共法律服務(wù)實體、熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。對此，湖南省司法廳提出的口號是“下樓、上線”。

“下樓”指全面推進實體平臺建設(shè)。建設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級公共法律服務(wù)實體平臺，將法律服務(wù)人員從樓上的辦公室搬到樓下的接待窗口，為群眾提供綜合性一站式法律服務(wù)，稱之為“下樓”。目前，湖南全省已建成公共法律服務(wù)中心123個（省級1個、市級5個、縣級117個），覆蓋95%的縣市區(qū)，全部處于臨街一樓位置；51%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和13%村（社區(qū)）建立了公共法律服務(wù)工作站（點），各中心和站點劃分法律咨詢、人民調(diào)解、法律援助等功能窗口，統(tǒng)一形象標(biāo)識、服務(wù)功能，便于群眾尋求法律幫助，極大提升了法律服務(wù)與群眾的“接觸面”。以瀏陽市公共法律服務(wù)中心為例，2015年6月建成投入使用后的最初半年，就接待群眾1.7萬人次，是瀏陽市法律援助便民服務(wù)窗口以往全年接待量的7倍多，得到了當(dāng)?shù)厝罕姷臍g迎和稱贊。婁底市婁星區(qū)的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站全部依托司法所設(shè)立，按照湖南省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，將辦公室改為了接待窗口，方便群眾及時尋求法律服務(wù)。

“上線”指建立“法律服務(wù)淘寶網(wǎng)”。關(guān)于將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維貫徹到公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，湖南省司法廳提出，要站在服務(wù)需求者的角度，增強“受眾”意識。不能僅僅站在管理者的角度把司法行政“信息化”，而是要站在公眾的角度把司法行政“互聯(lián)網(wǎng)化”。建立省級法律服務(wù)平臺——“如法·湖南公共法律服務(wù)網(wǎng)”（以下簡稱“如法網(wǎng)”），讓全省各類法律服務(wù)機構(gòu)在網(wǎng)上開設(shè)“店鋪”，“坐”網(wǎng)執(zhí)業(yè)，群眾通過網(wǎng)絡(luò)自主選擇法律服務(wù)機構(gòu)，在網(wǎng)上咨詢交流、打官司、學(xué)法律、辦業(yè)務(wù)，享受綜合、快捷、多層次的法律服務(wù)，喻之為“上線”?！叭绶ňW(wǎng)”一期于2016年1月試運行，完成二期建設(shè)后，將成為一個包括法律援助、律師服務(wù)、公證、司法鑒定、人民調(diào)解、志愿者管理、青少年法治學(xué)堂等12項功能區(qū)塊的網(wǎng)絡(luò)平臺?！叭绶ňW(wǎng)”建立的首要意義在于解決法律資源的區(qū)域分布、城鄉(xiāng)分布不均衡問題，讓更多的群眾能夠方便、快捷地利用互聯(lián)網(wǎng)，足不出戶就能享受到法律服務(wù)。以律師資源為例，長沙市擁有全省42%的律師和45%的律師事務(wù)所，其資源量是第二位邵陽市的7倍，是最末位張家界市的20余倍，個別經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)律師極少甚至沒有社會律師。“如法網(wǎng)”的出現(xiàn)在一定程度上解決了這個問題。據(jù)統(tǒng)計，2017年3月至10月“如法網(wǎng)”的累計訪問量達1.6億人次，來自長沙的訪問量為2900多萬人次，不足總量的18%。這一數(shù)據(jù)從某種程度上說明，湖南很多法律資源短缺地區(qū)的訪客正在通過互聯(lián)網(wǎng)，“分享”著長沙的法律服務(wù)資源，抑或說法律資源短缺地區(qū)正在和長沙一樣，享受著“均等”的法律服務(wù)。同時，還對12348法律服務(wù)熱線進行升級改造，與“如法網(wǎng)”進行業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)整合，實行網(wǎng)上監(jiān)管調(diào)配，月呼入量較升級前增長90%，實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)云計算與法律服務(wù)的深度融合，打造了“智慧服務(wù)”，提高了司法行政的工作能力和實踐水平。

