董紅民 麻偉靜（浙江省杭州市法律援助中心）

以審判為中心只有在有律師辯護的刑事案件中才能真正地得以實現(xiàn)，法律援助則確保公民在司法程序中平等地行使權(quán)利，有力維護其合法權(quán)益①陳光中、步洋洋：《審判中心與相關(guān)訴訟制度改革初探》，《政法論壇》，2015年3月。。如何“以審判為中心”推進審前程序法律援助工作是我們深入探究的課題?；诖?，本文擬從實證視角研究入手，分析杭州市審前程序法律援助工作現(xiàn)狀和問題，探討如何完善審前程序法律援助工作，以期對有效推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革有所助益。

一、審前程序法律援助基本情況

（一）通知辯護情況

新刑事訴訟法實施后，刑事法律援助案件并沒有出現(xiàn)急劇增長，2012年法院指定的案件是2699件，2013年，三個階段合計案件4059件，增長了50%，偵查、審查起訴分別占總案件數(shù)的26.5%和17.4%，一審占44.9%。2014年和2016年均出現(xiàn)了下降。2013～2016年，刑事三個階段通知辯護的比例約為2∶2∶6，偵查階段通知辯護案件占通知辯護案件平均比例為22.5%，2013年最高，占26%，2015年和2016年僅占20%；審查起訴階段通知辯護案件最少，占通知辯護案件平均比例為14.6%；審判階段，一審?fù)ㄖq護占通知辯護案件平均比例為60.8%（表1）。

表1 刑事不同階段法律援助通知辯護情況 單位：件，%

2014年，浙江省出臺了《關(guān)于加強和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》，進一步擴大了刑事法律援助范圍，提出了商請法律援助②《關(guān)于加強和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》第五條規(guī)定，具有下列情形之一，犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人，本人又提出法律援助申請的，人民法院、人民檢察院可以商請法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護：（一）有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人認知能力較差的；（二）共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護人的；（三）案件有重大社會影響或者社會公眾高度關(guān)注的；（四）犯罪嫌疑人、被告人作無罪辯解或其行為可能不構(gòu)成犯罪的；（五）人民法院認為起訴意見和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的；（六）基層人民法院審理的一審刑事案件，被告人經(jīng)濟困難且可能被判處3年以上有期徒刑的；（七）中級人民法院審理的一審刑事案件；（八）人民檢察院抗訴的案件；（九）其他需要商請法律援助機構(gòu)指派律師提供辯護的情形。。實踐中，此類案件數(shù)歸納到通知辯護案件的“其他”類中。統(tǒng)計報表顯示，“其他”類案件最多，平均占全部通知辯護案件51.3%，其次是未成年人，占全部通知辯護案件33.7%，可能判處無期、死刑的人比例較低，占9%左右，尚未完全喪失辯護或者控制自己行為能力的精神病人最少，僅占2%（表2）。

表2 刑事法律援助通知辯護對象分布情況 單位：件，%

（二）申請法律援助情況

2012年《刑事訴訟法》第34條第一款正式規(guī)定了通過申請獲得法律援助，但根據(jù)近7年的數(shù)據(jù)顯示，申請法律援助案件并沒有明顯增加，申請案件數(shù)低，直接申請的案件明顯多于辦案機關(guān)轉(zhuǎn)交申請的案件，刑事審前申請的案件略多于審判階段。犯罪嫌疑人的申請數(shù)略多于被告人的申請書，但平均每年僅142人，數(shù)量非常少（表3）。

表3 刑事法律援助依申請批準案件 單位：件

《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）明確了公安機關(guān)、人民檢察院、法院的告知和轉(zhuǎn)交申請義務(wù)。公安機關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人有權(quán)委托辯護人，并告知其如果符合規(guī)定，本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)申請法律援助。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申請的，公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)在收到申請24小時內(nèi)將其申請轉(zhuǎn)交或者告知法律援助機構(gòu)。根據(jù)近七年的數(shù)據(jù)顯示，單位轉(zhuǎn)交申請的案件非常少，除2013年，刑事訴訟法修改后案件數(shù)不僅沒有增加，反而減少。2015年和2016年達到低點，只有4件和10件（表4）。

