李堯磊 韓承鵬

(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093)

一、引言

政府與社會(huì)是公共領(lǐng)域中兩種不同卻同等重要的組織。政府從社會(huì)中產(chǎn)生，又獨(dú)立于社會(huì)，二者彼此依賴，在管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品過(guò)程中目標(biāo)求同，功能互補(bǔ)，關(guān)系密切。繼黨的十七大將社會(huì)置于“四位一體”中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局后，黨的十八屆三中全會(huì)提出“增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”[1]，無(wú)疑是再次對(duì)社會(huì)角色重要性的肯定及對(duì)社會(huì)功能發(fā)揮的期許。然而，通過(guò)對(duì)不同時(shí)期政府與社會(huì)關(guān)系的梳理，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)角色長(zhǎng)期處于被冷置狀態(tài)。傳統(tǒng)科層制是典型的“大政府，小社會(huì)”模式，政府一家唱“獨(dú)角戲”；進(jìn)入新公共管理時(shí)期，強(qiáng)調(diào)的是政府與非政府組織形成雇傭關(guān)系，發(fā)揮非政府組織的工具作用，社會(huì)則是處于被“掌舵”處境。而公共治理理論的提出在一定程度上就是為了彌補(bǔ)社會(huì)角色在公共領(lǐng)域中的缺失。公共治理強(qiáng)調(diào)多元主體、地位平等、協(xié)商議事，為發(fā)揮社會(huì)的功能作用提供了理論導(dǎo)向與路徑支持。然而沒(méi)有一種理論是完美的，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)失靈，政府機(jī)制會(huì)失靈，公共治理機(jī)制也會(huì)存在失靈的情況。本文則從政社關(guān)系出發(fā)，通過(guò)對(duì)公共治理相關(guān)概念進(jìn)行梳理，圍繞公共治理的四大核心要素來(lái)探討公共治理失靈的表現(xiàn)，并提出相應(yīng)對(duì)策。

二、對(duì)公共治理理論的相關(guān)探討

（一）對(duì)公共治理核心要素的探討

探討公共治理核心要素的前提是理解治理內(nèi)涵。治理內(nèi)涵豐富，自治理一詞問(wèn)世，對(duì)治理概念的界定層出不窮。韓兆柱以治理“既是理論體系又是理論叢林”[2]的總結(jié)概括最是恰當(dāng)。然而鑒于公共治理理論還處于不斷成長(zhǎng)階段，迄今為止還沒(méi)有一個(gè)大家公認(rèn)的權(quán)威概念定義，筆者認(rèn)為目前過(guò)于草率給公共治理再下定義，實(shí)屬無(wú)益之舉，不僅定義泛濫，對(duì)研究無(wú)益，而且容易造成文章“前文概念不準(zhǔn)，后文內(nèi)容偏頗”現(xiàn)象。基于此，筆者退而求其次，通過(guò)對(duì)部分認(rèn)可度較高的治理概念以及公共治理相關(guān)要素觀點(diǎn)做歸納分析，試圖從要素角度把握公共治理本質(zhì)內(nèi)涵，避免概念不清問(wèn)題影響到對(duì)公共治理失靈的研究。

全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理具有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；治理涉及公私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實(shí)依賴于持續(xù)的相互作用。[3](P2)可以將全球治理委員會(huì)的觀點(diǎn)總結(jié)為過(guò)程、作用機(jī)制、主體、關(guān)系四大核心要素。

格里·斯托克從五個(gè)方面來(lái)說(shuō)明治理的內(nèi)涵：“治理是指出自政府、但不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)利依賴；治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威，政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引，而政府的能力和責(zé)任正在于此”[4]?？梢詫⒏窭铩に雇锌说闹卫碛^點(diǎn)再進(jìn)一步歸納為主體、責(zé)任、關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)與工具五大要素。

陳振明從合作網(wǎng)絡(luò)途徑出發(fā)，在與統(tǒng)治對(duì)比的過(guò)程中，指出構(gòu)成治理的要素包括主體、客體、機(jī)制、手段與目標(biāo)。其中主體即政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人；客體即公共問(wèn)題，公共資源及公共池塘資源；機(jī)制即信任；手段即合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)、公共哲學(xué)等；目標(biāo)即滿足公民需求[5](P82)。