融合線上線下服務(wù)，打造公共法律服務(wù)O2O服務(wù)模式。O2O全稱Online To Offline，是指把線上的法律服務(wù)需求者帶到現(xiàn)實的法律服務(wù)機構(gòu)中。將省、市、縣三級公共法律服務(wù)中心、法律援助中心和全省753家律師事務(wù)所、117家公證處、299家司法鑒定中心、554家基層法律服務(wù)所等與網(wǎng)絡(luò)平臺緊密結(jié)合在一起，讓網(wǎng)絡(luò)平臺成為公共法律服務(wù)開展的“前臺”，法律服務(wù)機構(gòu)成為支撐公共法律服務(wù)的“后臺”，實體平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺優(yōu)勢互補，從而促成傳統(tǒng)法律服務(wù)方式與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合。例如，調(diào)研團實地走訪的長沙公證處，就攜手支付寶、安存科技推出了“支付寶公證服務(wù)”，群眾只要打開支付寶，選擇城市服務(wù)中的公證服務(wù)，動動手指，就可以隨時隨地的申請辦理涉外及涉港澳臺公證，極大提升了服務(wù)效率。

（二）建立規(guī)范，提供制度保障。2016年12月，湖南省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，明確提出“要將公共法律服務(wù)體系建設(shè)列入重要議事日程，納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入基本公共服務(wù)體系規(guī)劃。將公共法律服務(wù)納入基本公共服務(wù)清單，將市、縣公共法律服務(wù)中心和鄉(xiāng)、村工作站、點建設(shè)納入重點民生實事項目”。為進一步推進平臺建設(shè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，湖南省司法廳先后印發(fā)《關(guān)于開展公共法律服務(wù)中心建設(shè)試點工作的通知》《湖南省縣級公共法律服務(wù)中心建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》《湖南省公共法律服務(wù)中心形象標(biāo)識基本規(guī)范》《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)工作點建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件，明確實體、熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺各職能職責(zé)，科學(xué)配備人員力量，完善便民服務(wù)設(shè)施，推行“前店后廠”模式，努力讓人民群眾進“一個平臺”、辦司法行政的“全部業(yè)務(wù)”。各地中心、站點采取統(tǒng)一制度上墻，公開服務(wù)內(nèi)容、程序、聯(lián)系電話等方式，方便群眾就近獲得便捷高效的公共法律服務(wù)。

（三）創(chuàng)新工作，提升服務(wù)質(zhì)量。湖南省司法廳堅持以需求為導(dǎo)向，積極打造受眾面廣、覆蓋面寬、適用度高的公共法律服務(wù)產(chǎn)品。著眼于實現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化，促進公共法律服務(wù)向基層延伸，普遍推行“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度，法律顧問每月至少兩次到村（社區(qū)）服務(wù)或開展公益活動，每次不少于4小時；公開法律顧問信息和聯(lián)系方式，群眾有需要時，可通過網(wǎng)絡(luò)、電話預(yù)約等方式向法律顧問尋求幫助。在省、市、縣分別組建“法潤三湘”公共法律服務(wù)志愿者總隊、支隊、大隊，招募公共法律服務(wù)志愿者2.2萬人，廣泛開展法律服務(wù)“進村入戶”等形式多樣的志愿者活動，借助社會力量開展公共法律服務(wù)。每個村（社區(qū)）設(shè)立若干“法潤三湘”公共法律服務(wù)志愿點，志愿者充當(dāng)法律服務(wù)指引者、法治宣傳明白人、矛盾糾紛信息員、社區(qū)矯正志愿者的角色，進一步完善公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（四）加強宣傳，鼓勵公眾參與。為深化公眾對公共法律服務(wù)的認(rèn)知，湖南省司法廳策劃了多種多樣的主題活動，引導(dǎo)和鼓勵群眾參與法治宣傳教育活動。例如，“你學(xué)法我送票·錦繡瀟湘（郴州）任你游”活動，意在通過“旅游＋普法”模式，提升法治教育吸引力，同時促進旅游經(jīng)濟健康發(fā)展，吸引了25萬人次網(wǎng)友參與網(wǎng)絡(luò)答題；開展全省初中以上學(xué)?！胺ㄖ坞娪斑M校園”巡演，觀眾達15萬人次；評選2016年度全省最具影響力法治人物和法治事件，投票數(shù)超1000萬。這些活動有效擴大了普法活動的覆蓋面和參與度，大大激發(fā)了公眾參與的積極性，增強了公民法治觀念和法律意識?！叭绶ňW(wǎng)”在基層設(shè)置了法律明白人和法律服務(wù)志愿點，目標(biāo)是發(fā)動十萬農(nóng)戶、十萬商戶和十萬小微企業(yè)，共同宣傳公共法律服務(wù)。他們只需要表達兩句話：您要找律師嗎？上如法網(wǎng)。您要法律咨詢嗎？打12348?！叭绶ňW(wǎng)”還為法律明白人提供了在網(wǎng)上宣傳自己產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的平臺機會，使法治宣傳和個人宣傳有機結(jié)合，獲得共贏。