表4 刑事法律援助各辦案機關(guān)轉(zhuǎn)交申請案件情況 單位：件

（三）認罪認罰從寬制度試點工作情況

2016年9月，全國人大常委會通過《在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》，杭州被確定為全國開展試點工作城市。今年7月，杭州市出臺了《關(guān)于在認罪認罰從寬制度試點工作中加強法律援助工作的意見》（以下簡稱《意見》），確立了認罪認罰案件中法律援助以提供律師辯護為主，提供法律幫助為輔的“杭州模式”：一是進一步擴大刑事法律援助范圍，除了應(yīng)當(dāng)通知外，對于犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪認罰，沒有委托辯護人，本人提出法律援助申請的，不再設(shè)經(jīng)濟困難的門檻，辦案機關(guān)可以商請法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護；二是對于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申請的，辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律咨詢等法律幫助，通過全覆蓋，切實保障認罪認罰的自愿性和真實性。2017年5月至10月，全市共辦理認罪認罰法律援助案件3604件、3799人次，其中偵查階段1583件、1716人次，審查起訴階段程序辦理刑事案件3924件、4332人，審判階段184件和184人。

（四）法律援助經(jīng)費情況

法律援助經(jīng)費支出包括人員經(jīng)費、基本公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費，業(yè)務(wù)經(jīng)費包括辦案補貼、咨詢補貼、代書補貼和宣傳培訓(xùn)等費用。從縱向看，杭州市法律援助經(jīng)費投入逐年增長，但增長率卻逐年下降。與案件數(shù)量相對應(yīng)，刑事案件補貼費用占案件補貼費用并不高，約占40%左右，近三年刑事案件補貼占比出現(xiàn)下降（表5），刑事審前法律援助案件補貼經(jīng)費支出更少，偵查階段案件補貼支出約占20%，審查起訴階段案件補貼支出約占15%。

表5 刑事法律援助經(jīng)費支出情況 單位：萬元　%

關(guān)于案件補貼標準，目前，杭州市本級和七個主城區(qū)執(zhí)行的是2015年12月出臺的《法律援助經(jīng)費使用管理辦法》，其它九個區(qū)、縣（市）結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況及法律援助工作的實際情況，制定具體補貼標準（表6）。

表6 杭州市刑事法律援助案件補貼情況 單位：元

二、審前程序法律援助工作存在的問題

2013年施行的《刑事訴訟法》，法律援助范圍擴大到五類，通知法律援助提前到偵查和審查起訴階段，正式建立了通過申請獲得刑事法律援助的制度，但刑事法律援助案件并沒有出現(xiàn)較大幅度提高，實踐中仍然存在以下問題。

（一）通知法律援助未執(zhí)行到位

《刑事訴訟法》規(guī)定，盲、聾、啞人等4類案件犯罪嫌疑人或被告人，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護，換言之，辦案機關(guān)負有通知法律援助機構(gòu)為其指派律師的法定義務(wù)。如果上述通知義務(wù)和指派義務(wù)都得到嚴格履行，偵查、審查起訴、審判階段的案件數(shù)量應(yīng)該是遞減的。但實踐中，審查起訴階段通知案件最少，審判階段案件最多，以2016年為例，除去商請類案件，審判階段法定通知的案件是779件，而審查起訴階段只有562件，說明此階段至少還有34.5%的案件應(yīng)當(dāng)通知辯護而沒有通知（表1）。

（二）申請法律援助偏低

新刑事訴訟法實施前后，申請法律援助案件沒有明顯增多，近7年來，平均每年申請268件，僅2013年和2014年超過300件。2013年至2017年，申請法律援助案件僅占全部刑事法律援助案件的8%、8%、6%、6%，比例很低。究其原因如下：

1.申請援助的要求過高。本人及其近親屬向法律援助機構(gòu)提出申請條件是經(jīng)濟困難或其他原因沒有委托辯護人。全國大部分省市是以最低生活保障（低保兩倍）或低收入家庭待遇確定是否為經(jīng)濟困難。杭州市目前執(zhí)行的是低收入家庭人均收入標準（2416元/月），此標準與《浙江省關(guān)于制定律師服務(wù)收費標準的通知》（浙價服〔2011〕212號）和《浙江省律師服務(wù)計時收費規(guī)則》規(guī)定的律師服務(wù)市場的價格差距較大（表7），還有大量沒有達到低保標準卻是低收入的群眾，因受經(jīng)濟能力的限制，無力聘請律師也得不到法律援助。