余軍華與袁文藝通過(guò)對(duì)中外主要治理概念的分析，提煉出了“行動(dòng)者、關(guān)系、制度、過(guò)程”四大構(gòu)成公共治理的關(guān)鍵要素[6]。

筆者通過(guò)對(duì)諸家觀點(diǎn)的整合，認(rèn)為行動(dòng)者、關(guān)系、方式與目標(biāo)是構(gòu)成公共治理的核心要素。行動(dòng)者即指政府、社會(huì)組織與私營(yíng)機(jī)構(gòu)，關(guān)系即主體合作中形成的依賴關(guān)系，方式即協(xié)商，目標(biāo)即管理公共事務(wù)，滿足公眾需求。

（二）對(duì)公共治理失靈的探討

西方學(xué)者對(duì)公共治理失靈的研究最早，這也與公共治理理論的“舶來(lái)品”身份吻合。其中，Jessop是從邏輯推論角度出發(fā)，認(rèn)為“市場(chǎng)、國(guó)家和治理都會(huì)失敗，這沒(méi)什么驚奇，因?yàn)槭∈撬猩鐣?huì)關(guān)系的一個(gè)重要特征”[7](P30)；Bovens從責(zé)任角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈問(wèn)題就是“多只手的問(wèn)題”不能劃清責(zé)任界限導(dǎo)致的[8]；Sorensen則認(rèn)為不穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境是造成公共治理失靈的原因[9](P96)。

中國(guó)對(duì)公共治理失靈的研究則興起于最近些年。邱忠霞、胡偉從結(jié)構(gòu)-功能角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈包括結(jié)構(gòu)性失靈和功能性失靈[10]；程灝等從元治理角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈是由于政府“身份悖論”、行政責(zé)任、成本收益模糊造成的[11]；王吉峰從委托代理理論角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈是由逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)造成的[12]。

由上分析可知，西方學(xué)者研究多從邏輯推論、責(zé)任、政治社會(huì)環(huán)境因素分析公共治理失靈的原因，這樣分析的好處是比較具體，但缺點(diǎn)是比較零碎，不系統(tǒng)。而中國(guó)學(xué)者多用某一理論作分析視角，這樣做的好處是比較系統(tǒng)，但不夠具體入微。而從公共治理主體關(guān)系角度來(lái)分析公共治理失靈的著述尚比較少。因此，筆者基于公共治理的公共性屬性，選取公共治理兩大主體，即政府與社會(huì)，從政社關(guān)系出發(fā)，在對(duì)四大基本要素的鋪陳敘述中分析政府與社會(huì)二者協(xié)作關(guān)系是如何致使公共治理失靈的。這樣既避免了總而述之所帶來(lái)的籠統(tǒng)不清問(wèn)題，也通過(guò)剔除其他主體因素，專門來(lái)分析政社關(guān)系是怎樣造成公共治理失靈的，進(jìn)而獲得比較系統(tǒng)性的研究結(jié)果。

三、剖析公共治理失靈的表現(xiàn)

治理的產(chǎn)生是對(duì)市場(chǎng)失靈與政府失靈的一種機(jī)制補(bǔ)充，然而公共治理會(huì)存在失靈的情況。公共治理失靈由政府與社會(huì)關(guān)系不協(xié)調(diào)致使，并進(jìn)而體現(xiàn)在構(gòu)成公共治理的四大核心要素，即行動(dòng)者、關(guān)系、方式、過(guò)程方面。

（一）地位不平等

公共治理的典型特征包括主體平等、多元權(quán)威，也就是打破在公共領(lǐng)域政府一枝獨(dú)秀、一家獨(dú)大局面，引入社會(huì)組織，形成一個(gè)多元互動(dòng)、平等協(xié)商的治理新格局。然而目前中國(guó)整體是處于傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代性社會(huì)過(guò)渡的階段，政府具有合理合法權(quán)威，掌握著社會(huì)的絕對(duì)資源，聚集著一批最優(yōu)秀的管理人員。具體到公共治理領(lǐng)域，政府扮演著公共治理的機(jī)制建構(gòu)者、規(guī)則制定者、協(xié)商組織者、運(yùn)營(yíng)維護(hù)者等多重角色，社會(huì)組織能否進(jìn)入公共治理機(jī)制、進(jìn)入程度、發(fā)揮多大作用在某種程度上是由政府決定。