二、公共法律服務(wù)體系尚需完善哪些方面的保障

（一）建立完備的政策制度體系。湖南省各級黨委政府都十分重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)，將其納入了重要議事日程。但由于目前各方對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的認(rèn)識還不盡統(tǒng)一，此項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、推進力度、體制機制的運轉(zhuǎn)方式等，與當(dāng)前人民群眾日益增長的公共法律服務(wù)需求，還無法完全適應(yīng)，無論是司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的資源整合還是與外部相關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)，都存在一定困難。公共法律服務(wù)體系的運行和管理機制、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、考核評估等一系列制度的建立，還有待在實踐探索中進一步總結(jié)經(jīng)驗、逐步完善。

（二）有效的經(jīng)費保障機制尚未形成。各級公共法律服務(wù)實體平臺的建設(shè)與運行，熱線平臺的設(shè)立與維持，網(wǎng)絡(luò)平臺的開發(fā)與維護，“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度的落實等都需要必要的經(jīng)費作為保障。但是目前，很多地方公共法律服務(wù)財力與事權(quán)不匹配，未形成有效的投入機制，調(diào)研團走訪的不少地方反映經(jīng)費短缺。湖南各地在法律服務(wù)中心和站點值班的法律從業(yè)人員，每天可以領(lǐng)取150～300元不等的補貼；村（社區(qū)）法律顧問補貼有的地方可以達到每年5000元，有的地方就無力承擔(dān)這筆費用，法律顧問拿不到任何報酬。很多律師、基層法律服務(wù)工作者從事公共法律服務(wù)是本著承擔(dān)社會責(zé)任、實現(xiàn)自我社會價值的初衷，但如果沒有持續(xù)完善的經(jīng)費保障機制，從長遠(yuǎn)看，還是會在一定程度上挫傷法律服務(wù)從業(yè)者參與公共法律服務(wù)的積極性。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的保障應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)的多元供給，因此需要政府財政作為基本支撐，同時應(yīng)當(dāng)發(fā)動社會力量，吸納社會資金予以保障。

（三）多途徑的人員保障還需進一步加強。獨立運行的公共法律服務(wù)中心（站點）需要日常值班的行政人員和律師、基層法律服務(wù)工作者等法律服務(wù)從業(yè)人員，12348熱線需要接線員，網(wǎng)絡(luò)平臺需要客服、后臺運營等人員，公共法律服務(wù)體系的運行不僅需要大量人力資源來支撐，還要求這些人員擁有必備的專業(yè)素養(yǎng)。調(diào)研團實地走訪的瀏陽市公共法律服務(wù)中心，通過從市司法局抽調(diào)相關(guān)部門業(yè)務(wù)骨干常駐中心提供服務(wù)的方式，來保障中心的工作力量，這是緩解人員短缺的一種途徑，但未來還需要通過建立穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)隊伍，完善專業(yè)人才進駐平臺的機制，大力發(fā)展社會志愿者隊伍等方式，從根本上解決人員短缺的問題。除了平臺人員短缺之外，各業(yè)務(wù)工作的人員配備也不能滿足服務(wù)需求。目前，湖南省77家行政體制公證機構(gòu)全部轉(zhuǎn)為事業(yè)體制，完成了公證體制改革任務(wù)。以長沙市區(qū)為例，原有7家公證處，改革后調(diào)整為3家，與改制前的2014年相比，這3家公證處的辦證量增加了130%。調(diào)研團走訪的長沙公證處，現(xiàn)有注冊公證員17名，還有6名正在報部申請中，共計23名，但仍然達不到改制前26名公證員的數(shù)量。而該機構(gòu)承接的公證業(yè)務(wù)量在逐年遞增，2016年平均每名公證員一年承辦公證業(yè)務(wù)1700余件，最多的公證員一年承辦超過2500件，全處公證人員利用晚上及周末時間加班加點，并推出了周末、節(jié)假日預(yù)約辦證等服務(wù)，盡力滿足當(dāng)事人的辦證需求。同時，在公共法律服務(wù)工作中心等設(shè)立的公證服務(wù)點，只能派助理公證員提供預(yù)約辦理、咨詢服務(wù)，公證員的短缺一定程度上制約了公證職能的有效發(fā)揮。