表7 浙江省刑事案件收費標準

2.法律援助的知曉率不高，申請渠道不暢。全市刑事法律援助受援人分為女性、盲聾啞人、其他殘疾人、農(nóng)民、農(nóng)民工、老年人、未成年人等10類，其中農(nóng)民工最多，平均占37.8%，農(nóng)民占32.4%，未成年人占30.8%，女性占10%（表8）。農(nóng)民工、未成年人等都是社會重點關(guān)注的對象，他們普遍存在受教育程度低、認知能力差和法律意識低。此外，審前程序的犯罪嫌疑人大多被關(guān)押在看守所，如果偵查機關(guān)或檢察機關(guān)不告知犯罪嫌疑人何為法律援助事項，犯罪嫌疑人很難知道有申請法律援助的權(quán)利，也不知如何申請法律援助。

表8 刑事法律援助受援人情況 單位：人　%

（三）刑事審前辯護質(zhì)量不高

《刑事訴訟法》賦予辯護律師在偵查和審查起訴階段法律幫助、會見、閱卷、代理申訴、代為控告、申請變更強制措施、提出辯護意見等十多項辯護權(quán)利。實踐中刑事審前法律援助辯護質(zhì)量并沒有得到充分的保障。

1.偵查階段基本限于會見。偵查階段辯護律師不能閱卷，辦案機關(guān)也不希望律師過多過早介入，造成律師在此階段的工作往往局限于會見。會見提供基本的法律咨詢，了解基本犯罪事實，告知基本法律制度和程序，向偵查機關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關(guān)情況。由于案情信息來源單一，辯護律師很少進一步申請變更強制措施，或與犯罪嫌疑人的通信、調(diào)查取證或申請非法證據(jù)排除，提出的辯護意見質(zhì)量不高。此外，辦案機關(guān)對律師的辯護意見不重視，《起訴意見書》中不寫明律師的辯護意見內(nèi)容以及是否采納的情況，未將辯護意見附卷，律師也不能直接拿到《起訴意見書》，導(dǎo)致律師在此階段的辯護收效甚微，甚至影響案件結(jié)案歸檔。

2.值班律師工作表面化。通過實地考察，我們發(fā)現(xiàn)，偵查階段的值班律師的法律幫助基本局限于法律咨詢，通過會見了解犯罪事實，介紹所涉嫌的罪名和認罪認罰從寬制度，辦案機關(guān)很少主動聽取值班律師意見。審查起訴階段，值班律師局限于“見證”工作，為了減輕責(zé)任，檢察機關(guān)提審時，很多律師選擇回避，待提審結(jié)束單獨會見時，統(tǒng)一格式提問犯罪嫌疑人，過于表面化。值班律師會見基本與提審?fù)剑惶崆皶娚钊肓私獍讣聦?，很少向檢察機關(guān)就指控的罪名及適用的法律條款、從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰提出建議。有的值班律師甚至只是在犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書的時候出現(xiàn)，僅“現(xiàn)場見證”一下。

（四）刑事審前法律援助經(jīng)費存在問題

1.案件補貼過低。杭州市現(xiàn)有的辦案補貼標準存在以下問題：近年來，杭州市居民消費價格總指數(shù)（CPI）逐年上漲，導(dǎo)致法律援助辦案成本提高，現(xiàn)行2015年12月出臺的《法律援助經(jīng)費使用管理辦法》相較于2010年的案件補貼標準，并沒有明顯提高。現(xiàn)有補貼標準與律師辦案成本支出差距較大，律師辦理法律援助案件需做好閱卷、會見、開庭辯護等工作，需要支出交通費、差旅費、通訊費等費用，辦案成本較高，但補貼費用偏少，與市場收費懸殊明顯（表6），導(dǎo)致律師辦理法律援助案件積極性不高，案件質(zhì)量受到影響。

2.值班律師補貼全市不統(tǒng)一?！兑庖姟分赋觯k理認罪認罰法律援助案件和提供法律幫助的經(jīng)費補貼，參照《杭州市法律援助經(jīng)費使用管理辦法》的補貼標準發(fā)放，但全市沒有形成相對一致的補貼標準，各地經(jīng)費未能得到有效保障∶有的區(qū)按照承辦人至看守所會見刑事被告人的，補貼300元，承辦人以會見當(dāng)事人并制作詢問筆錄的，補貼200元，兩項共補貼500元；有的按照法律咨詢發(fā)放，補貼標準為每人每天260元；甚至還有個別區(qū)出現(xiàn)“零補貼”。僅就交通成本計算而言，現(xiàn)有法律咨詢補貼也偏低。假設(shè)王律師從杭州最中心武林廣場出發(fā)，去杭州市看守所會見，單程27公里，來回54公里，每公里交通成本1.8元，值班共計支出交通成本97元，且不計算堵車，花在路上時間近3小時。如果遇到限行，或因其他原因無法自駕，來回打車費用約138元。