自2004年我國(guó)提倡服務(wù)型政府建設(shè)，政社分開(kāi)速度加快，尤其是十八大以來(lái)，政府出臺(tái)一系列舉措給社會(huì)松綁，如《北京市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作方案》明確指出，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，包括機(jī)構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離、人員管理分離及黨建、外事等事項(xiàng)分離[13]，但是政社關(guān)系總體還處于“公共服務(wù)的委托代理，比如社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)”[14]，社會(huì)組織并未享有真正意義上的獨(dú)立。

此外，社會(huì)組織自身能力的欠缺也是公共治理主體地位不平等的重要促進(jìn)因素之一。楊冠瓊認(rèn)為第三部門要參與到治理機(jī)制中，必須滿足三個(gè)條件，即“要達(dá)到一定規(guī)模；既要區(qū)別于政府部門，也要區(qū)別于營(yíng)利部門；具有相對(duì)獨(dú)立性”[15]。然而目前能夠使社會(huì)組織滿足以上要求的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)條件還不夠成熟，總體上社會(huì)組織自身實(shí)力欠缺。

（二）關(guān)系不牢固

1.存在單向依賴問(wèn)題

治理理論產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家邁向后現(xiàn)代社會(huì)的大背景下，是對(duì)僵化的官僚體制及忽略價(jià)值理性的新公共管理機(jī)制的代替。由于后現(xiàn)代社會(huì)的典型特征是高度不確定性與高度復(fù)雜性，所以“后現(xiàn)代公共行政理論家主要信奉‘會(huì)話’理念，信奉公共問(wèn)題通過(guò)會(huì)話比通過(guò)‘客觀’測(cè)量和理性分析更有可能解決的觀念”[16](P343)。政府和社會(huì)組織通過(guò)會(huì)話方式形成依賴關(guān)系，推動(dòng)多元共治，彼此交換資源，共享信息，齊心協(xié)力共謀公共事務(wù)的管理。雖然在目前的西方，社會(huì)組織力量強(qiáng)大，擁有很高自治權(quán)，但是要形成政府與社會(huì)完全自治的局面也很不現(xiàn)實(shí)。具體到我國(guó)實(shí)際，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)問(wèn)題的攻克，社會(huì)主要矛盾的解決，滿足人民對(duì)于美好生活的需要，仍需要堅(jiān)定不移發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵作用，仍需要堅(jiān)定不移維護(hù)“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[17]重要指示精神。所以，從長(zhǎng)期來(lái)看，在公共領(lǐng)域，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的政府體系對(duì)社會(huì)“掌舵”，社會(huì)對(duì)政府單向依賴的狀況是難以變的。

2.存在信任缺乏問(wèn)題

自第三次科技革命興起，尤其是近些年，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)等前沿信息科學(xué)技術(shù)取得重大突破，數(shù)字經(jīng)濟(jì)呈蓬勃發(fā)展之勢(shì)，可以說(shuō)我國(guó)已邁入數(shù)字時(shí)代。數(shù)字時(shí)代是一個(gè)“信息爆炸時(shí)代”，數(shù)量眾多，龐雜的各類信息充斥于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。具體到公共領(lǐng)域，數(shù)字時(shí)代對(duì)公共治理能力提出了新要求：“公共治理及其變革要吸收互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和其他科技成果，以信息化治理作為重要治理手段，提高基于信息資源和信息能力的治理能力”[18]。作為公共治理的兩大主體，政府與社會(huì)在管理公共事物過(guò)程中，要收集、處理、分析、交換大量的數(shù)據(jù)信息，然而政府與社會(huì)在此過(guò)程卻面臨著信息不對(duì)稱狀況，并進(jìn)而產(chǎn)生信任缺乏問(wèn)題。信息不對(duì)稱是政社地位不平等、關(guān)系不穩(wěn)定在信息領(lǐng)域的體現(xiàn)。

