廖永安（湘潭大學(xué)副校長、教授）

人民調(diào)解制度作為一種常規(guī)性糾紛解決機(jī)制，形成于中國共產(chǎn)黨革命時期，并在新中國成立后不斷發(fā)展和完善，成為預(yù)防和化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定的“第一道防線”。然而，20世紀(jì)80年代末期以來，隨著法制建設(shè)過程中對正式司法制度的過分推崇，我國形成了“強(qiáng)訴訟、弱調(diào)解”的訴訟中心主義格局，在法治主義主流話語遮蔽甚至排斥下，人民調(diào)解化解糾紛的能力和數(shù)量一度呈下降趨勢，與法院一審收案數(shù)的比例由80年代的17：1跌至基本持平的狀態(tài)。訴訟中心主義的單一化糾紛解決方式使得法院承受了“訴訟爆炸”的巨大壓力,在這種背景下，訴訟外多元化糾紛解決機(jī)制重獲重視，人民調(diào)解在遭遇近十年低谷后，以司法部2002年頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》為標(biāo)志又開始不斷復(fù)蘇，至2010年《人民調(diào)解法》的頒布，再次迎來發(fā)展的里程碑。

回顧人民調(diào)解波瀾壯闊、跌宕起伏的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解的復(fù)興與其根據(jù)時代變化不斷保持自我完善與創(chuàng)新密不可分。只有適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會的糾紛結(jié)構(gòu)和解紛需求的變化，人民調(diào)解才能真正發(fā)揮“第一道防線”的作用。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不充分不平衡的矛盾成為了當(dāng)今社會的主要矛盾。新時代賦予了人民調(diào)解新使命和新方向，人民調(diào)解員隊伍及其糾紛解決能力也必須適應(yīng)新時代的需要才能發(fā)揮應(yīng)有作用。在新時代的社會背景下，經(jīng)由中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過，“六部委”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）具有十分重要的意義，表明了中央對發(fā)展人民調(diào)解的高度重視，也彰顯了國家加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略高度。

首先，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的迫切需要。徒法不足以自行，徒善不足以為政。黨的十八屆四中全會將人民調(diào)解納入全面依法治國總體部署之中，提出要“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛化解機(jī)制”，并提出要加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)。與傳統(tǒng)上將法治工作隊伍局限于立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍不同，十八屆四中全會除對上述三支隊伍建設(shè)提出明確要求外，首次提出要發(fā)展人民調(diào)解員隊伍。可見，人民調(diào)解也是依法治國的重要力量，是健全多元化糾紛解決機(jī)制的重要舉措，能否發(fā)揮好人民調(diào)解工作的重要作用，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層，直接關(guān)系“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

其次，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)是提升基層治理能力和水平的必然要求。在我國法治建設(shè)全局當(dāng)中，基層的依法治理具有基礎(chǔ)性地位。黨的十八屆四中全會明確提出要推進(jìn)基層治理法治化，法治建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，工作重點也在基層。現(xiàn)代國家權(quán)力不可能覆蓋基層社會的每一個角落，基層往往成為法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是社會矛盾的高發(fā)地和聚集地，中國80%以上的矛盾糾紛都發(fā)生在基層，解決好基層的社會治理問題，就解決了中國法治建設(shè)的主要問題?；鶎右彩欠ㄖ沃袊ㄔO(shè)的活力源泉所在?！皸鳂蚪?jīng)驗”就是基層治理的典范，其核心在于“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、依靠群眾就地化解”，而實現(xiàn)這一目標(biāo)最主要的力量就是基層人民調(diào)解員隊伍。人民調(diào)解員從群眾中來，到群眾中去，以化解矛盾、宣傳法治、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧為基本職責(zé)。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)是落實習(xí)近平總書記重要指示，堅持、推廣、創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”的重要舉措。六部委《意見》通過加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，切實發(fā)揮基層社會自我調(diào)節(jié)、自我治理的功能，打造全民共建共治共享的社會治理格局，可以實現(xiàn)國家治理、社會調(diào)節(jié)和基層自治的良性互動，從而最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

再次，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)是構(gòu)建和諧社會、建設(shè)平安中國的重要舉措。新時代人民群眾對美好生活的向往日益廣泛，尤其在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。在社會轉(zhuǎn)型期和改革深水區(qū)，現(xiàn)實性社會沖突與非現(xiàn)實性社會沖突相互交織，多元價值訴求和利益失衡導(dǎo)致群體性糾紛多發(fā)，這些糾紛僅僅依靠法院判決難以實現(xiàn)“案結(jié)事了人和”，而通過人民調(diào)解則“可使大事化小、小事化無；可使小事不鬧成大事、無事不鬧成有事”。人民調(diào)解工作能否深入開展、取得實效，直接事關(guān)社會和諧穩(wěn)定大局。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，暢通權(quán)利救濟(jì)渠道，著力解決涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，維護(hù)社會和諧，建設(shè)平安中國，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，正是發(fā)展人民調(diào)解的根本出發(fā)點和落腳點。