三、完善審前程序法律援助工作

（一）明確刑事審前法律援助的責(zé)任配置

法律援助責(zé)任配置是法律援助制度化建設(shè)的核心和關(guān)鍵，要加強對法律援助職責(zé)配置問題的探索研究，合理劃分各級政府、司法行政部門、法律援助機構(gòu)的事權(quán)和支出責(zé)任，誰應(yīng)當(dāng)管什么事，對什么負責(zé)都應(yīng)明確起來，各國基本上都是通過立法來解決這個問題③桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題研究》，《中國司法》，2012年第1期。。我國《刑事訴訟法》和《規(guī)定》明確了法律援助機構(gòu)、法院、檢察院、公安之間各責(zé)任機關(guān)的法定職責(zé)，細化了責(zé)任機關(guān)的分工和配合。在審前程序中，對法定援助的對象進行通知法律援助，是公安機關(guān)、檢察機關(guān)法定的義務(wù)和職責(zé)，理論上法定法律援助的犯罪嫌疑人或被告人應(yīng)當(dāng)獲得律師辯護全覆蓋。但如表1所示，實踐中由于審前程序通知法律援助未執(zhí)行到位，導(dǎo)致大量法定法律援助的犯罪嫌疑人沒有獲得法律援助，是程序違法。

“無救濟即無權(quán)利”，我們建議對違法行為采取制裁性措施。程序性制裁主要針對兩類行為∶其一，未保障犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助權(quán)利的，具體包括公、檢、法應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利而未告知的，應(yīng)當(dāng)通知而未通知或不及時通知的，法律援助機構(gòu)不當(dāng)駁回申請、終止申請的;其二，未保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律援助的，這部分與有效辯護發(fā)生了重合，法律援助律師與辯護律師在行使辯護權(quán)利時都可能受到非法阻撓，正當(dāng)?shù)霓q護權(quán)利無法順利行使。出現(xiàn)上述情況時，就有必要對未保障法律援助權(quán)利和有效援助的行為施以必要制裁措施，包括縱向制裁和橫向制裁。

（二）擴大審前程序法律援助范圍

我國刑事法律援助最大的問題是法律援助的比例極低。根據(jù)杭州市中級人民法院的案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑，委托辯護率在20%到25%之間，近四年來刑事案件辯護率有了較大幅度增長，2014年達到了47.6%。刑事審前階段的辯護率比審判階段更低。2017年10月，最高人民法院、司法部下發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件辯護律師全覆蓋試點工作的辦法》（簡稱《辦法》），明確除通知法律援助外，普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣?、二審案件、按照審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣桓嫒藳]有委托辯護人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。杭州是《辦法》試點城市，杭州市將積極推進刑事案件辯護律師全覆蓋，包括偵查和審查起訴階段。目前，杭州市已經(jīng)在認罪認罰從寬制度試點工作中，明確法律援助機構(gòu)參與認罪認罰案件偵查、審查起訴和審判全過程，采取指派律師提供辯護和提供法律幫助兩種方式；在案件類型上，進行繁簡分流，對于相對復(fù)雜的案件，犯罪嫌疑人沒有請辯護律師的，應(yīng)當(dāng)為其通知法律援助辯護；對于醉駕、適用刑事速裁的一些輕刑案件，明確由值班律師提供法律幫助，實行快速辦理，合理利用司法資源。

（三）完善法律援助值班律師制度

1.加強法律援助值班律師制度建設(shè)。我國《關(guān)于完善法律援助制度的意見》和《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》對法律援助值班律師工作做了初步規(guī)定。2017年8月，兩高三部印發(fā)了《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，對法律援助的值班律師工作的定位、職責(zé)、機構(gòu)設(shè)施、工作機制、隊伍來源、監(jiān)督管理、執(zhí)業(yè)紀律等等，均作了比較全面的規(guī)定，這些規(guī)定意味著在我國已經(jīng)形成和確立了“法律援助值班律師制度”，這一制度的確立是我國法制建設(shè)路上的標志性事件。但遵循當(dāng)代中國主要的法的淵源和法的效力等級，《意見》的法律位階低于憲法、法律、行政法規(guī)，實踐中可能導(dǎo)致不利于值班律師工作的高效開展。我們期望正在起草的《法律援助法》以及未來修訂的《刑事訴訟法》中，明確把法律援助值班律師制度納入其中，為全國有效開展值班律師工作提供最有力的法律依據(jù)。