在我國(guó)，目前政府是信息的主要生產(chǎn)者、保存者與使用者，尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等涉及公共治理的信息數(shù)據(jù)，政府的壟斷程度更大。而社會(huì)組織則是信息的被動(dòng)輸入者，缺乏信息話語(yǔ)權(quán)。再加之政府是公共治理機(jī)制的構(gòu)建者，是公共治理制度規(guī)則的主要謀劃者，在議程安排、方案制定中起著主導(dǎo)作用，社會(huì)組織基于雙方信息不對(duì)稱會(huì)天然對(duì)政府產(chǎn)生疏遠(yuǎn)心理，并抱有一種不信任感。更甚之，如果社會(huì)組織懷疑政府會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)，在議程安排、方案制定等過(guò)程中基于自利心理謀取自身利益最大化，并進(jìn)而損害到公共利益以及社會(huì)組織利益，社會(huì)組織對(duì)政府的不信任度會(huì)更大，甚至?xí)顺龉仓卫頇C(jī)制。

（三）協(xié)商形式化

公共治理是政府與社會(huì)組織形成合作網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系，通過(guò)平等協(xié)商、功能互補(bǔ)，對(duì)資源進(jìn)行整合，進(jìn)而達(dá)成治理目標(biāo)的過(guò)程。協(xié)商既是公共治理的方式手段，也是公共治理的核心特征。在協(xié)商過(guò)程中，理想化的政府作用是“與私營(yíng)及非營(yíng)利組織一起，為社區(qū)所面臨的問(wèn)題尋找解決辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排、使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決進(jìn)行協(xié)商提供便利”[19](P408)。然而我國(guó)目前的境況是政府主導(dǎo)公共政策的制定過(guò)程，社會(huì)組織參與有限，呈現(xiàn)形式化特征。

實(shí)際中，政府?dāng)M定政策議題、負(fù)責(zé)場(chǎng)地布置、組織政策協(xié)商，并具有強(qiáng)大資源與法定權(quán)威為政策輸出作支撐，尤其是在政策決斷方面起著決定作用，社會(huì)組織則在信息搜集與提供、備選方案建議與咨詢、政策可行性研究與分析、方案實(shí)施監(jiān)督與反饋等非關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

此外，公共政策的一個(gè)重要特性是目標(biāo)導(dǎo)向性，如果政府在政策過(guò)程中存在自利傾向，社會(huì)組織的獻(xiàn)言獻(xiàn)策不符合政府利益或與政府對(duì)公共利益的理解存在偏差，那么社會(huì)組織的意見(jiàn)有很大可能不被政策吸納。

再加之，社會(huì)組織也是一個(gè)龐大體系，不同類型的社會(huì)組織在政策制定過(guò)程中發(fā)揮作用也不一。以“自上而下的社會(huì)組織”與“自下而上的社會(huì)組織”為例，前者數(shù)量最多，與政府推行的自上而下的改革有關(guān)，一般具有官方背景，如官方或半官方的研究機(jī)構(gòu)。它們受到政府特殊照顧，在政策制定過(guò)程中作用突出，而自下而上的NGO，最典型的是民間草根組織，它們產(chǎn)生于民間，所擁有的資源、能力、人才等各項(xiàng)方面欠缺，在政策制定過(guò)程中缺少話語(yǔ)權(quán)，缺乏存在感。

