周少來(lái)

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

當(dāng)代中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程，始終伴隨著城鄉(xiāng)土地制度的不斷創(chuàng)新改革。四十年走過(guò)來(lái)，從最初的“分田到戶”“劃撥土地”，到后來(lái)的“征地拆遷”“增減掛鉤”，直到今天的“飛地抱團(tuán)”，城鄉(xiāng)土地的改革與深化，不斷助推著中國(guó)的城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。其中隱含的根本邏輯是土地資源（資產(chǎn)）的效率釋放和利益分配。

本文重點(diǎn)考察城鄉(xiāng)土地制度改革和交易中，從“增減掛鉤”到“飛地抱團(tuán)”制度演進(jìn)的制度轉(zhuǎn)換和利益分配邏輯。本文所謂的“飛地抱團(tuán)”，是浙江省平湖市對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的地方升級(jí)版稱呼（屬全國(guó)首創(chuàng)的制度創(chuàng)新，在其他地方還未見(jiàn)此實(shí)踐），形象而生動(dòng)。要理解前者的制度轉(zhuǎn)換提升意義，就必須先搞清楚后者的前生后世。

目前在全國(guó)各級(jí)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（以下簡(jiǎn)稱皆為“增減掛鉤”），是不斷升溫的城市化（城鎮(zhèn)化）快速推進(jìn)的改革產(chǎn)物。為了應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居住用地“雙增長(zhǎng)”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，①據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年至2008年，中國(guó)城鎮(zhèn)用地總面積從2.64萬(wàn)平方公里增至4.03萬(wàn)平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積從16.36萬(wàn)平方公里增至16.53平方公里。這種“雙增長(zhǎng)”的反?，F(xiàn)象，不僅有違城市化集約利用土地的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，而且與中國(guó)人多地少更需要節(jié)約用地的要求不符。劉守英：《直面中國(guó)土地問(wèn)題》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2014年，第203-204頁(yè)?；貞?yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷強(qiáng)烈的“剛需”，2005年國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。其中規(guī)定許可：只要將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，就可以等面積增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地征地指標(biāo)。②華生：《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》，北京：東方出版社，2014年，第146頁(yè)。這一規(guī)定推動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐在全國(guó)的普遍推進(jìn)。這是中央政府嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，嚴(yán)守農(nóng)村耕地紅線雙重限制下的“政策許可”。由此，“增減掛鉤”土地整治運(yùn)動(dòng)，①對(duì)此，全國(guó)各地叫法不一，如“撤村并居”“農(nóng)房集聚”“集中居住”“退散進(jìn)集”等等。但其實(shí)質(zhì)都是為減少農(nóng)村建設(shè)用地，用以置換增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。在各種發(fā)展壓力與政績(jī)沖動(dòng)的不斷激勵(lì)下，在全國(guó)各地各個(gè)層級(jí)陸續(xù)展開(kāi)并日漸火熱。

“增減掛鉤”的制度口子一旦開(kāi)啟，小縫隙變成了大裂口，各地政府以行政之手完成的掛鉤實(shí)踐，日益演進(jìn)升級(jí)為市場(chǎng)版的掛鉤交易，一個(gè)建設(shè)用地交易的新市場(chǎng)體制破土而出并愈演愈烈。②周其仁：《城鄉(xiāng)中國(guó)》（修訂版），北京：中信出版社，2017年，第365頁(yè)。但在“增減掛鉤”運(yùn)動(dòng)式普遍開(kāi)展的熱潮中，其中隱含的“制度漏洞”和“制度變異”隨之顯現(xiàn)，并造成一系列“農(nóng)民被上樓”、冒進(jìn)城鎮(zhèn)化和社會(huì)遺留問(wèn)題眾多等社會(huì)長(zhǎng)期隱患。而浙江省平湖市的“飛地抱團(tuán)”模式的“增減掛鉤”制度創(chuàng)新，具有一定的制度矯正和制度改善作用，值得在普遍意義上加以政策總結(jié)和制度提升。

一、“增減掛鉤”實(shí)踐為何在全國(guó)各地火熱展開(kāi)？

作為快速城市化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“倒逼”出來(lái)的土地制度創(chuàng)新，“增減掛鉤”在全國(guó)各地被各級(jí)政府最大化利用，自有客觀發(fā)展需要與主觀政績(jī)需求等復(fù)雜根源。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和招商引資需要土地，公共工程和公共設(shè)施需要土地，大廣場(chǎng)大公園需要土地，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要土地，這種對(duì)建設(shè)用地的剛性需求，在東部、中部和西部各個(gè)地區(qū)是大勢(shì)所趨，只是表現(xiàn)熱度不同而已。

