尚洪強

(武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

截至2017年6月，中國公安部已派出2 607名維和警察執(zhí)行聯(lián)合國維和任務。隨著中國維和警察派遣人數(shù)的增加、派遣規(guī)模的擴大，中國警察參與聯(lián)合國維和行動的廣度和深度也在不斷拓展。然而，近年來有關(guān)我國維和警察權(quán)益的法律保障研究卻相對欠缺。

作為中國維和警察主管行政部門，為推動維和警察權(quán)益保護，公安部國際合作局曾組織了全國和區(qū)域范圍內(nèi)短期的研討會或調(diào)研，并向派遣維和警察的各省公安廳下發(fā)了有關(guān)維護維和警察權(quán)益的通知或函件，其最終目的在于保障維和警察的各項權(quán)益。然而，公安部的相關(guān)函件對象僅局限于參與維和警隊組建與派出的各省廳國際合作部門或邊防總隊，而關(guān)系維和警察切身利益的政治部門卻少有涉及。此外，每次參與維和警察研討會的人員以及調(diào)研對象，主要是歸國維和警察和相關(guān)業(yè)務管理部門，且會議內(nèi)容以交流維和實踐經(jīng)驗為主，規(guī)章政策性研究偏少。加之各省對維和警察工作的重視程度差異較大，造成全國各地維和警察權(quán)益保護標準不統(tǒng)一，權(quán)益保障力度懸殊較大[1]。

盡管目前有關(guān)維和警察權(quán)益法律保障的實踐和理論研究在一定程度上提高了維和警察的權(quán)益保障力度，但維和警察執(zhí)行維和任務后在立功受獎、回國安置、職業(yè)發(fā)展等方面權(quán)益保護仍不夠完善。為全面保護維和警察各項權(quán)益，促進維和警察事業(yè)的全面健康發(fā)展，維和警察權(quán)益的法律保障研究亟須進一步加強，最終實現(xiàn)維和警察權(quán)益有法可依，有章可循。

一、維和警察權(quán)益的法律定義

當前，學術(shù)界廣泛認為“維和警察權(quán)益”并不是一個由法律條文明確規(guī)定的具有嚴格法律意義的概念。中國公安部相關(guān)部門也尚未對“維和警察權(quán)益”進行深入詳實的闡述或解釋。長期以來，各界對維和警察權(quán)益保障的法律定義有不同的看法，但大都認為“維和警察權(quán)益”是若干法律確定的權(quán)益和部門內(nèi)部規(guī)章、行政文件所賦予的中國維和警察法律權(quán)益的總集[2]。有人指出，維和警察權(quán)益既包括維和警察的執(zhí)法權(quán)益，也包括維和警察作為一個國際公民和中國公民應享有的權(quán)利。按照這種觀點，維和警察權(quán)益保護不僅包括維和警察作為聯(lián)合國授權(quán)的執(zhí)法者應當享有的職務上的權(quán)利，同時還包括維和警察作為國際、國內(nèi)公民個人應當享有的相關(guān)國際法和國內(nèi)法上規(guī)定的各種權(quán)利。也有人提出，維和警察權(quán)益保障主要指維和國際執(zhí)法工作中的權(quán)益保障，并不包括警察作為一個公民的權(quán)利保障[3]。這種觀點認為，維和警察執(zhí)法權(quán)益是聯(lián)合國授權(quán)維和警察依法執(zhí)行公務時的權(quán)益，必須把警察執(zhí)法權(quán)益和警察的公民權(quán)益相剝離，要強調(diào)保障維和警察被法律賦予的執(zhí)法權(quán)益，但不包含個人權(quán)益。

結(jié)合當前維和警察權(quán)益理論研究成果和在任務區(qū)實地參加聯(lián)合國維和行動的實踐，筆者贊同維和警察權(quán)益既包括維和警察的執(zhí)法權(quán)益，同時也包括維和警察作為一個國際公民和中國公民應享有的權(quán)利。此觀點涵蓋了維和警察作為聯(lián)合國授權(quán)的執(zhí)法者應當享有的職務上的權(quán)利，同時還包括維和警察作為公民個人應當享有的相關(guān)國際國內(nèi)法上規(guī)定的各種權(quán)利。這樣對維和警察權(quán)益的保障會更加全面、客觀、科學合理，能充分保障維和警察在國際與國內(nèi)的各項權(quán)益，進一步調(diào)動我國警察參與聯(lián)合國維和行動的積極性和主動性，有利于我國維和警察事業(yè)的長遠發(fā)展。

