江必新（最高人民法院副院長）

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰，而法治信仰建立的最基本條件是人民了解法律、知曉法律、認同法律，因此，全民普法成為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作。自上世紀(jì)80年代起，我國開始展開規(guī)?；钠辗ɑ顒?，至今已進入“七五”普法階段。經(jīng)過30多年的不懈努力，人民群眾的法治意識不斷增強，自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的社會氛圍逐步形成，我國普法工作取得良好成效。然而，隨著人民群眾對執(zhí)法行為合法規(guī)范化的需求日益多元化，普法工作面臨新問題、新挑戰(zhàn)，特別是普法責(zé)任主體不明確，已成為制約普法工作進一步開展的瓶頸。黨的十八屆四中全會堅持問題導(dǎo)向，明確提出“實行國家機關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責(zé)任制”，這成為普法工作的重大理念和制度創(chuàng)新。

2017年5月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》（以下簡稱《意見》），深入貫徹落實四中全會的上述重大部署，針對普法工作中存在的職責(zé)不清、責(zé)任不明，執(zhí)法與普法工作相脫節(jié)等問題作出系統(tǒng)安排，有力推進國家機關(guān)普法工作的深入開展。黨的十九大報告提出，加大全民普法力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。廣義的執(zhí)法包括行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為和司法機關(guān)的司法行為。因此，行政機關(guān)和司法機關(guān)是“誰執(zhí)法誰普法”機制中的主要普法責(zé)任主體。行政機關(guān)和司法機關(guān)有效落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，需要緊密結(jié)合自身工作實際，從細微處著手，多措并舉、創(chuàng)新形式，將法治宣傳嵌入日常的各項執(zhí)法活動之中，真正使執(zhí)法過程成為向人民群眾進行法治宣傳的過程。

一、在行政執(zhí)法中落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制

在行政執(zhí)法過程中貫徹“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，可以從以下幾個方面推進：

一是通過典型案例以案釋法。在日常生活中，公民與行政機關(guān)的聯(lián)系十分緊密，行政執(zhí)法活動中的大量案例均與公民的切身利益有著密切關(guān)系。因此，行政機關(guān)通過案例普法，不僅具有先天優(yōu)勢，而且容易引起廣泛關(guān)注，可以收到事半功倍的效果。特別是宣講那些與群眾衣食住行密切相關(guān)的典型案例，會讓群眾產(chǎn)生強烈的帶入感，宣講的針對性、實效性、說服性亦會隨之增強。此外，通過發(fā)布典型案例，將抽象的法律條文具象到現(xiàn)實的案件中，不僅可以引導(dǎo)群眾依法維權(quán)，而且可以為行政機關(guān)依法行政起到示范或警示作用。

二是圍繞熱點問題開展普法。從行政訴訟的角度看，當(dāng)前社會熱點問題主要包括征地拆遷、教育、就業(yè)、醫(yī)療、食品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會救助等方面。實際上，每一個行政機關(guān)都有不同的、被公眾關(guān)注的熱點問題，而且這些熱點問題亦會不時發(fā)生變化。對此，可以充分利用公眾對熱點問題的關(guān)注，圍繞熱點問題開展廣泛的普法宣傳，通過聘請專家在媒體上進行解讀等方式弘揚法治精神，并有效引導(dǎo)社會輿論。

三是借助行政協(xié)議進行普法宣傳。實踐中，有的行政機關(guān)在與行政相對人簽訂行政協(xié)議的時候，將相對人所有的權(quán)利義務(wù)逐一列明在協(xié)議條款中。從一定意義上說，這也是一種很好的普法方式。在行政協(xié)議中詳細列明權(quán)利義務(wù)，不僅有利于協(xié)議的后期履行，而且因為協(xié)議內(nèi)容影響相對人的切身利益，相對人必然會認真閱讀、研究相關(guān)的法律法規(guī)和協(xié)議條款，而這一過程在客觀上會達到最有效的普法宣傳效果。

四是強化權(quán)利義務(wù)告知。執(zhí)法人員在行政執(zhí)法程序中，有必要結(jié)合案情進行充分的釋法說理，將行政執(zhí)法相關(guān)的法律依據(jù)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確告知相對人。通過釋法說理不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對相對人的普法，也可以在更大程度上獲得相對人對行政執(zhí)法程序的理解和配合，在源頭上防范矛盾和糾紛。因此，有必要將權(quán)利義務(wù)告知環(huán)節(jié)明確規(guī)定為行政執(zhí)法程序，實現(xiàn)邊執(zhí)法邊普法。