（四）目標(biāo)自利化

1.政府目標(biāo)自利化

外部性問(wèn)題致使市場(chǎng)失靈，內(nèi)部性問(wèn)題致使政府失靈，究其根本，則是經(jīng)濟(jì)人在作祟。公共治理機(jī)制的產(chǎn)生是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制缺陷的彌補(bǔ)。不可否認(rèn)，公共治理推崇“社會(huì)人”假定，更加注重公共利益的實(shí)現(xiàn)、人民需求的滿足。但公共治理機(jī)制對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制的替代，并不能表明作為公共治理重要主體的政府與社會(huì)就不具有經(jīng)濟(jì)人傾向，就不會(huì)作出謀取自身利益最大化的行為。恰恰相反，追求自身利益作為人的自然屬性之一，并不會(huì)因?yàn)楣芾頇C(jī)制的更換而消失。布坎南對(duì)新公共管理可行性的分析同樣適用于分析公共治理失靈，他的觀點(diǎn)是“建立在道德神話基礎(chǔ)上的國(guó)家政治理論一遇到‘經(jīng)濟(jì)人’這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題便陷入了難以解決的困境，因?yàn)橐环矫媸抢褐髁x和狹隘個(gè)人主義所驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國(guó)家”[20](P410)。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在進(jìn)入新時(shí)代后，十九大報(bào)告精準(zhǔn)地將我國(guó)主要矛盾界定為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾”[21]，是更加深入貫徹“以人民為中心”發(fā)展思想的重要理論創(chuàng)新，是保障人民當(dāng)家作主的國(guó)家地位的時(shí)代體現(xiàn)。社會(huì)主義制度下的政府與政府人員的政治立場(chǎng)更堅(jiān)定，公仆意識(shí)更濃厚，但無(wú)法抹殺人所具有的經(jīng)濟(jì)人自然屬性，改革開(kāi)放國(guó)策推行近四十年能夠獲得巨大成功，在某種程度上就是人的擺脫貧困、勤勞致富的強(qiáng)烈欲望被極大激發(fā)出來(lái)。政府具有自利傾向，再加之公共利益與公共目標(biāo)難以界定的特點(diǎn)，在現(xiàn)有監(jiān)督體制存在漏洞的情況下，出于僥幸心理，部分政府部門與政府官員會(huì)在制定公共目標(biāo)時(shí)夾雜部門利益和個(gè)人利益，呈現(xiàn)目標(biāo)自利化傾向，十八大以來(lái)中央立案審查省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部共440人，以及發(fā)生的遼寧賄選案、山西塌方式腐敗等一系列波及范圍大、影響極其惡劣的大案要案就是政府部門與政府官員謀求部門利益和個(gè)人利益，導(dǎo)致國(guó)家利益和人民利益遭受重大損失的突出體現(xiàn)。

2.社會(huì)組織目標(biāo)自利化

政府與社會(huì)組織目標(biāo)、社會(huì)組織目標(biāo)與公共利益目標(biāo)也存在沖突，呈現(xiàn)目標(biāo)自利化傾向。政府與社會(huì)組織的目標(biāo)沖突主要體現(xiàn)在爭(zhēng)奪公共資源上。在公共治理過(guò)程中，政府與政府官員傾向于制定的公共目標(biāo)有利于自身，如獲得更好的政績(jī)、更高的群眾評(píng)價(jià)、甚至更多的個(gè)人利益輸送，而社會(huì)組織則會(huì)傾向于制定的公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)利己，如獲得更有利的發(fā)展政策、更多的發(fā)展資金、更廣泛的民眾支持。這樣在公共目標(biāo)制定過(guò)程中，便會(huì)產(chǎn)生政府與社會(huì)組織爭(zhēng)奪有限公共資源的沖突。而由于政府在公共政策的輸入與輸出方面占據(jù)主導(dǎo)地位，結(jié)果一般以政府占據(jù)更多公共資源而告終。

此外，社會(huì)組織雖然具有非營(yíng)利性、志愿性特征，但也會(huì)存在目標(biāo)自利化傾向，尤其是在一些建立時(shí)間較長(zhǎng)、規(guī)模較大的社會(huì)組織中，這種現(xiàn)象更嚴(yán)重。這些組織隨著時(shí)間推移，會(huì)慢慢朝著官僚化方向發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生組織可能借公共治理合作契機(jī)套取政府補(bǔ)助資金與社會(huì)捐贈(zèng)資金以及管理人員可能憑借權(quán)力走向貪污腐化等自利化現(xiàn)象。

四、對(duì)公共治理失靈的解決對(duì)策

由上所述，公共治理機(jī)制也會(huì)存在失靈情況，但是對(duì)處于數(shù)字時(shí)代、公共事務(wù)日益復(fù)雜的我國(guó)而言，相比較于政府機(jī)制、新公共管理機(jī)制，提倡多元參與、平等協(xié)商的公共治理無(wú)疑仍是最好的對(duì)公共事務(wù)管理的工具。只不過(guò)，要根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，從以下方面對(duì)其進(jìn)行“中國(guó)化”的修正。