二、維和警察權(quán)益保障的分類

維和警察權(quán)益保障的類型，從法律淵源上看，可以分為國際法和國內(nèi)法層面的保障。國際法層面調(diào)整和保護的內(nèi)容較為寬泛，確認了維和警察作為聯(lián)合國執(zhí)法者在維和行動任務區(qū)的執(zhí)法受國際法、聯(lián)合國文件和任務區(qū)所在國的法律保護。當然，維和警察的個人權(quán)益保障肯定也包含其中。而國內(nèi)法層面的保障就主要包括維和警察身份認定、參加教育培訓、維和期間的薪酬待遇、相關(guān)撫恤優(yōu)待等方面的具體權(quán)益。

從權(quán)益保障體系來看，維和警察的權(quán)益法律保障主要指實體權(quán)益以及程序權(quán)益。實體權(quán)益包括維和警察在任務區(qū)一線執(zhí)法工作中作為聯(lián)合國工作人員的生命、人身安全、人格尊嚴不受任何侵犯，警察執(zhí)法的設施設備應當依法得到保護，不得被隨意損毀，執(zhí)行維和任務后不受阻礙、誣告、陷害、打擊報復。同時也包括被確定為聯(lián)合國維和警察身份后在派遣前和回國后的相關(guān)實體權(quán)益等，在任務區(qū)也涵蓋相關(guān)國際豁免以及補償保護等具體利益。

筆者認為，無論是聯(lián)合國維和警察權(quán)益內(nèi)容的國際法與國內(nèi)法保障的分類，還是保障對象中的具體實體性權(quán)益、程序性權(quán)益的分類，對于聯(lián)合國維和警察權(quán)益保護來說都是辯證統(tǒng)一的。不同法律淵源為聯(lián)合國維和警察權(quán)益保障提供了基礎(chǔ)，同時也使權(quán)益保障對象中的實體權(quán)益和程序權(quán)益得到有利支持。

三、維和警察權(quán)益法律保障的必要性

維和警察在任務區(qū)的執(zhí)法權(quán)益保護是由國際法層面調(diào)整的?？傮w來說，國際法一般以人權(quán)理念為基礎(chǔ)，以人性關(guān)懷為目的，較為全面地保障了維和警察的各項權(quán)益。然而，在國內(nèi)法律保障方面，雖然目前警察權(quán)益保護正逐步受到重視，但對于在立法上保障維和警察權(quán)益這種提法卻較為陌生，更缺乏社會關(guān)注和前沿研究[4]。

實際上，在任務區(qū)一線執(zhí)法的維和警察長期處在社會治安復雜、矛盾尖銳敏感的社會環(huán)境中，其執(zhí)法所承擔的社會風險和心理壓力以及法律責任遠高于國內(nèi)警察。在聯(lián)合國各維和任務區(qū)的維和行動中，發(fā)生車禍、遭遇疾病和武裝沖突以及自然災害等而致殘、犧牲的情況也時有發(fā)生。特別是在2009年，海地維和任務區(qū)發(fā)生地震，8名中國駐海地維和警察不幸犧牲。然而，我國維和警察海外維和突發(fā)事件發(fā)生后，基于歷史原因和目前我國公安機關(guān)體制機制的弊端，當前立法層面對維和警察權(quán)利的保障還處于一片空白。成文的法典更無從談起，甚至沒有一部專門的針對維和警察權(quán)益保護的規(guī)范性的法律。由此可見，我國維和警察權(quán)益法律保障制度和體系都是異常脆弱的。這就需要我們重視對維和警察在國內(nèi)法律利益的保障工作，進一步健全完善目前我國警察權(quán)益的法律保障。

根據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計的維和警察理論研究資料及筆者收集整理的維和警察權(quán)益法律保障相關(guān)信息，目前針對維和警察權(quán)益保護的主要是一些不成文法典，法律設置上以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)，以行政法、刑法、民法為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)為重點基本法律，包括了《中華人民共和國公務員法》《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等一系列對軍警人員的傷、殘、亡進行初步化規(guī)定的法律法規(guī)。仔細研究發(fā)現(xiàn)，以上相關(guān)法律制度已經(jīng)非常陳舊落后，針對維和警察權(quán)益保障的內(nèi)容更有待補充加強或更新完善[5]?；谝陨鲜聦?，加強國內(nèi)立法層面對維和警察權(quán)益的法律保護，充分保障維和警察在實體和程序上的正當權(quán)益勢在必行。