五是進一步開展法律咨詢服務(wù)。要加強法律咨詢服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，配齊配強專業(yè)人員，為有需求的群眾提供免費咨詢服務(wù)，讓群眾在解決問題的過程中學(xué)習(xí)法律知識。比如《律師法》第42條規(guī)定：“律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，維護受援人的合法權(quán)益?！睋?jù)此，律師有法律援助的義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，可以考慮適當(dāng)擴大法律援助的范圍，即律師不僅應(yīng)為特定當(dāng)事人提供法律援助，亦應(yīng)承擔(dān)一定的向公眾免費提供法律咨詢服務(wù)的義務(wù)，每年承辦一定數(shù)量的法律援助案件，并可考慮建立相應(yīng)的考評機制。

六是組織群眾旁聽案件。比如，行政機關(guān)可以對社會關(guān)注度高的案件，在行政復(fù)議過程中引入旁聽環(huán)節(jié)，組織有類似案情的行政相對人、利害關(guān)系人等集中參加旁聽，或者選擇一些有代表性的案件進行公開聽證。在此過程中，針對群眾普遍關(guān)心的法律問題進行全面細致的解讀，實現(xiàn)矛盾糾紛化解與法治宣傳教育的有機結(jié)合。

七是統(tǒng)籌運用傳統(tǒng)媒介與新媒體?！兑庖姟访鞔_指出：“創(chuàng)新普法工作方式方法。在鞏固國家機關(guān)櫥窗、板報等基礎(chǔ)宣傳陣地的同時，積極探索電子顯示屏、電子觸摸屏等新型載體在普法宣傳中的運用，建好用好法治宣傳教育基地。”一方面，有必要進一步加強對國家機關(guān)櫥窗、板報等傳統(tǒng)宣傳陣地的建設(shè)和運用。特別是在各級行政機關(guān)辦事大廳向群眾提供宣傳資料手冊，既簡便又實用，普法效果十分明顯。此外，行政機關(guān)還可針對熱點問題、重點法律法規(guī)、重大行政決策等，嘗試通過召開新聞發(fā)布會、答記者問等方式向群眾進行有針對性的解讀。另一方面，有必要借助現(xiàn)代信息技術(shù)進一步提高普法宣傳的范圍和效率，增強宣傳成效。對此，建議積極探索電子顯示屏、電子觸摸屏、手機APP、PC客戶端等新型載體在普法宣傳中的運用，讓群眾足不出戶即可快捷獲取相關(guān)執(zhí)法信息；建立網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺，讓行政機關(guān)與行政相對人借助網(wǎng)絡(luò)平臺進行實時互動、有效溝通，實現(xiàn)高效普法；積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段，對普法工作進行深入分析研判，提高工作的針對性和有效性。

二、在司法活動中落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制

法院是傳播法治理念、弘揚法治精神的重要陣地。宣傳法治，對公民進行法治教育，是各級人民法院和法官的重要職責(zé)。貫徹落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，司法機關(guān)責(zé)無旁貸。各級人民法院落實普法責(zé)任制的舉措主要包括以下幾個方面：

一是將普法工作貫穿于司法解釋制定的全過程。人民法院在起草司法解釋的過程中，要廣泛聽取群眾意見，特別是對群眾關(guān)注度高、影響范圍廣、爭議較大的法律條文，要加大公開力度，最大限度凝聚共識。在司法解釋、司法政策確定后，要采取多種有效途徑，及時向社會廣泛公布，以通俗易懂的語言對相關(guān)制度設(shè)計進行充分解釋說明，加強與群眾的溝通聯(lián)絡(luò)，方便群眾理解與掌握。

二是發(fā)布各類審判白皮書。目前，審判白皮書作為人民法院普法宣傳的重要手段，已經(jīng)在各級人民法院得到廣泛運用。以行政審判白皮書為例，通過制作、發(fā)布行政審判白皮書，人民法院不僅能夠回顧總結(jié)審判經(jīng)驗，廣泛宣傳行政審判情況，另一方面也能對行政機關(guān)依法行政的狀況和問題進行評估和分析，有利于進一步強化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識，提高行政機關(guān)依法行政水平。此外，最高人民法院除了發(fā)布行政審判白皮書外，還會定期或不定期向社會發(fā)布專項行政審判工作通稿，進一步增進群眾對行政審判各領(lǐng)域的了解。