（一）制度建設(shè)與公共精神培育并舉

政社平等參與，是公共治理結(jié)構(gòu)合理性的體現(xiàn)，但不可否認(rèn)，政社實(shí)力懸殊，二者關(guān)系就如同成人與幼童，政府肌體已充分發(fā)育，各項(xiàng)功能健全，社會(huì)組織尚處于成長(zhǎng)狀態(tài)。根據(jù)公共選擇理論，在公共治理機(jī)制中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府，在政策輸出上會(huì)產(chǎn)生自利傾向，而且基于目標(biāo)利益、運(yùn)行機(jī)制等各發(fā)面差異，政府與社會(huì)在協(xié)商解決公共事務(wù)過(guò)程中容易陷入奧爾森所言的集體行動(dòng)的困境。這就需要從更高層面上對(duì)政府與社會(huì)做出硬性約束，就是發(fā)揮制度的強(qiáng)制性作用。“制度通過(guò)對(duì)行為體預(yù)期的引導(dǎo)和保護(hù)，向行為體提供了應(yīng)對(duì)不確定的社會(huì)建制?！盵22]

因此，在社會(huì)組織監(jiān)督下，政府作為公共治理機(jī)制早期的構(gòu)建者，要著力構(gòu)建好社會(huì)參與、互動(dòng)溝通、資源共享、目標(biāo)協(xié)同等公共治理社會(huì)保障制度體系，尤其是要建立社會(huì)評(píng)價(jià)體系，依托公共治理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，依靠治理效果而不是政府權(quán)威對(duì)政府與社會(huì)治理行為做出評(píng)價(jià)，規(guī)范政府越軌行為，并為社會(huì)組織不斷壯大提供一個(gè)穩(wěn)定制度環(huán)境。

僅有制度建設(shè)的硬約束作用還不夠，還要發(fā)揮好公共價(jià)值培育的軟約束作用。二者相輔相成，缺一不可。公共價(jià)值產(chǎn)生于社會(huì)組織，并隨社會(huì)組織壯大得到豐富擴(kuò)展，內(nèi)含公平、平等與公共利益至上的理念。如果說(shuō)政府優(yōu)勢(shì)在于制度供給，那么公共價(jià)值踐行則是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)所在。社會(huì)組織踐行公共價(jià)值，能夠樹(shù)立良好社會(huì)形象，夯實(shí)民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)可度并提高社會(huì)影響力。因此，社會(huì)組織應(yīng)秉承公共價(jià)值理念，大力培育公共精神，不斷提升公民民主素養(yǎng)，并在實(shí)踐中維護(hù)好公共利益，與政府形成良性互動(dòng)。

（二）政府還權(quán)與社會(huì)承權(quán)并行

目前我國(guó)政社關(guān)系表現(xiàn)為“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”模式，政府占據(jù)太多原本屬于社會(huì)的權(quán)力，社會(huì)因權(quán)力缺乏呈現(xiàn)虛弱狀態(tài)，從而不利于公共治理的推進(jìn)。合理的政社關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)為“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”模式，表現(xiàn)為“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，……，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出”[23]，這就提出了政府還權(quán)與社會(huì)承權(quán)的要求。

一方面政府要還權(quán)力。政府還權(quán)于社會(huì)，能夠推動(dòng)社會(huì)組織壯大，優(yōu)化社會(huì)資源配置效率，降低社會(huì)交易成本，進(jìn)而提升公共治理效果。筆者以為，政府哪些權(quán)力應(yīng)還給社會(huì)的參照標(biāo)準(zhǔn)包括權(quán)力影響客體、主體擅長(zhǎng)領(lǐng)域、結(jié)果導(dǎo)向、核心職能等。權(quán)力影響客體是指與決策息息相關(guān)的主體，應(yīng)該參與到?jīng)Q策中。主體擅長(zhǎng)領(lǐng)域是指凡政府在公共領(lǐng)域做不到、做不好的事情都要交與社會(huì)；結(jié)果導(dǎo)向是指以公共治理效果好壞作為判別政社職能界定的根本標(biāo)準(zhǔn)；核心職能是指凡全局的、間接的、純粹的公共事務(wù)宜由政府管理。