四、維和警察權(quán)益法律保障的主要問題

(一)重行政指揮，少程序規(guī)范

當前我國的維和警察權(quán)益保障缺少科學規(guī)范的法律保障系統(tǒng)，尤其是缺少針對維和警察權(quán)益的具體統(tǒng)一的程序性規(guī)范。2008年以后，出于加強維和隊伍管理的目的，公安部開始啟動省級公安機關(guān)組建維和警隊的程序。相比全國組隊方式，以省組隊的優(yōu)勢在于可以更好地落實各省公安廳維和警察管理和權(quán)益保障責任，有利于進一步增強維和警察在任務區(qū)的組織紀律觀念，進一步提高維和警隊戰(zhàn)斗力，提升中國維和警察的國際形象。但是，以省組隊的弊端也比較明顯。由于各省公安廳國際合作部門的分管廳領(lǐng)導及省委省政府重視程度、政策扶持、人員選拔、業(yè)務培訓、資金調(diào)配、裝備配發(fā)、跟蹤管理、任務鑒定、業(yè)績表彰、人員安置等方面不盡相同，直接造成不同省份維和警察權(quán)益保障標準懸殊巨大。

(二)立法陳舊滯后，保障制度欠缺

國內(nèi)部分省份認為，聯(lián)合國維和警察執(zhí)法地為維和行動任務區(qū)，有的任務區(qū)甚至沒有執(zhí)法權(quán)，只有監(jiān)督指導權(quán)，維和警察在國外維和期間的實體權(quán)益主要由國際法層面調(diào)整。國內(nèi)法僅保障維和警察派遣前和回國后的各項實體權(quán)益。然而，維和警察群體畢竟有其特殊性，現(xiàn)階段國內(nèi)相關(guān)法律層面對其保護甚至存在明顯滯后和沖突現(xiàn)象。比如，對維和警察的犧牲撫恤賠償，國內(nèi)在職的人民警察的傷亡撫恤在國內(nèi)法中有原則性規(guī)定，但針對中國維和警察傷亡撫恤卻沒有與之相對應的法律依據(jù)，只能參照《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》。據(jù)2012年通過的《人民警察法》第41條第2款的規(guī)定，人民警察因公犧牲或者病故的，家屬和因公犧牲或者病故的現(xiàn)役軍人的家屬享受同樣的撫恤和優(yōu)待。可見《人民警察法》確定了因公犧牲或者病故的警察、軍人的家屬的撫恤和優(yōu)待的標準是相同的[6]。然而，根據(jù)2011年7月新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》對現(xiàn)役軍人死亡的規(guī)定，現(xiàn)役軍人成為烈士和因公犧牲的，撫恤標準為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資；現(xiàn)役軍人病故的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人40個月的工資。問題出現(xiàn)了，2014年新修訂的《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》對人民警察病故的一次性撫恤金標準是10個月工資。根據(jù)以上有關(guān)撫恤規(guī)定條文，2014年新修訂的《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》與《人民警察法》中規(guī)定的警軍補償是不一致的。一旦發(fā)生維和民事警察和身份為公安部軍人的維和警察防暴隊成員同時犧牲情況時，同為聯(lián)合國維和警察的公安干警和現(xiàn)役軍人的賠償標準明顯不同。

(三)理論成果單薄，國際法運用欠缺

當前維和前沿理論研究和任務區(qū)實踐領(lǐng)域，對聯(lián)合國維和警察權(quán)益的法律保障并不多。主管中國維和警察的行政管理部門，對維和警察權(quán)益保護缺乏長遠的宏觀規(guī)劃和戰(zhàn)略研究。針對維和警察權(quán)益法律保障的理論研究，雖也有歸國維和警察進行詳細研究，但是畢竟站位不高，經(jīng)驗不多，理論不深，很難有突出的理論成果。如果沒有理論研究指明方向，又不吸收國外維和警察法律保障體系的先進經(jīng)驗，將符合我國維和警察權(quán)益保護核心利益的國際法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，中國維和警察權(quán)益法律保障無異于紙上談兵，管理體系將長期處于陳舊落后的狀態(tài)，對于中國維和警察事業(yè)的長遠發(fā)展極為不利。