三是發(fā)布典型案例。每一個典型案例都是一部生動鮮活的普法教材，對于法治宣傳教育具有獨特作用。目前，最高人民法院至少每兩個月一次會針對當(dāng)前的熱點問題發(fā)布典型案例，每次至少十個案例，涉及方方面面的法律問題。最高人民法院發(fā)布的典型案例一般包括基本案情、裁判結(jié)果、典型意義三方面內(nèi)容，由法官圍繞爭議問題進行充分說理，深入解讀法律，以方便群眾更好地理解和學(xué)習(xí)法律，最終實現(xiàn)普法宣傳的目的。如最高人民法院行政審判庭已先后發(fā)布征收拆遷、政府信息公開、行政不作為、環(huán)境保護等行政管理領(lǐng)域的典型案例，起到了良好的法治宣傳效果。此外，不少地方人民法院也結(jié)合自身審判實際，在轄區(qū)范圍內(nèi)積極發(fā)布典型案例，并通過在媒體設(shè)置普法專欄、制作普法節(jié)目、邀請專家學(xué)者進行解讀等多種形式加大對典型案例的宣傳，努力將法治宣傳教育深入到群眾的日常生活當(dāng)中。

四是大力推進陽光司法。近年來，人民法院全面深化司法公開，著力構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，不僅有效促進提升司法質(zhì)效，亦成為法院普法宣傳的重要載體和抓手。目前，人民法院以信息化建設(shè)為支撐，已經(jīng)建立起覆蓋全國的涉及審判流程公開、庭審活動公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開四大司法公開平臺。通過審判流程公開，變當(dāng)事人打探了解案件進展為人民法院主動推送案件進展信息；通過庭審活動公開向社會廣泛展示庭審流程，落實庭審實質(zhì)化要求；通過裁判文書公開平臺公開全國各級人民法院海量裁判文書，當(dāng)事人和社會各界均可自由瀏覽、下載，極大增強社會公眾對司法的了解和認知；通過執(zhí)行信息公開平臺有效監(jiān)督執(zhí)行各環(huán)節(jié)，促進執(zhí)行難問題的解決?？傊?，陽光司法機制的建立在實現(xiàn)倒逼提升司法質(zhì)效的同時，有效回應(yīng)當(dāng)事人和社會各方的現(xiàn)實關(guān)切，讓人民法院的普法宣傳邁向了更加廣泛、更加精準(zhǔn)、更加高效的新階段。

五是加強釋法明理。一些人民法院十分注重在審判程序的各環(huán)節(jié)做好釋法明理工作，借助釋法明理宣傳法治理念，落實普法責(zé)任制。比如在立案環(huán)節(jié)向當(dāng)事人分析權(quán)利義務(wù)關(guān)系和釋法明理，不僅能夠引導(dǎo)其建立對案件結(jié)果的合理預(yù)期，依法表達訴求，理性維護權(quán)益，亦是普法宣傳的有效方式。同時，進一步加強裁判文書說理，展示裁判邏輯，努力實現(xiàn)勝敗皆服、案結(jié)事了。此外，目前部分法院積極嘗試借助人工智能向當(dāng)事人提供自動化服務(wù)，如向當(dāng)事人推送類案情況、法律依據(jù)等，既能提高當(dāng)事人的訴訟能力和水平，又能增強普法的針對性、實效性。

六是創(chuàng)新庭審方式。除了借助庭審直播平臺公開庭審活動外，各級人民法院還結(jié)合自身實際積極創(chuàng)新庭審方式，進一步延伸庭審效果。如開展巡回審判、到案發(fā)現(xiàn)場進行開庭審理、廣泛邀請各界代表旁聽庭審等，既方便當(dāng)事人訴訟，又能通過直觀生動的形式進行以案釋法，達到審理一案、教育一片的效果。最高人民法院第三巡回法庭還嘗試在庭審結(jié)束后由審判長對各方當(dāng)事人的訴訟行為進行評價，對合法合理的訴訟行為給予肯定，對錯誤或不當(dāng)言行予以指出，同時進行相關(guān)法治宣傳教育，取得了較好的法律效果和社會效果。

七是推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。一些法院在廣泛開展對社會公眾普法的同時，亦十分重視通過精準(zhǔn)普法提升行政機關(guān)執(zhí)法人員依法行政的意識和能力，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度即是其中的典型代表。2016年8月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》，進一步規(guī)范和促進行政應(yīng)訴工作。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面對于查明案件事實、緩解對立情緒、提高審理質(zhì)效有重要作用，另一方面，對行政機關(guān)負責(zé)人而言，參與庭審本身就是一個莊重嚴(yán)肅的普法活動，行政機關(guān)負責(zé)人通過參與庭審能夠更加全面深刻地認識行政執(zhí)法中可能存在的問題，倒逼其進一步學(xué)習(xí)掌握相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，進而不斷提高依法行政水平。

三、練就做好普法工作的內(nèi)功

做好“誰執(zhí)法誰普法”工作，除了明確方式方法之外，有必要進一步提升普法內(nèi)容的針對性、有效性。對此，執(zhí)法司法機關(guān)工作人員要不斷提升自身素質(zhì)，為有效做好普法工作練就過硬本領(lǐng)。