另一方面社會(huì)要承接權(quán)力。社會(huì)承接好政府還于的權(quán)力，能夠增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，變政府“扶持社會(huì)發(fā)展型模式”為“社會(huì)自主發(fā)展型模式”，從而激發(fā)社會(huì)參與公共治理的主動(dòng)性、積極性，進(jìn)而發(fā)揮好處理公共事務(wù)的能力。社會(huì)要承接好政府還于的權(quán)力，除了權(quán)力影響客體、主體擅長(zhǎng)領(lǐng)域、結(jié)果導(dǎo)向、核心職能上述還權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，還需必備兩大條件。一是政府要改變管理思維，變統(tǒng)治思維為伙伴思維，把社會(huì)組織作為地位平等的治理伙伴看待；二是社會(huì)組織要具備一定的組織規(guī)模、較好的管理能力與支撐組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資源，二者缺一不可。

（三）分工與協(xié)作并重

促進(jìn)政社分工是各取所長(zhǎng)，加強(qiáng)政社協(xié)作是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。一方面在公共治理機(jī)制中，要明確政府與社會(huì)組織的職能分工，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。筆者以為，可以從角色扮演、政策制定過(guò)程等方面對(duì)政社做嘗試分工。在角色扮演方面，公共治理不同階段政府扮演的角色是不同的。在早期公共治理機(jī)制不完善、社會(huì)組織發(fā)育不健全階段，政府主要扮演公共治理機(jī)制的建構(gòu)者、維護(hù)者與推動(dòng)者角色，總之，在公共治理機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在后期公共治理機(jī)制得到完善、社會(huì)組織得到壯大階段，政府則主要扮演協(xié)調(diào)者、中介人與裁判員等角色，而社會(huì)則相應(yīng)得扮演自我管理者、社會(huì)服務(wù)者、社會(huì)評(píng)價(jià)者、社會(huì)文明倡導(dǎo)者等角色；在政策制定過(guò)程方面，政府則主要利用專業(yè)行政素養(yǎng)負(fù)責(zé)議題選定、利用法定權(quán)威負(fù)責(zé)政策決斷、利用其強(qiáng)大資源負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，社會(huì)組織則主要利用廣泛民意基礎(chǔ)負(fù)責(zé)信息搜集、利用專家權(quán)負(fù)責(zé)政策分析評(píng)價(jià)、利用中立屬性負(fù)責(zé)政策實(shí)施監(jiān)督。

另一方面，要加強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)作，發(fā)揮好各自優(yōu)勢(shì)作用。一是政府與社會(huì)要樹(shù)立協(xié)作意識(shí)。過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府作用，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)自主性缺失；反之，過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)作用，會(huì)導(dǎo)致政府軟政權(quán)化，這都不利于公共治理的推進(jìn)。因此，政府與社會(huì)樹(shù)立協(xié)作意識(shí)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是要完善協(xié)作治理參與體系。建立信息發(fā)布、查閱、共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提高公共治理的透明度；掃清社會(huì)組織參與公共治理的障礙機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織向公共治理參與深入發(fā)展；依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，開(kāi)拓新的社會(huì)組織參與渠道、參與方式。三是構(gòu)建治理協(xié)作平臺(tái)，包括制定平臺(tái)保障制度、構(gòu)建平臺(tái)互信體系、平臺(tái)互相監(jiān)督體系與平臺(tái)定期溝通協(xié)商體系等，從而推動(dòng)信息共享、資源互補(bǔ)，達(dá)成互信互督、合作共治局面。

五、結(jié)語(yǔ)

研究公共治理失靈并不意味是對(duì)公共治理理論的否定。在我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程中，公共治理理論仍具有重要的指導(dǎo)與借鑒意義。但不可否認(rèn)，在相對(duì)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，十九大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的治理格局不會(huì)變，這與我國(guó)仍處于現(xiàn)代化進(jìn)程的特殊國(guó)情息息相關(guān)。這一較長(zhǎng)階段，公共治理理論面臨的最大問(wèn)題是“水土不服”問(wèn)題，即公共治理理論與中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程不相契合，發(fā)揮的最大的作用是警醒作用，即警醒政府不要重走“只此一家”的老路，以及避免走“社會(huì)中心主義”的邪路。在這一較長(zhǎng)階段，在政府保持主導(dǎo)地位的同時(shí)，隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，政府與社會(huì)力量會(huì)呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)狀態(tài)。在中國(guó)完成現(xiàn)代化進(jìn)程后，可以預(yù)測(cè)，公共治理理論會(huì)大放異彩，社會(huì)以及其他公共治理主體在公共領(lǐng)域會(huì)大有可為。