朱德堂〔北京德恒（南京）律師事務(wù)所〕

一、律師懲戒權(quán)的性質(zhì)與懲戒體系

（一）律師懲戒權(quán)性質(zhì)的雙重性

律師懲戒制度研究，需要先厘清的問題就是律師懲戒權(quán)的性質(zhì)：律師懲戒權(quán)屬于哪一種性質(zhì)的權(quán)力，是國家權(quán)力還是社會權(quán)力？在郭道暉教授將權(quán)力作為法學(xué)和法治的基本范疇加以研究并提出社會權(quán)力理論后，我國社會組織所擁有的社會權(quán)力才獲得法學(xué)和法治研究領(lǐng)域的高度重視，權(quán)力的性質(zhì)也就可以進行國家權(quán)力與社會權(quán)力的區(qū)分。

1. 律師職業(yè)的政治性決定了律師懲戒權(quán)具有國家權(quán)力性質(zhì)。盡管理論界和實務(wù)界對律師職業(yè)屬性尚未形成定論，作為社會主義法治工作的重要組成部分，我國律師職業(yè)至少應(yīng)具有“政治性、社會性和專業(yè)性。①許身?。骸堵蓭熉殬I(yè)倫理》，北京大學(xué)出版社2017年版，第7頁。”政治性是指律師職業(yè)在國家政治生活中所占據(jù)一定的位置和發(fā)揮的重要作用?，F(xiàn)代律師制度是由憲法或憲法性文件首先確認的法律制度，律師職業(yè)的政治性突出表現(xiàn)在，律師制度是國家法律制度尤其是司法制度的重要組成部分；律師承擔著保障人權(quán)、維護社會公平正義的憲法職責(zé)。律師隊伍質(zhì)量的優(yōu)劣好壞，直接關(guān)系到“被告人有權(quán)獲得辯護”的憲法權(quán)利能否實現(xiàn)，關(guān)系到國家的司法質(zhì)量和人權(quán)的司法保障水平。因此，“對律師職業(yè)領(lǐng)域進行控制和管理乃是任何一個國家的公共事務(wù)，屬于一國的主權(quán)事項。②張迎濤：《律師協(xié)會懲戒權(quán)比較研究》，《公法研究》，2009年第7期?！眹覍τ诼蓭煈徒溆兄苯拥睦骊P(guān)系，律師懲戒權(quán)具有國家權(quán)力性質(zhì)。

2. 律師職業(yè)的社會性決定了律師懲戒權(quán)具有社會權(quán)力性質(zhì)。我國律師的性質(zhì)從1980年《律師暫行條例》中的“國家的法律工作者”到1996年《律師法》“為社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，再到2007年《律師法》“為當事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，律師身份逐步社會化。與此同時，1995年修正的《中華全國律師協(xié)會章程》規(guī)定了“律師協(xié)會有權(quán)制定律師行業(yè)規(guī)范和準則并組織實施”。全國律協(xié)于1996年10月6日通過了第一部行業(yè)規(guī)范《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范》，1999年12月18日通過了《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則》，2004年通過了《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范（試行）》。2017年全國律協(xié)對《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范（試行）》《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則》進行了修改完善。這兩個規(guī)范已經(jīng)成為律師協(xié)會管理律師的核心規(guī)范，如果律師違反了這些規(guī)范，律師協(xié)會就會對其懲戒。所以，律師懲戒是律師協(xié)會管理會員的手段和工具，是社會組織對其成員行使管理職能，律師懲戒權(quán)具有社會權(quán)力性質(zhì)。

綜上，律師懲戒權(quán)既具有國家權(quán)力性質(zhì)，又具有社會權(quán)力性質(zhì)，屬于兩種性質(zhì)相結(jié)合的混合權(quán)力。鑒于國家權(quán)力和社會權(quán)力之間存在著互動互控即相互促進又相互制衡的關(guān)系，如果僅有國家權(quán)力而沒有社會權(quán)力參與，則律師懲戒就可能損害律師行業(yè)利益；如果僅有社會權(quán)力而缺乏國家權(quán)力監(jiān)督，則律師懲戒不可能有效保護國家利益與公眾利益。