三、公共法律服務(wù)未來發(fā)展的幾點設(shè)想

（一）實現(xiàn)各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。公共法律服務(wù)是在政府主導(dǎo)下，由司法行政機關(guān)統(tǒng)籌提供的，涉及多項業(yè)務(wù)、多個部門。推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，一方面，需要政府站在主導(dǎo)者的位置上，加大統(tǒng)籌指導(dǎo)力度；另一方面，司法行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動將各項工作納入黨委政府的工作總體布局中，做好與相關(guān)部門的銜接協(xié)作工作，才能更好地發(fā)揮職能作用，服務(wù)廣大群眾。調(diào)研團實地了解到，群眾對公共法律服務(wù)了解不夠，遇到糾紛更多地是向公安機關(guān)尋求幫助，大量的非警情糾紛無故增加了出警任務(wù)量，造成了對警力資源的浪費。常德市推行的“警司聯(lián)調(diào)”工作，建立駐公安派出所專職人民調(diào)解員與民警聯(lián)動調(diào)處機制，對符合調(diào)解范圍的矛盾糾紛和一般治安案件，移交專職調(diào)解員進行調(diào)處，就地化解，2016年全市刑事立案同比下降近22%。湘潭市將“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度與當(dāng)?shù)卣ㄎ_展的“三官一律”（即警官、檢察官、法官和律師）進社區(qū)（村）活動結(jié)合起來，使當(dāng)?shù)厝罕姭@得了更加豐富、全面的法律服務(wù)。以上經(jīng)驗，都是各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同提供公共法律服務(wù)，滿足人民群眾需求的集中體現(xiàn)。

（二）加深與“互聯(lián)網(wǎng)+”的相互融合。司法部《12348中國法網(wǎng)（中國公共法律服務(wù)網(wǎng)）建設(shè)指南》《關(guān)于建立司法行政（法律服務(wù)）案例庫的方案》等文件，明確了司法行政系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺的搭建框架和內(nèi)容?！?2348中國法網(wǎng)”作為全國性平臺，側(cè)重點應(yīng)與省級平臺有所區(qū)別，充分發(fā)揮省級平臺不具備的功能作用。例如遴選更嚴(yán)格、更專業(yè)、更權(quán)威的駐場機構(gòu)和人員，為群眾提供精準(zhǔn)化的法律服務(wù)；發(fā)揮對全國司法行政工作的監(jiān)管、對全國大數(shù)據(jù)的智能分析和研判功能，為政策出臺提供依據(jù)支撐；網(wǎng)站案例庫與中國裁判文書網(wǎng)、中國司法案例網(wǎng)等實現(xiàn)資源共享和銜接等。同時，對于比較復(fù)雜、專業(yè)性強、需要專門代理服務(wù)的群眾需求，應(yīng)予以及時引導(dǎo)。線下有可以提供個性化法律服務(wù)的實體機構(gòu)，線上也有市場化的法律電商，在逐步發(fā)展完善的過程中，“12348中國法網(wǎng)”也可以考慮與這些專業(yè)化、市場化的機構(gòu)和電商進行銜接，引導(dǎo)公眾尋求更適合自己的法律服務(wù)。

（三）激發(fā)公眾潛在的法律需求。一般認(rèn)為，法律服務(wù)是一種觸發(fā)性低頻需求，即需要特定事件來啟動，才能夠轉(zhuǎn)化為有效需求。當(dāng)前，廣大群眾對法治環(huán)境感到滿意，也認(rèn)識到法律與自身生活緊密相關(guān)，但學(xué)法用法的自覺性尚需加強，對法律不了解或了解的程度偏低，法治意識還需進一步提升。公共法律服務(wù)旨在滿足更廣大群眾的基本法律服務(wù)需要，類似這樣潛藏的法律需求，很多還沒有被公眾所認(rèn)知，沒有被充分激發(fā)出來?！叭绶ňW(wǎng)”正在研發(fā)設(shè)計一款名為“法治人生”的線上游戲，意在模擬人的一生所遇到的各類法律問題，啟迪公眾的法治思維，激發(fā)公眾對法律與自身的更深關(guān)切。開展公共法律服務(wù)的目標(biāo)之一，應(yīng)當(dāng)是逐漸將法律服務(wù)需求從一種觸發(fā)性低頻需求，轉(zhuǎn)化成為一種群眾日常的高頻剛性需求。公眾在日常生產(chǎn)生活中，只要遇到法律問題，都可以隨手查閱，隨時咨詢，得到幫助，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。