一是做好對內(nèi)普法工作。執(zhí)法機關(guān)工作人員自身熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)，是做好普法工作的基本前提。要在執(zhí)法機關(guān)內(nèi)健全完善學(xué)法制度，加強法治培訓(xùn)，將憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)作為主要內(nèi)容，推進相關(guān)工作人員學(xué)法經(jīng)常化，營造濃厚的學(xué)法氛圍。建立有效的學(xué)法監(jiān)督機制，通過抓關(guān)鍵、抓少數(shù)，形成一級抓一級、層層抓學(xué)習(xí)的監(jiān)督模式，倒逼做好學(xué)法工作。嘗試將相關(guān)法律知識考核作為特定崗位任職的必經(jīng)程序，確保選任的人員具備有效履職的法律素質(zhì)。

二是自覺踐行法治。執(zhí)法機關(guān)要進一步增強法治觀念和法治意識，謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，做到始終堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，始終堅持嚴(yán)格司法，讓群眾切實感受到法治行為就在身邊。正確認識政治與法治的關(guān)系，牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，防范和杜絕借“講政治”“顧大局”來突破法律底線的現(xiàn)象。建議各級行政機關(guān)進一步落實行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，支持人民法院依法受理和審理行政案件，認真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開庭審理工作，積極履行人民法院生效裁判，共同維護法治權(quán)威。

三是牢固樹立程序法治理念。實踐中，少數(shù)執(zhí)法人員存在“重實體輕程序”的錯誤觀念，往往為了實現(xiàn)工作目標(biāo)而忽視法定的工作程序。嚴(yán)密的執(zhí)法程序是規(guī)范執(zhí)法的重要前提，也是執(zhí)法公平公正的重要保障。各級執(zhí)法機關(guān)及工作人員應(yīng)高度重視執(zhí)法程序，牢固樹立程序法治理念，通過嚴(yán)格規(guī)范的程序進一步保障執(zhí)法效果。建議行政機關(guān)按照標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細化要求，重點圍繞行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為，進一步細化執(zhí)法環(huán)節(jié)和流程，不斷嚴(yán)密執(zhí)法程序，加強執(zhí)法管理，確保各領(lǐng)域執(zhí)法行為規(guī)范有序、合乎程序。各級人民法院要始終堅持嚴(yán)格司法，嚴(yán)格依照職權(quán)劃分和法定訴訟程序辦理案件，尊重和保障人權(quán)，切實保障當(dāng)事人和其他訴訟參與人的訴訟權(quán)利得到平等保護和有效行使，嚴(yán)格落實辯護制度、回避制度、訴訟權(quán)利告知制度等，嚴(yán)格居中裁判，進一步推進司法公開，確保案件的辦理過程符合法律規(guī)定的程序公正的要求，堅決杜絕違背法律程序行使司法權(quán)力的行為。

四是正確行使自由裁量權(quán)。英國大法官柯克有言：“自由裁量權(quán)意味著根據(jù)合理和公正的原則辦事，而不是根據(jù)個人意見辦事……根據(jù)法律辦事，而不是根據(jù)個人好惡辦事。自由裁量權(quán)不應(yīng)是專斷、含糊不清、捉摸不透的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力?！碑?dāng)前，在行政執(zhí)法和司法領(lǐng)域，明顯的違法情形已經(jīng)日益減少，群眾反映強烈的往往都是執(zhí)法機關(guān)對自由裁量權(quán)的濫用問題。司法領(lǐng)域中的關(guān)系案、人情案，行政執(zhí)法領(lǐng)域中的選擇性執(zhí)法、傾向性執(zhí)法等，背后一般都存在對自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象。建議行政機關(guān)建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，進一步細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，為行政執(zhí)法活動提供明確依據(jù)，確保行政執(zhí)法有理、有據(jù)、有度，從制度上解決濫用自由裁量權(quán)問題。各級人民法院在案件辦理過程中要全面落實證據(jù)裁判原則，充分運用因果關(guān)系、辯證法、邏輯判斷、生活經(jīng)驗法則等，對所有在案證據(jù)的真實性、關(guān)聯(lián)性、合法性進行分析判斷，確保案件的裁判結(jié)果是在分清是非的基礎(chǔ)上作出的，符合社會普遍認同的公平正義理念；要通過加強和規(guī)范司法解釋、案例指導(dǎo)、類案檢索等工作，進一步統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和辦案尺度，明確法官自由裁量權(quán)的行使規(guī)則，規(guī)范法官的裁判行為，努力實現(xiàn)同案同判，避免因裁判尺度不統(tǒng)一而引發(fā)司法不公問題。