（二）我國律師懲戒體系

我國律師職業(yè)是由國家通過立法創(chuàng)設(shè)，管理律師的規(guī)范先由法律規(guī)定，行業(yè)自律規(guī)范具有滯后性。所以，在一定時期內(nèi)法律規(guī)范與職業(yè)倫理規(guī)范混同、律師的法律責(zé)任與倫理責(zé)任不分。由此，我國律師懲戒包含了司法懲戒、行政懲戒和行業(yè)懲戒三種類型，形成了具有中國特色的懲戒體系。具體內(nèi)容如下：

1. 刑事司法懲戒和民事司法懲戒。《律師法》第49條規(guī)定，律師在九項違法行為中構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當追究刑事責(zé)任?！奥蓭熢趫?zhí)業(yè)過程中可能構(gòu)成的犯罪主要有行賄罪，介紹賄賂罪，故意或過失提供虛假證明文件罪，辯護人、代理人毀滅、偽造證據(jù)或妨礙作證罪，擾亂法庭秩序罪，煽動暴力抗拒法律實施罪，煽動分裂國家罪、煽動顛覆國家政權(quán)罪和誹謗罪，故意泄漏國家秘密罪或者過失泄露國家秘密罪。③譚世貴、黃永鋒、李建波：《律師權(quán)利保障與律師制度改革》，中國人民公安大學(xué)出版社2010年版，第422頁?！?/p>

《律師法》第54條規(guī)定，律師違法執(zhí)業(yè)或者因過錯給當事人造成損失的，由其所在的律師事務(wù)所承擔賠償責(zé)任。律師事務(wù)所賠償后，可以向有故意或者重大過失行為的律師追償。人民法院可以通過民事判決的方式，對于違法執(zhí)業(yè)或過錯執(zhí)業(yè)的律師事務(wù)所及律師進行民事制裁，從而達到懲戒目的。

2. 司法行政懲戒和證劵監(jiān)管懲戒?！堵蓭煼ā返?7條至第51條規(guī)定了司法行政機關(guān)有權(quán)對律師、律師事務(wù)所實施警告、罰款、沒收違法所得、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷律師執(zhí)業(yè)證、停業(yè)整頓、吊銷律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證等制裁措施。

《證券法》第223條規(guī)定，證券服務(wù)機構(gòu)未勤勉盡責(zé)，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，責(zé)令改正，沒收業(yè)務(wù)收入，暫停或者撤銷證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可，并處以業(yè)務(wù)收入一倍以上五倍以下的罰款。對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，撤銷證券從業(yè)資格，并處以三萬元以上十萬元以下的罰款。證劵監(jiān)管機關(guān)據(jù)此享有對提供證劵法律服務(wù)的律師事務(wù)所、律師的行政處罰權(quán)。

3. 行業(yè)懲戒?！堵蓭煼ā返?6條第一款第（六）項規(guī)定，律師協(xié)會應(yīng)當履行對律師、律師事務(wù)所獎勵和懲戒的職責(zé)。律師協(xié)會依據(jù)《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》對于律師和律師事務(wù)所實施訓(xùn)誡、警告、通報批評、公開譴責(zé)、中止會員權(quán)利、取消會員資格等六類懲戒措施。

二、域外律師懲戒制度的共同特征

律師懲戒制度由懲戒機構(gòu)、懲戒程序、懲戒種類、懲戒事由等內(nèi)容所構(gòu)成④陳光中：《律師學(xué)》，中國法制出版社2004年版，第291～295頁。。盡管各國制度不盡相同，但共同的特征是通過分權(quán)原則、正當程序原則規(guī)范律師懲戒權(quán)的運行，注重律師參與懲戒決定的過程。