此外，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)也是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)、重塑“調(diào)解中國話語體系”的重要途徑。人民調(diào)解制度既是中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)造性實踐，更是根植于中華民族“和為貴”的文化傳統(tǒng)。德國著名社會學(xué)家馬克斯·韋伯指出：“在任何一項偉大的事業(yè)背后，必然存在著一種精神力量，尤為重要的是，這種精神力量一定與該視野的背景有密切的根源”。被國際社會譽(yù)為“東方之花”的人民調(diào)解，其背后的精神力量就是“息訴止訟”的中國優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)，這是中國法治建設(shè)必須立足的本土資源。此次六部委《意見》以隊伍建設(shè)為抓手，推動人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展，既是對中國優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，更是為世界各國糾紛解決貢獻(xiàn)中國方案和中國智慧的良好契機(jī)，有助于重塑人民調(diào)解的中國話語體系。

然而，我們也必須清醒地認(rèn)識到，盡管《人民調(diào)解法》已實施8年，人民調(diào)解在遭遇低谷后也有所復(fù)蘇，但面對新時代社會矛盾的新挑戰(zhàn)和人民群眾對公平正義的新期待，人民調(diào)解也還存在許多不相適應(yīng)的地方。人民調(diào)解員隊伍專業(yè)化職業(yè)化程度不高、培訓(xùn)工作不系統(tǒng)、化解矛盾糾紛能力有待提高；專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解員隊伍建設(shè)推進(jìn)緩慢；人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障困難、激勵機(jī)制不健全等都制約了人民調(diào)解制度功能的發(fā)揮。此次六部委《意見》以加強(qiáng)隊伍建設(shè)作為提升人民調(diào)解工作水平的重心，可謂是對癥下藥，有的放矢。結(jié)合六部委《意見》，筆者認(rèn)為，新時代加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)應(yīng)該從以下四個方面著力：

第一，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與。中央在深化多元化糾紛解決機(jī)制改革中強(qiáng)調(diào)，要堅持黨政主導(dǎo)、多元共治，構(gòu)建各方力量共同參與糾紛解決的工作格局。人民調(diào)解是多元化糾紛解決中最重要的訴訟外力量，也必須堅持這一基本原則。鼎盛時期的人民調(diào)解之所以功效卓著，最重要的原因就是有黨委和政府的支持。六部委《意見》在明確司法行政機(jī)關(guān)對加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)具體指導(dǎo)職責(zé)的同時，還要求司法行政機(jī)關(guān)主動向黨委和政府匯報人民調(diào)解工作，積極爭取有關(guān)部門重視和支持，并要求政法委、人民法院、財政部門、民政部門、人力資源社會保障部門、行業(yè)主管部門明確各自職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同做好人民調(diào)解工作，這正是上述原則的體現(xiàn)。各級黨委政府、各有關(guān)部門要把人民調(diào)解員隊伍建設(shè)擺在重要位置，強(qiáng)化工作責(zé)任、形成工作合力、務(wù)求工作實效，毫不動搖地重視、支持、推動人民調(diào)解工作，積極廣泛動員社會力量參與人民調(diào)解，解決困擾人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸問題，確保人民調(diào)解始終充滿生機(jī)和活力。

第二，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員隊伍的素質(zhì)能力。隨著社會的不斷發(fā)展，矛盾糾紛越來越多呈現(xiàn)出專業(yè)化、復(fù)雜化、多樣性的特點，糾紛形態(tài)不再局限于傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里糾紛，還涌現(xiàn)出大量公司、證券、知識產(chǎn)權(quán)、征地拆遷等新型糾紛，這些糾紛對人民調(diào)解員自身素養(yǎng)提出了更高的要求，需要人民調(diào)解員具備較高的法律素養(yǎng)和知識儲備。如果說過去人民調(diào)解員化解矛盾主要依據(jù)情理，現(xiàn)代人民調(diào)解員解決糾紛則主要依據(jù)法律?，F(xiàn)代人民調(diào)解不僅需要自然理性，而且還需要技術(shù)理性，只有經(jīng)過專門的培訓(xùn)才能適應(yīng)化解新型疑難復(fù)雜矛盾糾紛的需要。域外很多發(fā)達(dá)國家都建立了調(diào)解員職業(yè)資質(zhì)認(rèn)證制度，調(diào)解員必須完成定時定量培訓(xùn)，才能取得調(diào)解員資質(zhì)。有統(tǒng)計報告顯示，我國高中以上文化程度的調(diào)解員僅占調(diào)解員總數(shù)的46%，現(xiàn)階段人民調(diào)解員的文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)并不盡如人意。因此，為了給當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)調(diào)解服務(wù)，我國應(yīng)該加強(qiáng)人民調(diào)解員的基礎(chǔ)法律知識、調(diào)解基本規(guī)范、調(diào)解員職業(yè)倫理培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員素質(zhì)，推進(jìn)人民調(diào)解員的專業(yè)化、職業(yè)化，完善調(diào)解員認(rèn)證體系和職業(yè)水平評價體系。