五、健全完善中國維和警察權(quán)益的法律保障體系

(一)制定統(tǒng)一程序規(guī)范

制定統(tǒng)一的維和警察權(quán)益保護法律規(guī)范，是當前我國維和警察權(quán)益法律保障體系中的一項重要工作。中國警察參與聯(lián)合國維和行動十多年來，維和警察工作機制從一片空白到具有一定的操作性，取得了長足的發(fā)展。但是，從科學可持續(xù)發(fā)展的角度上，國內(nèi)還缺乏統(tǒng)一科學規(guī)范的法律機制。特別是涉及到中國維和警察從選拔到任務結(jié)束，這期間的工作沒有統(tǒng)一的程序性規(guī)范，更無法律條文保障。由于當前中國維和警察工作機制中缺乏有關(guān)維和警察權(quán)益保障的規(guī)范性文件，公安部相關(guān)部門在組建和派遣維和警隊以及進行必要監(jiān)督管理時，仍主要依據(jù)其曾下發(fā)的文件或相關(guān)領(lǐng)導的重要批示，從而直接造成不同省份維和警察權(quán)益保護上的巨大差異，造成同一個國家維和警察權(quán)益保護的相關(guān)標準、派遣人數(shù)、回國待遇等的截然不同，具體到各警種、省份的部門領(lǐng)導的管理、行政政策支持、維和資金調(diào)配、裝備配備補給、隊伍跟蹤管理、成績鑒定表彰、提拔安置各不相同。這種現(xiàn)象在其他國家的維和警察工作機制中是完全不可想象的。要解決以上問題，必須盡早制定出臺統(tǒng)一的部門行政規(guī)章，以規(guī)范維和警察權(quán)益保護。

(二)立法保障法律權(quán)益

為展現(xiàn)我國負責任的大國形象，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國參與國際維和行動有增無減，因此，加快對海外維和行動的立法，已是當務之急。對維和警察權(quán)益保護開展有針對性的立法工作，本質(zhì)上也是制定一套保障中國維和警察權(quán)益以及權(quán)益救濟的應急方案。一些程序性的操作，在有具體行政規(guī)章或者相關(guān)法律作為依據(jù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不斷變化的國際國內(nèi)環(huán)境，可在適當時機上升到法律層面。例如，在我國警察參與聯(lián)合國維和行動領(lǐng)域，在現(xiàn)有的《人民警察法》基礎(chǔ)上，結(jié)合聯(lián)合國維和任務區(qū)的工作實際，增加有關(guān)維和警察權(quán)益法律保護的相關(guān)章節(jié)，一方面可以切實解決我國警察在海外執(zhí)行維和任務的后顧之憂，另一方面也可彰顯中國作為一個負責任大國進一步參與國際事務、維和世界和平穩(wěn)定的決心與信心。

切實保障好維和警察的合法權(quán)益，內(nèi)容上可考慮規(guī)定相關(guān)具體問題，比如維和警察在任務區(qū)的傷亡處置工作、維和警察休假工作、維和警察在任務區(qū)以及國內(nèi)的民事、刑事等權(quán)益致害救濟工作等確實關(guān)乎中國維和警察的具體權(quán)益事項。

一旦立法，可以與國際法協(xié)同構(gòu)成保障維和警察權(quán)益的科學體系。當前世界各國通行的做法是制定相關(guān)法律，切實保障維和人員走出去工作的合法權(quán)益。盡管當前的國際法對維和人員的權(quán)益法律保障方面仍有很多模糊欠缺的地方，但我國可以借鑒和效仿國際慣例，積極進行國內(nèi)立法，以便在國際法領(lǐng)域?qū)ξ曳阶龀鲇欣忉?。此外，為保障維和行動持續(xù)順暢，需要我們依法辦事，以便得到國際法和當?shù)胤傻挠辛χС趾豌暯印?/p>

(三)國際法規(guī)定的國內(nèi)化運用

在國際法國內(nèi)化方面，發(fā)達國家的做法值得我們借鑒。例如，美國簽署的相關(guān)維和國際條約大多對應國內(nèi)法；韓國在維和領(lǐng)域直接引用國際法。國際法的國內(nèi)化可以促進維和警察權(quán)益保護相關(guān)法律立即在國內(nèi)產(chǎn)生效力。而與上述國家相比，我國立法對維和警察權(quán)益保障上還處于空白階段。