（一）以懲戒權(quán)的分權(quán)配置與司法程序為主流、以懲戒權(quán)的集中配置與行政程序為例外

美國、德國、我國的臺灣地區(qū)按照司法程序構(gòu)建律師懲戒程序；懲戒權(quán)細分為懲戒調(diào)查起訴權(quán)、懲戒決定權(quán)、懲戒監(jiān)督權(quán)，并且配置給不同的部門。美國的律師懲戒，仍保持著由律師協(xié)會和法院進行實施的傳統(tǒng)體制與形式。律師懲戒機構(gòu)各州有所不同，有的是設(shè)在州的律師協(xié)會，有的是設(shè)在法院。但是，無論是設(shè)在法院還是設(shè)在律協(xié)，在歷史傳統(tǒng)上和現(xiàn)實上，對律師的懲戒一般都是由高等法院來裁決實施⑤青鋒：《美國律師制度》，中國法制出版社1995年版，第101頁。。

德國律師協(xié)會只能對律師違反職業(yè)道德的輕微行為進行懲戒，懲戒種類只有一個即訓(xùn)誡。除此之外對律師的懲戒，懲戒程序的起訴權(quán)全部由檢察官壟斷，懲戒決定權(quán)由專門的律師紀律法院管轄。其中，地方紀律法庭的庭址設(shè)在律師協(xié)會，由3名執(zhí)業(yè)律師組成；州律師紀律法庭由3名執(zhí)業(yè)律師和2名職業(yè)法官組成；聯(lián)邦律師紀律法庭由職業(yè)法官組成。紀律法庭組成人員中的執(zhí)業(yè)律師由律師協(xié)會理事會提名，司法行政部門任命。

我國臺灣地區(qū)的律師懲戒機構(gòu)是內(nèi)設(shè)于法院的非常設(shè)機構(gòu)。由律師懲戒委員會和律師懲戒復(fù)審委員會兩級構(gòu)成。懲戒起訴權(quán)配置給檢察機關(guān)，懲戒決定權(quán)配置給懲戒委員會，懲戒監(jiān)督權(quán)配置給復(fù)審委員會。律師懲戒委員會任期1年，委員由3部分組成：一是由高等法院院長指定法官3人；二是高等法院院長函請高等法院檢察署指定檢察官1人；三是律師公會推薦律師5人，共計9人。委員長由委員互選產(chǎn)生。律師懲戒復(fù)審委員會委員也是由3部分組成：一是由最高法院院長指定法官4人；二是最高法院院長函請最高法院檢察署指定檢察官2人；三是律師公會推薦律師5名、學(xué)者2名，共13人。復(fù)審委員會是二審機關(guān)，也是終審機關(guān)⑥姚秀蘭：《臺灣、香港律師懲戒制度比較研究》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》，2002年第19期。。

法國律師協(xié)會在2004 年之前負責(zé)律師紀律懲戒工作。2004 年法律對律師的紀律懲戒程序進行了重大改革，原因在于之前負責(zé)紀律懲戒的律師公會理事會既是起訴機構(gòu)，又是裁判機構(gòu)，違反了《歐洲人權(quán)公約》第6-1 條關(guān)于“起訴機構(gòu)應(yīng)與審判機構(gòu)相分離”的公正程序條款。根據(jù)新規(guī)定，法國在各上訴法院設(shè)立紀律懲戒委員會，負責(zé)受理所在地律師公會登記律師的違法及過錯案件。利害關(guān)系人對懲戒裁定不服的，可向上訴法院提起上訴⑦袁鋼：《國外律師管理體制的類型研究》，《中國律師》，2017年第10期。。

日本按照集中配置懲戒權(quán)與行政程序原理構(gòu)建律師懲戒制度。由于日本在第二次世界大戰(zhàn)后通過的律師法確立了律師自治的原則，日本律師聯(lián)合會和各律師協(xié)會獲得了對律師的完全管理權(quán)。律師被認為有受懲戒的事由時，先由綱紀委員會負責(zé)調(diào)查，再由懲戒委員會審查并作出決議，最后由律師協(xié)會根據(jù)懲戒委員會的決議作出懲戒。受到懲戒的律師，可以根據(jù)《行政不服審查法》向日本律師聯(lián)合會請求審查。律師如果不服日本律師聯(lián)合會的裁決，可以向法院提起撤銷之訴。所以，日本的律師懲戒權(quán)，大部分配置給律師協(xié)會，懲戒權(quán)的運行按照行政程序運行。