2.推進值班律師法律幫助標準化。一是加強值班律師隊伍建設(shè)。杭州市值班律師需具備以下條件：遵守憲法和法律，具有良好的職業(yè)道德和社會責(zé)任感，熱心于法律援助事業(yè)；執(zhí)業(yè)3年以上，并承辦刑事案件10件以上；執(zhí)業(yè)期間未受過司法行政機關(guān)行政處罰和律師協(xié)會行業(yè)處分。法律援助機構(gòu)需定期對值班律師進行培訓(xùn)，加強質(zhì)量考核，建立進入退出機制。二是推動值班律師工作的規(guī)范化。明確規(guī)范值班律師在偵查和審查起訴階段應(yīng)該提供的法律幫助事項、步驟、程序。如審查起訴階段，值班律師接到法律幫助通知后，持《法律幫助通知書》以及律師證可以進入看守所并查看起訴意見書；在提審或者會見犯罪嫌疑人、被告人時，做好相關(guān)的記錄或者會見筆錄，并要求犯罪嫌疑人簽字;在具結(jié)階段，犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪，同意量刑建議和程序適用的，值班律師需要單獨會見，審查其認罪的自愿性，確保其了解認罪認罰的性質(zhì)和法律后果，并在具結(jié)書上簽字。

3.探索電話值班模式。加拿大值班律師主要有三類：一是刑事電話咨詢值班律師（Brydges duty counsel）;二是法院值班律師，三是提供其他延伸服務(wù)的值班律師④左秀美：《加拿大法律援助值班制度及其借鑒意義》，載賈午光主編：《國外境外法律援助制度新編》，2008年，第279頁。。在我國，值班律師主要在看守所或法院工作站值班，或者預(yù)約值班律師提供法律幫助，但總體而言，犯罪嫌疑人獲得法律幫助的渠道相對較窄，不能及時獲得法律幫助。在此，我們可以借鑒加拿大電話咨詢值班模式。建議不片面強調(diào)追求各區(qū)、縣（市）刑事咨詢電話的開通率，考慮集中利用更高一級資源，采用省級或市級法律援助機構(gòu)與一個律師事務(wù)所或法律服務(wù)公司簽訂協(xié)議的方式，由承包方負責(zé)接聽本地被羈押人的電話并提供咨詢服務(wù)，在咨詢中如果發(fā)現(xiàn)確需與法律援助律師取得聯(lián)系，接聽電話的律師與當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C構(gòu)或律師取得聯(lián)系，為其提供法律援助，更好地保障犯罪嫌疑人在偵查階段聘請律師并及時獲得法律援助的權(quán)利。

（四）確保法律援助辯護和法律幫助的質(zhì)量

對于一個無法獲得律師有效幫助的被告人來說，其境況與根本沒有律師幫助的當(dāng)事人一樣糟糕⑤陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》（第五版）下冊，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第638頁。。法律援助機構(gòu)必須加強案件質(zhì)量監(jiān)管，確保審前程序法律幫助和辯護的質(zhì)量。

1.制定實施法律援助服務(wù)標準和指南。2015年10月，杭州市已經(jīng)實施《法律援助服務(wù)標準》，明確了刑事案件審判階段的承辦標準，但對審前階段，尤其是值班律師、法律幫助等內(nèi)容均未規(guī)定，律師承辦案件沒有標準和規(guī)范，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于承辦人履行法律援助義務(wù)的自覺性，因此有必要制定符合當(dāng)?shù)貙嵺`的《刑事審前刑事法律援助服務(wù)標準》，包括值班律師、法律幫助和辯護等內(nèi)容，使審前程序法律援助和幫助的每個環(huán)節(jié)都有規(guī)范的參照標準，排除影響服務(wù)質(zhì)量的客觀不利因素，確保提供規(guī)范的服務(wù)程序。

2.客觀評價案件質(zhì)量。2016年、2017年杭州市相繼被司法部列為法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)試點單位和案件質(zhì)量評估示范中心。結(jié)合實踐，杭州市法援中心開發(fā)了法律援助案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，將程序監(jiān)督、受援人滿意度調(diào)查、辦案機關(guān)意見征詢、同行評估以及抽樣的旁聽庭審五方評價納入到同一平臺，實現(xiàn)所有審前階段刑事案件“一案一評”，客觀真實地體現(xiàn)案件質(zhì)量。