這便是在全國(guó)各地普遍推行的農(nóng)房集聚、撤村并居、集中居住、拆舊建新、宅基地?fù)Q房、退散進(jìn)集、興建農(nóng)村社區(qū)等所謂的“土地整治”運(yùn)動(dòng)，其目的和核心只有一個(gè)，就是最大限度減少農(nóng)村建設(shè)用地，最大限度增加城市建設(shè)用地，最大化增加“增減掛鉤”的征地用地指標(biāo)?！霸鰷p掛鉤”的普遍推進(jìn)擴(kuò)張，也在極大程度上推動(dòng)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其中的行動(dòng)邏輯和利益激勵(lì)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，用于興建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和新建標(biāo)準(zhǔn)化廠房，用于招商引資，增加當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)政績(jī)和擴(kuò)大就業(yè)，并擴(kuò)張當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化規(guī)模。這在東部地區(qū)表現(xiàn)得特別明顯，但中西部地區(qū)也奮起直追，中西部一些縣市大量空置的開(kāi)發(fā)區(qū)土地就是明證。

第二，增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，用于興建政府廣場(chǎng)、圖書(shū)館、體育場(chǎng)、博物館和大型公益公園等，既改善了城市面貌，提升了城市品位，也增加了城市形象工程。我們?cè)谌珖?guó)各地縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考察中，到處都可以看見(jiàn)的縣域城鎮(zhèn)形象改變和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)展，就是在這一“增減掛鉤”操作中完成的。

第三，增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，可以通過(guò)城鄉(xiāng)土地交易的“招拍掛”機(jī)制，出讓建設(shè)用地指標(biāo)，使農(nóng)村的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市的國(guó)有建設(shè)用地，炒熱當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)投資。這樣，既能拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)，也能提升縣域的城鎮(zhèn)化率。最新一輪的縣域房地產(chǎn)熱，也是通過(guò)“增減掛鉤”機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，中西部縣城大量的房地產(chǎn)空置率也是這一“拉動(dòng)機(jī)制”的主產(chǎn)品。

第四，增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，如果本縣市未能完全使用掉，還可以通過(guò)城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)“異地交易”，賣給周邊的縣市，取得不菲的“用地指標(biāo)收益”。每畝土地指標(biāo)20萬(wàn)至50萬(wàn)不等的交易價(jià)格，對(duì)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)但土地相對(duì)充足的縣市而言，也是一筆巨大的“利益誘惑”。③以上材料來(lái)自作者實(shí)地調(diào)研資料，參見(jiàn)《四川省成都市調(diào)研資料匯編》（一），中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國(guó)家治理”創(chuàng)新組編，2018年4月。當(dāng)年重慶市的“地票交易”和成都的“土地交易所”，可以作為這一“利益轉(zhuǎn)換”機(jī)制的形象代表。

第五，通過(guò)大規(guī)?！俺反宀⒕印笔睫r(nóng)民集中居住，復(fù)墾和整理農(nóng)房所占的宅基地，結(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)“增減掛鉤”交易機(jī)制，可以獲得巨額的土地指標(biāo)交易收益。反過(guò)來(lái)，以之投資于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，可謂“城市反哺農(nóng)村”，也會(huì)極大地改善農(nóng)村地區(qū)的公共設(shè)施和公共服務(wù)，并扶持興建大量的“美麗鄉(xiāng)村”樣板。

正是“增減掛鉤”實(shí)踐運(yùn)作的巨大發(fā)展效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，“增減掛鉤”這一隱秘的運(yùn)作機(jī)制被各級(jí)政府極大化運(yùn)用，造成了至今熱度不減的鄉(xiāng)村“土地整治”運(yùn)動(dòng)。我們?cè)谌珖?guó)各地調(diào)研中看到，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公室中，都掛有“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”或“土地整治”的作戰(zhàn)圖和進(jìn)度表，縣級(jí)政府按月量化考核各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)度和指標(biāo)完成情況。各級(jí)地方政府急切想通過(guò)土地整治推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化提升的發(fā)展機(jī)制，由此可見(jiàn)一斑。

二、“增減掛鉤”制度變異的社會(huì)成本

“增減掛鉤”實(shí)踐的廣泛推進(jìn)，有力地提升了城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合的一體發(fā)展，也造成了各地火熱發(fā)展的繁榮景象。但任何發(fā)展都是需要付出代價(jià)的，是誰(shuí)承擔(dān)了運(yùn)動(dòng)化大躍進(jìn)發(fā)展的巨大成本呢？從“增減掛鉤”運(yùn)動(dòng)中的“制度漏洞”和“制度負(fù)效應(yīng)”中，可以分辨出巨大的長(zhǎng)期社會(huì)成本（總成本）。