（二）律師行業(yè)享有懲戒決定權(quán)

律師懲戒權(quán)集中配置的日本，懲戒調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、決定權(quán)由律師聯(lián)合會獨家享有。在律師協(xié)會內(nèi)部，懲戒權(quán)進一步分為調(diào)查權(quán)由綱紀委員會行使、建議權(quán)由懲戒委員會行使、決定權(quán)由律師協(xié)會行使。懲戒監(jiān)督權(quán)按照行政訴訟程序由法院行使。律師業(yè)在這種體制下獨享了懲戒決定權(quán)。

在律師懲戒權(quán)分權(quán)配置的制度中，律師行業(yè)與國家機構(gòu)共享懲戒決定權(quán)，以體現(xiàn)律師懲戒權(quán)性質(zhì)的雙重性。美國各州的律師協(xié)會普遍享有律師懲戒的調(diào)查權(quán)，大部分州把律師懲戒決定權(quán)配置給法院。在對違紀律師懲戒前需要由執(zhí)業(yè)律師組成的聽證席向州最高法院提出懲處建議，由法院采取準司法程序?qū)徖?，最后懲戒決定經(jīng)法院簽署后才能生效，并且法院裁判的依據(jù)是律師協(xié)會制定的律師行為規(guī)范。所以，律師協(xié)會與法院共享懲戒決定權(quán)。從形式上看，德國律師協(xié)會在律師懲戒權(quán)的配置中獲得較少的職能，除了輕微違規(guī)行為外，對其他行為既不享有調(diào)查權(quán)又不享有決定權(quán)。但是，德國律師協(xié)會獲得律師紀律法庭法官的提名權(quán)，而且地方紀律法庭的法官全部由執(zhí)業(yè)律師擔任。可以說德國律師行業(yè)與法院分享律師懲戒決定權(quán)。我國臺灣地區(qū)的律師懲戒起訴權(quán)由檢察官行使，決定權(quán)歸專門設(shè)立的委員會行使。在懲戒委員會9名委員中，律師公會推薦的執(zhí)業(yè)律師5名。在復(fù)審委員會13名委員中，律師協(xié)會推薦的律師5名、學(xué)者2名合計7名。律師公會推薦的人選均占兩級委員會的多數(shù)席位，所以，律師公會享有懲戒委員會和復(fù)審委員會的控制權(quán)，與法院分享了律師懲戒決定權(quán)。

三、我國律師懲戒制度存在的問題

（一）懲戒體系存在的問題

1. 司法行政懲戒與行業(yè)懲戒職責(zé)重疊，懲戒力量分散，律師懲戒率低，懲戒制度的作用沒有發(fā)揮出來。根據(jù)《律師法》第47條至第50條和《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》（以下簡稱《處分規(guī)則》）規(guī)定，我國律師的違法違規(guī)行為由司法行政機關(guān)與律師協(xié)會分別采取行政處罰與行業(yè)處分的方式各自處置；司法行政機關(guān)的行政懲戒權(quán)與律師協(xié)會的行業(yè)懲戒權(quán)存在著范圍上的重疊，在懲戒效果上并無實質(zhì)性區(qū)別。兩個機構(gòu)對同一懲戒事由實施懲戒效果相當?shù)膽徒浯胧粌H浪費懲戒力量，而且還可能相互推諉，導(dǎo)致律師懲戒率低。

根據(jù)2013年中國律師年鑒的數(shù)據(jù)，2013年全國律師總數(shù)為248623人，律師事務(wù)所總數(shù)20609家，其中受行業(yè)處分的有151人，受行政處罰的有69人，受行業(yè)處分的律師事務(wù)所62家，受行政處罰的律師事務(wù)所27家，分別占總數(shù)的0.09%和0.43%⑧《中國律師年鑒》編輯委員會：《中國律師年鑒（2013）》，第268頁。。2017年司法部公布的數(shù)據(jù)顯示，司法行政部門共對48家律師事務(wù)所和194名律師作出行政處罰，律師協(xié)會對95家律師事務(wù)所和417名律師作出行業(yè)處分。而截至2017年底，全國共有執(zhí)業(yè)律師36.5萬多人，共有律師事務(wù)所2.8萬多家，受到懲罰的律師和律師事務(wù)所僅占到總數(shù)的0.17%和0.29%。