第三，加強(qiáng)職業(yè)保障，提高人民調(diào)解員隊伍的工作積極性。任何職業(yè)都需要職業(yè)保障，才能增強(qiáng)從業(yè)人對該職業(yè)的認(rèn)同感和使命感，司法職業(yè)需要保障，人民調(diào)解員也需要職業(yè)保障。六部委《意見》強(qiáng)化人民調(diào)解員的職業(yè)保障的舉措可以分為兩大方面：一是落實人民調(diào)解員的物質(zhì)待遇。人民調(diào)解是公益性調(diào)解，堅持人民調(diào)解不收費(fèi)的原則。因此，要提高人民調(diào)解員的工作積極性，必須加強(qiáng)人民調(diào)解員工作經(jīng)費(fèi)保障，通過以案定補(bǔ)、發(fā)放生活補(bǔ)貼等方式為人民調(diào)解員提供財政保障，改善人民調(diào)解員生活條件，落實人民調(diào)解員困難救助、優(yōu)待撫恤政策，促使他們安心工作；二是保障人民調(diào)解員依法履職行為不受侵害。人民調(diào)解員化解糾紛堅持中立原則，一旦受到威脅，調(diào)解活動便難以進(jìn)行，調(diào)解公正性也難以保障，因此，六部委《意見》提出要探索建立人民調(diào)解員人身保障機(jī)制，鼓勵有關(guān)單位為人民調(diào)解員購買人身意外傷害保險等，可操作性強(qiáng)，對保障人民調(diào)解員依法履職意義重大。此外，還應(yīng)該從政治上關(guān)心愛護(hù)人民調(diào)解員，加大對有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解先進(jìn)集體和個人的表彰獎勵力度，調(diào)動其工作積極性。

第四，堅持專兼結(jié)合，促進(jìn)人民調(diào)解員隊伍的多元化。六部委《意見》提出，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)應(yīng)堅持“專兼結(jié)合”“分類指導(dǎo)”的基本原則。為了適應(yīng)矛盾糾紛的多樣化特點，應(yīng)不斷優(yōu)化人民調(diào)解員隊伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人民調(diào)解員隊伍的多元化：一是要繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)的村（居）人民調(diào)解員隊伍，這是人民調(diào)解員隊伍的主體部分；二是要在積極發(fā)展兼職人民調(diào)解員隊伍的同時，大力加強(qiáng)專職人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，設(shè)立醫(yī)患糾紛、交通事故損害賠償糾紛、知識產(chǎn)權(quán)等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會。不久前全國工商聯(lián)、司法部聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)商會人民調(diào)解工作的意見》，這意味著商會人民調(diào)解員成為人民調(diào)解員隊伍建設(shè)新型增長點。三是要健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，完善“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會—村居調(diào)委會—調(diào)解小組”三級人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，形成“多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋”和“橫到邊、縱到底”的組織網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)人民調(diào)解工作對社會矛盾糾紛的全覆蓋。

目前，我國有近77萬個人民調(diào)解組織、367萬人民調(diào)解員，每年調(diào)解糾紛900多萬件，這在全世界范圍都是絕無僅有的創(chuàng)舉。人民調(diào)解員實際上是一支不穿法袍的編外“布衣法官”隊伍，也是一支遍布基層社會每個角落的法律服務(wù)志愿者隊伍，他們默默耕耘，不計報酬，甘于奉獻(xiàn)，在社會矛盾糾紛的最前線為維護(hù)中國社會的和諧穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。如果能夠充分發(fā)揮這支數(shù)量龐大的人民調(diào)解員隊伍的作用，比增編幾萬乃至幾十萬警察、檢察官、法官的代價要小得多，而作用卻大得多。六部委的《意見》已經(jīng)吹響了新時代發(fā)展人民調(diào)解的號角，我們期待人民調(diào)解在不久的未來再次迎來“黃金時代”，重現(xiàn)往日輝煌。