一是人為城鎮(zhèn)化的社會(huì)隱患?！霸鰷p掛鉤”運(yùn)行的前提是農(nóng)村建設(shè)用地的減少，農(nóng)村建設(shè)用地主要體現(xiàn)為農(nóng)民居住用地，即每家每戶的宅基地（房屋所占用地和庭院占地）。而“集中居住”則是節(jié)約宅基地的根本途徑，于是“撤村并居”“農(nóng)房集聚”“趕農(nóng)民上樓”便被各地政府普遍運(yùn)作起來(lái)。全國(guó)各地都有大興“農(nóng)村社區(qū)”的巨量規(guī)劃，冒進(jìn)式“人為城鎮(zhèn)化”便被火熱推動(dòng)起來(lái)。如河南平頂山市規(guī)劃到2020年，全市2620個(gè)村將合并為539個(gè)農(nóng)村社區(qū)，開(kāi)封市提出全市2381個(gè)村規(guī)劃為800個(gè)社區(qū)。但“人為城鎮(zhèn)化”后的產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)渠道、社會(huì)保障、醫(yī)療教育等，并不能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的平等保障。由此產(chǎn)生大量的“被城鎮(zhèn)化”后的“內(nèi)部整合”問(wèn)題，因征地拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障等引起的糾紛和矛盾源源不斷地產(chǎn)生出來(lái)，“人為城鎮(zhèn)化”成為基層上訪和群體性事件的最大“問(wèn)題策源地”。

二是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府逐漸被“土地財(cái)政”所綁架?！霸鰷p掛鉤”過(guò)程中的復(fù)雜“利益流向”和“利益分配邏輯”，是可以被一環(huán)一環(huán)精確計(jì)算的，如中部地區(qū)一個(gè)村莊的改造項(xiàng)目，長(zhǎng)林村411戶1434人，總占地面積2294.4畝，其中548.6畝為農(nóng)村建設(shè)用地。通過(guò)“農(nóng)民被上樓”后的“土地整治”，在本地“新建區(qū)”占地112.26畝，新增的拆舊復(fù)墾耕地263畝，然后將這263畝建設(shè)用地指標(biāo)拍賣落地到緊靠縣城的犀浦鎮(zhèn)和友愛(ài)鎮(zhèn)。在市場(chǎng)上每畝拍得420萬(wàn)元，總價(jià)款11億。除去各項(xiàng)稅費(fèi)5.6億元，余得5.4億元。其中，為長(zhǎng)林村的村莊整治、建新社區(qū)、拆舊房屋共花費(fèi)5500萬(wàn)元，為在犀浦鎮(zhèn)和友愛(ài)鎮(zhèn)“落下”263畝建設(shè)用地，各項(xiàng)拆房、征地、安置補(bǔ)償共8000萬(wàn)元。各項(xiàng)“成本—收益”完全“安排計(jì)算”后，縣里策劃、實(shí)施的這一“增減掛鉤項(xiàng)目”，凈收入達(dá)4億之多。①周其仁：《城鄉(xiāng)中國(guó)》（修訂版），第349-350頁(yè)。同時(shí)，為了激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“奮戰(zhàn)有為”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每多整理出一畝建設(shè)用地，則可以得到每畝6000元的工作經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。而在此過(guò)程中，縣級(jí)政府以土地作為抵押的融資貸款，也存在著巨大的地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是人為推高整個(gè)城鎮(zhèn)化（城市化）的融入成本。中國(guó)快速的城市化進(jìn)程是大勢(shì)所趨，因?yàn)楸∪醯霓r(nóng)業(yè)性收入支撐不了巨大的農(nóng)村人口，農(nóng)民工數(shù)量始終高居不下。兩億之多的農(nóng)民工需要“就近就地城鎮(zhèn)化”（因?yàn)槌鞘屑?jí)別越高，城市化門(mén)檻就越高；而在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化融入成本較低）。而“增減掛鉤”的巨額利益鏈條之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，是以建設(shè)用地的高價(jià)拍賣給房地產(chǎn)商為前提的，由此推高縣域城鎮(zhèn)（縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的房地產(chǎn)價(jià)格，極大拉升就地城鎮(zhèn)化的融入成本。近年來(lái)全國(guó)各地縣城、甚至中心城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)急劇提升，就人為地推高了全國(guó)各地的城鎮(zhèn)化成本，促使全國(guó)城市化和城鎮(zhèn)化總的社會(huì)成本不斷隱形增大，而這是由全體人民來(lái)承擔(dān)的，甚至可能減緩中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量。