2. 刑事司法懲戒缺乏社會權(quán)力制約，容易成為職業(yè)報復(fù)的工具，律師職業(yè)功能受到抑制?！皩α⒚娴脑O(shè)置是法律程序最基本的構(gòu)成因素，程序參加者如果完全缺乏立場上的對立性和競爭性，就會使討論變得鈍滯，問題的不同方面無法充分反映，從而影響決定的全面性、正確性。⑨季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，北京商務(wù)印書館2014年版，第25頁。”所以，為了履行職業(yè)使命，律師與國家機關(guān)在法律程序中對立和競爭。國家機關(guān)在法律程序的競爭中如果處于劣勢，就有可能以刑事懲戒來威脅律師繳械投降。我國無論是從刑事立法還是刑事司法，“對律師的刑事懲戒熱情和力度超過紀律懲戒”⑩王麗：《中國律師懲戒制度之構(gòu)想》，《法學(xué)家》，2001年第1期。，這就造成了我國律師職務(wù)入罪面廣、入罪門檻低、入罪率高的執(zhí)業(yè)環(huán)境。廣大律師在刑事懲戒的威脅面前，用腳投票遠離危險業(yè)務(wù)領(lǐng)域，致使我國刑事辯護率和行政案件代理率一直處于較低的水平，律師保障人權(quán)的職業(yè)功能受到抑制。

2016年12月12日，聚法網(wǎng)發(fā)布《全國刑事案件律師辯護率大數(shù)據(jù)報告》?！秷蟾妗穼θ珖秶鷥?nèi)2014年1月1日至2016年12月8日的刑事案件裁判文書分析后得出我國刑事辯護率為14%。

3. 行業(yè)懲戒處于輔助地位，缺乏獨立性，行業(yè)自律作用沒有充分發(fā)揮。我國律師制度恢復(fù)重建以來，律師協(xié)會逐步取得律師懲戒權(quán)。2008年《律師法》規(guī)定了律師協(xié)會的職責(zé)包括“制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則；對律師、律師事務(wù)所實施獎勵和懲戒?！比珖蓞f(xié)2013年出臺《關(guān)于進一步加強和改進律師行業(yè)懲戒工作的意見》，就行業(yè)懲戒的意義、工作機制、監(jiān)督指導(dǎo)等內(nèi)容作了規(guī)定，形成了行業(yè)懲戒的制度框架。2017年全國律協(xié)出臺修改后的《處分規(guī)則》，行業(yè)懲戒制度進一步完善。盡管如此，行業(yè)懲戒仍然屬于輔助性角色，缺乏獨立的地位。這表現(xiàn)在以下方面：第一，律師協(xié)會缺乏專屬的、排他的懲戒權(quán)限。行業(yè)懲戒的違紀情形，也同時屬于行政處罰的范圍。第二，律師協(xié)會的部分懲戒措施依賴于行政處罰的執(zhí)行才能生效。如中止會員權(quán)利、取消會員資格的懲戒措施，必須取得停止執(zhí)業(yè)和吊銷律師執(zhí)業(yè)證的行政處罰后才能產(chǎn)生懲戒效果。第三，依據(jù)《處分規(guī)則》的規(guī)定，律師協(xié)會在作出取消會員資格的紀律處分前，應(yīng)當事先向司法行政機關(guān)匯報；只有在司法行政機關(guān)同意的情況下才能給予該處分。所以，司法行政懲戒與行業(yè)懲戒在懲戒體系中的地位明顯不同。其中，司法行政機關(guān)主導(dǎo)律師懲戒權(quán)，行業(yè)懲戒處于可有可無的輔助地位，行業(yè)自律作用沒有充分發(fā)揮。