3.合理運用評估結(jié)果。綜合評估結(jié)束后，每個案件形成優(yōu)秀、良好、合格和不合格定性評估結(jié)果。對于“良好”及以上的案件承辦人，實行3年“免評估”。如果某個被挑選的法律援助提供者在過去3年里已經(jīng)接受過同行評估，并且被評定為“良好”或者以上等級，一般來說，該同行評估評定結(jié)果將直接被納入全國基準⑥《英格蘭和威爾士獨立同行評估報告（2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國外法律援助資料匯編》（第二輯），第187頁。。對“優(yōu)秀”案件承辦人，實行表彰。把“優(yōu)秀”等級的案卷作為模板，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在案件指派上有所傾斜，將有重大社會影響力的案件指派給“優(yōu)秀”案卷的律師承辦，讓更多的優(yōu)秀律師為受援人維權(quán)⑦司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評估試點工作報告》，《中國司法》，2015年第5期。。對“不合格”及以下案件承辦人，予以通報批評，并對承辦人1年內(nèi)、律師事務(wù)所6個月內(nèi)停止指派法律援助案件，同時排除出政府購買法律援助服務(wù)準入名單。建立差別化案件補貼。逐步推行辦案質(zhì)量與辦案補貼掛鉤的差別案件補貼制度，根據(jù)案件辦理質(zhì)量確定不同級別發(fā)放標準，促進提高辦案質(zhì)量。

（五）加強法律援助經(jīng)費保障

1.根據(jù)成本核定案件補貼標準，建立動態(tài)調(diào)整機制。法律援助補貼究竟到什么程序，目前還沒有一個明確的測量方法，我國的法律援助補貼標準是以提供符合一個標準的服務(wù)所必需的成本為基礎(chǔ)加以確定的，平均成本是核定法律援助補貼的最低標準，低于這個標準，就意味著律師要為辦案直接買單?！兑庖姟分赋?，適當(dāng)提高辦案補貼標準并及時足額支付，建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費用等因素及時調(diào)整補貼標準。各地可以先計算出本地律師辦理刑事案件的平均成本而設(shè)定案件補貼標準，并根據(jù)居民消費價格總指數(shù)（CPI）上漲情況，實現(xiàn)每兩年動態(tài)上調(diào)一次（10%左右），逐漸縮小與社會律師收費標準的差距。

2.科學(xué)設(shè)置補貼方法?，F(xiàn)行采取的補貼方式不分案件難易程度、也不分律師執(zhí)業(yè)年限和經(jīng)驗，只分階段實行“一刀切”包干制，補貼方法有失公平，律師的職業(yè)價值無法在案件補貼中得以體現(xiàn)，導(dǎo)致有經(jīng)驗和有一定執(zhí)業(yè)年限的律師都不愿意承辦法律援助案件，案件質(zhì)量無法保障。因此，要提高補貼方法的靈活性，考慮逐步采納國際靈活做法，如按需付費、按質(zhì)付費、按內(nèi)容付費和按服務(wù)的種類、過程、時間等付費方式⑧桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題研究》，《中國司法》，2012年第1期。。

3.建立政府購買服務(wù)機制。法律援助“可以嘗試在保證具有足夠市場吸引力的前提下，適當(dāng)放開法律援助補貼標準，讓法律服務(wù)市場最終決定法律援助服務(wù)的價格”⑨桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》，2013年第10期。。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》，明確要建立健全政府購買公共服務(wù)制度，加強政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，而且原則上都要引入競爭機制，向社會購買。2017年2月，司法部、財政部印發(fā)《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》的通知，明確了推行政府購買法律援助服務(wù)工作機制。近日，浙江省發(fā)布《公共法律服務(wù)產(chǎn)品指導(dǎo)目錄（第一批）》（簡稱《產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》），其刑事辯護法律援助等7個產(chǎn)品屬于屬于政府購買（政府補貼）和公益性的法律服務(wù)產(chǎn)品。《產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》）對購買方式、服務(wù)對象、提供主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程等要素都作了詳細規(guī)定。

任何一項制度的完善必須從真實地把握現(xiàn)實情況出發(fā)，本文對完善刑事法律援助制度提出思考和建議，是基于2013年《刑事訴訟法》實施后的實踐經(jīng)驗的總結(jié)和探索。期望我國今后在實證研究的機制上推進刑事審前程序法律援助的改革和完善，真正使刑事審前程序中自己沒有能力聘請律師的犯罪嫌疑人、被告人都能獲得及時有效的法律幫助或法律援助，讓每一位公民都享受到平等的訴訟權(quán)利，讓每個公民都能感受到公平的護佑、正義的陽光。