因此，在保障我國維和警察合法權(quán)益方面，可以考慮采取目前國際法理論界最新的研究成果，充分運用最新的國際法國內(nèi)化技術(shù)，針對有關(guān)維和警察權(quán)益保護的國際條約、國際慣例和一般法律原則等進行國際法的國內(nèi)化。

例如，吸取聯(lián)合國一般性決議、規(guī)定、措施以及其他參與維和行動的主權(quán)國家、相關(guān)國際組織在保護維和警察權(quán)益上的經(jīng)驗優(yōu)勢，將其補充到我國保護維和警察權(quán)益的法律機制中。同時，我們也可以借鑒國際立法上的很多條文，《聯(lián)合國憲章》、戰(zhàn)爭法、國際人權(quán)法以及安理會相關(guān)決議等國際文件，都有相關(guān)實際內(nèi)容提供參考。

近些年來，聯(lián)合國維和行動也在不斷變化，維和任務授權(quán)呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢，從維持和平局勢的一維任務發(fā)展為推動和平發(fā)展、保障人權(quán)的多維任務，聯(lián)合國維和任務開始逐步由關(guān)心國家社會安全向國家法治及人權(quán)的保護與建設方面?zhèn)戎?。維和警察合法權(quán)益的立法工作，也可以考慮先從人權(quán)保護角度入手，引入相關(guān)國際法條文，增加維和人員特別是維和警察權(quán)益法律保護的具體內(nèi)容。

六、結(jié)語

聯(lián)合國維持和平行動是聯(lián)合國維護國際社會和平與安定的重要手段之一。隨著我國參與聯(lián)合國維和行動的規(guī)模和力度不斷擴大，維和警察也在國內(nèi)具有非同尋常的地位和作用，鑒于其執(zhí)行任務的特殊性和危險性，保障其法律權(quán)益勢在必行?？墒紫瓤紤]在現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定或法律條文的基礎(chǔ)上增加完善。例如，在我國《人民警察法》中增加維和警察相關(guān)條款，特別是其在國內(nèi)外不同執(zhí)法環(huán)境下的具體法律權(quán)益保護內(nèi)容。

考慮到針對我國參與海外維和行動的立法背景相對復雜，立法程序以及內(nèi)容紛亂繁雜，可以嘗試設置維和警察權(quán)益保障的整體初步框架，合理構(gòu)建框架體系，分類分步計劃實施，從基本法律、專門法律和配套規(guī)章制度三個不同層面來進行，同時關(guān)注國際前沿發(fā)展動態(tài)，根據(jù)形勢的變化，吸收借鑒其他國家的先進經(jīng)驗和做法，不斷修改完善。

當前我國的維和警察權(quán)益缺少統(tǒng)一科學規(guī)范的法律保障系統(tǒng)，特別體現(xiàn)在中國維和警察權(quán)益保障的法律系統(tǒng)中缺少統(tǒng)一的程序性規(guī)范。如何保障參加維和行動的維和警察的相關(guān)實體和程序權(quán)益及國際維和立法被國內(nèi)化運用，這些都是我們要認真研究的課題。應充分吸收國際維和立法的先進法律優(yōu)勢和法律經(jīng)驗，逐步加強維和警察相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)立法，確實保障中國維和警察的法律權(quán)益，使中國維和警察權(quán)益法律保障體系逐步走向規(guī)范化。

[1] 周忠偉,李小強.警察權(quán)益的法律保護[J].中國人民公安大學學報，2013,23(4):45-49.

[2] 毛瑞明.淺議公安民警的執(zhí)法權(quán)益保障[J].江西公安?？茖W校學報，2009,34(4):89-90.

[3] 安玲.執(zhí)法維權(quán)：用足用好現(xiàn)有法律武器[N].人民公安報，2012-12-14(2).

[4] 高心滿，韓增輝.對維和警察權(quán)益保護法律制度的反思與重構(gòu)[J].公安教育，2011,22(12):60-65.

[5] 王瑞清，吉雅.我國警察權(quán)益及保障[J].內(nèi)蒙古大學學報，2010,19(8)：30-35.

[6] 歐陽夢春，歐陽哲.論我國警察權(quán)益保障機制的構(gòu)建[J].法制與社會，2011,25(30):100-105.