（二）行業(yè)懲戒存在的問題

1. 監(jiān)督機構(gòu)缺失，懲戒時限失靈、懲戒效率低。律師協(xié)會內(nèi)部設(shè)立懲戒委員會，專門履行對律師的懲戒職責(zé)，但沒有設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)對其履職情況進行監(jiān)督和考核。懲戒委員會行使律師懲戒的所有職權(quán)如立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)。盡管新《處分規(guī)則》把懲戒權(quán)拆分為調(diào)查權(quán)和決定權(quán)，但這也是懲戒委員會內(nèi)部的職能劃分，并沒有在律師協(xié)會內(nèi)部形成對懲戒人員履職進行有效監(jiān)督的機制。而且，懲戒人員一般由律師兼職，他們奉獻出寶貴的時間和精力從事懲戒工作，也很難對他們的工作建立嚴格的考核機制。

為了提高懲戒效率，《處分規(guī)則》規(guī)定了懲戒程序各環(huán)節(jié)的時限制度。如立案審查時限10個工作日、立案通知時限10個工作日、被調(diào)查會員申辯時限20個工作日、調(diào)查時限60個工作日（各省一般規(guī)定60日）、聽證申請時限7個工作日、懲戒決定送達時限15個工作日等。但是由于懲戒人員的兼職性質(zhì)，實踐中很難遵守懲戒時限的規(guī)定；即便違反時限規(guī)定，懲戒人員也不會受到處理。所以，行業(yè)懲戒效率低。

2. 懲戒程序設(shè)置不合理，當事人的參與權(quán)和知情權(quán)缺乏保障，懲戒結(jié)果缺乏公信力?！短幏忠?guī)則》規(guī)定的行業(yè)懲戒程序分為受理立案、調(diào)查、聽證、委員會評議表決等前后相繼的環(huán)節(jié)。在受理立案階段，投訴立案由懲戒機構(gòu)單獨決定，投訴人對不予立案的決定缺乏救濟權(quán)利；在調(diào)查階段，投訴人對于調(diào)查人員的調(diào)查方案、對象、范圍、進展等缺乏了解的渠道，對調(diào)查人員的工作缺乏質(zhì)疑的機會；在聽證階段，投訴人與被投訴人可以當面對質(zhì)、辯論，但該程序不對社會公眾開放，律師協(xié)會無法獲得廣泛的支持和認同。懲戒決定由委員會評議表決集體作出，懲戒人員不對懲戒決定的對錯承擔責(zé)任，缺乏責(zé)任約束，行業(yè)懲戒結(jié)果缺乏公信力。

3. 救濟渠道單一，懲戒結(jié)果缺乏公平?！短幏忠?guī)則》僅設(shè)置了上一級律師協(xié)會的復(fù)查程序，救濟機制不足?！堵蓭煼ā穼⒙蓭焻f(xié)會定義為社會團體法人和律師自律組織。在司法實踐中，律師協(xié)會的行業(yè)處分的合規(guī)性和合理性均被排除在司法審查之外。如2017年“梁海峰與江蘇省律師協(xié)會、江蘇省律師協(xié)會省直屬分會司法行政管理（司法行政）行政處罰一案”中，南京市中級人民法院認為，律師協(xié)會依據(jù)內(nèi)部制定并適用的《處分規(guī)則》對行業(yè)內(nèi)律師和律師事務(wù)所實施的管理行為，屬行業(yè)自律性管理行為，不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第二款規(guī)定的“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，故該類型的起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍(11)江蘇省南京市中級人民法院（2017）蘇01行終885號二審行政裁定書。。

司法審查作為最后的救濟手段，對維護律師合法權(quán)益、確保懲戒公正至關(guān)重要。在我國現(xiàn)有的行政主體和行政行為理論框架下，律師協(xié)會不具有行政主體資格，其作出的懲戒決定也不屬于行政訴訟法的受案范圍。所以，有必要構(gòu)建行業(yè)懲戒的行政監(jiān)督制度以彌補行業(yè)懲戒不能納入司法審查范圍的缺陷。

四、完善我國律師懲戒制度的建議

（一）構(gòu)建行業(yè)懲戒為主導(dǎo)的懲戒體系

1. 對司法行政機關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會的懲戒權(quán)進行重新配置，將更多的懲戒權(quán)交給行業(yè)協(xié)會，由原來的司法行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)換為律師協(xié)會主導(dǎo)。

首先，對于除吊銷律師執(zhí)業(yè)證以外的懲戒，由律師協(xié)會獨立行使懲戒決定權(quán)。建議通過修法，將對律師的一般懲戒措施的行政處罰權(quán)與行業(yè)協(xié)會的紀律處分權(quán)合并，由律師協(xié)會獨立行使懲戒決定權(quán)。司法行政機關(guān)對律師協(xié)會的管理活動只進行原則上的指導(dǎo)和個案的監(jiān)督。律師協(xié)會對于行業(yè)違規(guī)行為“挺在前面”，實現(xiàn)司法行政機關(guān)宏觀管理下的行業(yè)自律。

其次，對于吊銷律師執(zhí)業(yè)證的懲戒措施，由律師協(xié)會聯(lián)合司法行政機關(guān)行使懲戒決定權(quán)。我國律師執(zhí)業(yè)資格準入實行行政許可，故吊銷律師執(zhí)業(yè)證的權(quán)力也屬于司法行政機關(guān)。但是，與吊銷律師執(zhí)業(yè)證的行政處罰具有相近懲戒效果的取消會員資格的紀律處分權(quán)由律師協(xié)會行使?！短幏忠?guī)則》第17條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市律師協(xié)會擬對會員作出取消會員資格的紀律處分決定時，應(yīng)當事先建議同級司法行政機關(guān)依法吊銷該會員的執(zhí)業(yè)證書。依此規(guī)定，先由司法行政機關(guān)吊銷律師執(zhí)業(yè)證后，才由律師協(xié)會取消會員資格；律師協(xié)會并不享有主導(dǎo)地位。但是，司法部、全國律協(xié)在2017年7月4日下發(fā)的《關(guān)于進一步加強律師懲戒工作的通知》第一條規(guī)定，對律師違法違規(guī)行為原則上先由律師協(xié)會作出行業(yè)懲戒，再由司法行政機關(guān)依法依規(guī)給予相應(yīng)行政處罰。這說明司法行政機關(guān)鼓勵行業(yè)懲戒挺在前面。

2. 對于刑事司法懲戒和證券監(jiān)管懲戒，賦予律師協(xié)會參與權(quán)。律師在執(zhí)業(yè)過程中受到刑事追究的，應(yīng)當通過行業(yè)處分與刑事追訴程序的銜接賦予律師協(xié)會懲戒參與權(quán)。 “作為對律師違規(guī)行為的最后一道屏障，律師依法承擔刑事責(zé)任對于督促律師遵紀守法，維護當事人的合法權(quán)益具有重要的意義?！?12)陳光中：《律師學(xué)》，中國法制出版社2004年版，第286頁。但是，由于律師的執(zhí)業(yè)活動往往處在和檢察機關(guān)、公安機關(guān)相對立的立場上，對律師的刑事懲戒，容易出現(xiàn)濫用的情形。為了保障律師免受不當?shù)男淌聭徒洌瑧?yīng)當在偵查階段就賦予律師協(xié)會參與權(quán)和知情權(quán)，允許律師協(xié)會協(xié)同相關(guān)部門對案件進行調(diào)查，聽取被調(diào)查會員的意見，出具構(gòu)成或不構(gòu)成行業(yè)違規(guī)、刑事犯罪的意見書，隨案移送至公檢法機關(guān)。如果認為律師行為不構(gòu)成犯罪的，律師協(xié)會還應(yīng)當組織維權(quán)。

證監(jiān)會對違反證券法律業(yè)務(wù)規(guī)定的律師實施懲戒，律師協(xié)會應(yīng)當享有參與權(quán)。中國證監(jiān)會依據(jù)《證券法》等規(guī)定對提供證券法律服務(wù)的律師事務(wù)所和律師實施行政處罰，但由于缺乏溝通機制，律師協(xié)會對此懲戒一直未能有效參與。律師協(xié)會對律師證券法律業(yè)務(wù)中的違規(guī)行為懲戒缺位，損害了律師行業(yè)自律體制的完整性，應(yīng)當加以完善。

（二）完善行業(yè)懲戒的工作機制

1. 在協(xié)會內(nèi)部合理分配懲戒權(quán)的基礎(chǔ)上賦予投訴人和被投訴人程序參與權(quán)。《處分規(guī)則》把行業(yè)懲戒權(quán)分為懲戒調(diào)查權(quán)和懲戒決定權(quán)，初步實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部的相互監(jiān)督，但是投訴人和被投訴人在懲戒程序中的參與權(quán)缺乏保障措施，使得行業(yè)懲戒權(quán)的行使缺乏正當程序的約束。對此，建議對《處分規(guī)則》的程序進行改造。首先，賦予投訴人與調(diào)查人員共享懲戒調(diào)查權(quán)、賦予被投訴人充分的答辯權(quán)，賦予聽證庭懲戒決定權(quán)即把懲戒委員會表決制改為聽證庭表決制，形成懲戒之訴的結(jié)構(gòu)。其次，按照懲戒事務(wù)的繁簡程度分類設(shè)置普通程序和簡易程序。如果投訴人、被投訴人同意調(diào)查結(jié)論和處理意見，由調(diào)查人員提出處理意見，報懲戒委員會審查，懲戒委員會按簡易程序指派1名委員處理。如果投訴人或被投訴人不同意調(diào)查結(jié)論和處理意見的，適用普通程序，由懲戒委員會組成聽證庭，聽證庭在聽證后表決作出決定。

在懲戒之訴的構(gòu)造中，投訴人和調(diào)查人員具有同一地位，投訴人可以隨時監(jiān)督調(diào)查人員的調(diào)查進展以及調(diào)查方式、手段、內(nèi)容等，督促調(diào)查人員遵守調(diào)查時限，避免懲戒時間的冗長。投訴人和調(diào)查人員充分溝通，共同提出指控意見。被投訴人享有充分的辯論權(quán)，對于調(diào)查指控意見展開質(zhì)疑、辯駁。聽證庭在充分聽取雙方意見的基礎(chǔ)上作出懲戒決定，具有較強的正當性，也容易被社會所認可。

2. 加強行業(yè)懲戒的行政監(jiān)督。針對行業(yè)懲戒救濟渠道單一、司法審查無法介入導(dǎo)致懲戒結(jié)果的公平性無法保障的問題，建議構(gòu)建行政監(jiān)督制度來為司法審查介入行業(yè)懲戒打開通道?！堵蓭煼ā返?條規(guī)定，司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)。所以，行業(yè)懲戒監(jiān)督權(quán)應(yīng)當配置給司法行政部門，讓司法行政部門對律師協(xié)會的監(jiān)督落到實處。通過修法明確司法行政部門對律師協(xié)會的懲戒決定履行監(jiān)督的法定職責(zé)。司法行政部門對行業(yè)懲戒的監(jiān)督權(quán)法定化后，當事人如果對律師協(xié)會的復(fù)查決定不服，可以向司法行政部門申訴。司法行政部門對于當事人的申訴應(yīng)當履行審查義務(wù)。經(jīng)過審查，如果認為律師協(xié)會的復(fù)查結(jié)論正確，應(yīng)當予以維持；如果認為錯誤，應(yīng)當責(zé)令律師協(xié)會重新作出決定。而司法行政部門的監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當是可訴的行政行為，當事人如果不服司法行政部門的審查結(jié)論，可以提起行政訴訟，從而使得司法審查間接地介入到行業(yè)懲戒程序中，保障行業(yè)懲戒的公平性。

在正當程序和分權(quán)制衡的雙重約束下，行業(yè)懲戒權(quán)被關(guān)進了制度的籠子，其運行更加規(guī)范；行業(yè)懲戒在律師懲戒體系中的主導(dǎo)地位將逐步鞏固和強化，律師協(xié)會的自律作用也將更加凸顯。