四是造成巨額的社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)。要運(yùn)作“增減掛鉤”，就要減少農(nóng)村建設(shè)用地，就要“拆舊建新”集中居住。拆除農(nóng)民原來(lái)的房屋，需要拆遷費(fèi)，而且大部分農(nóng)民房屋都是新蓋的樓房，房齡不到一二十年。新建農(nóng)村社區(qū)，又需要大量的費(fèi)用和建筑材料。還有，中西部很多地區(qū)，農(nóng)民集中居住后，由于當(dāng)?shù)夭](méi)有多少產(chǎn)業(yè)支撐，大量農(nóng)民工還得遠(yuǎn)赴東部城市打工就業(yè)，造成很多農(nóng)村社區(qū)“空巢化”現(xiàn)象。等到“留守社區(qū)”的老人逐漸離去，遠(yuǎn)赴各地就業(yè)的青壯年在當(dāng)?shù)爻鞘谢?，遠(yuǎn)離縣城的很多農(nóng)村社區(qū)還可能面臨“二次被拆除”。即使到2030年前后，中國(guó)的城市化率達(dá)到70%以上，廣大農(nóng)村還會(huì)有4億之多的人口居住。欲速則不達(dá)，大躍進(jìn)式城鎮(zhèn)化造成反復(fù)折騰式的拆舊建新，使得整個(gè)中國(guó)社會(huì)無(wú)法計(jì)量的巨額財(cái)富被浪費(fèi)。

三、跨域“飛地抱團(tuán)”式深度合作“增減掛鉤”

“增減掛鉤”的政策口子一旦開(kāi)啟，激活農(nóng)村閑散建設(shè)用地的市場(chǎng)很快活躍起來(lái)，城市建設(shè)用地越是緊張的地方，越有動(dòng)力與緊迫性來(lái)最大化利用這一政策空間，這在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)特別突出，比如廣東、浙江、江蘇等地。

集中和集聚閑散的鄉(xiāng)村建設(shè)用地，主要來(lái)源于幾個(gè)部分：一是騰退復(fù)墾“小、散、亂”的閑置低效建設(shè)用地。二是騰籠換鳥(niǎo)、退散進(jìn)集，讓散布在鄉(xiāng)村的低效企業(yè)集中遷入工業(yè)園區(qū)。三是撤村并居、農(nóng)民集中居住，節(jié)余農(nóng)戶宅基地占地。在前兩者“節(jié)余土地”有限的情況下，較大幅度減少農(nóng)村建設(shè)用地的方法，就主要變?yōu)橥ㄟ^(guò)“農(nóng)房集聚”來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是在各地普遍開(kāi)展“農(nóng)民（被）上樓”運(yùn)動(dòng)的根本原因。

但在人多地少的浙江，各村能夠“擠出”的節(jié)余土地還是相當(dāng)有限，少的也就2—3畝地。如此之少且分散各村的建設(shè)用地，是無(wú)法“搬到”城鎮(zhèn)或開(kāi)發(fā)區(qū)的，如何讓分散各處的地“飛起來(lái)”，并能飛到一處、集中加以開(kāi)發(fā)和使用，只有借用“政府之手”加以組織化運(yùn)作，這便是浙江平湖市從2006年開(kāi)始探索的“飛地抱團(tuán)”創(chuàng)新實(shí)踐，經(jīng)過(guò)各個(gè)時(shí)期的不斷制度完善，“飛地抱團(tuán)”已經(jīng)從1.0版發(fā)展到5.0版。

1.0版：政策到村，加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村的政策扶持力度，通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助、機(jī)關(guān)部門(mén)結(jié)對(duì)幫扶等方式，鼓勵(lì)以村為單位發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，也即“村域抱團(tuán)”，集中本村零散用地建設(shè)物業(yè)（商鋪或廠房等）用于出租。

2.0版：鎮(zhèn)域聯(lián)建，專門(mén)落實(shí)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地指標(biāo)，支持、鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道組織多個(gè)村聯(lián)合發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道優(yōu)質(zhì)地段建設(shè)物業(yè)項(xiàng)目，租金所得根據(jù)各個(gè)村“飛地”的多少加以分配。

3.0版：“飛地抱團(tuán)”，突破村域、鎮(zhèn)域限制，通過(guò)騰退復(fù)墾低效建設(shè)用地和“農(nóng)房集聚”，各村和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“節(jié)余”的建設(shè)用地，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一起“飛地”到市級(jí)優(yōu)質(zhì)發(fā)展平臺(tái)，建設(shè)高收益的高標(biāo)準(zhǔn)物業(yè)項(xiàng)目和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)。

如2013年，15個(gè)村“飛地抱團(tuán)”，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目，占地45畝，總投資8500萬(wàn)元，參建每村每年平均增收24.8萬(wàn)元。

如2016年，54個(gè)村“飛地抱團(tuán)”，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目，占地120畝，總投資1.9億元，參建每村每年平均增收24.7萬(wàn)元。

如2017年，36個(gè)村“飛地抱團(tuán)”，建設(shè)平湖智創(chuàng)園（一期）建設(shè)項(xiàng)目，占地125.3畝，總投資7.4億元，建成后參建每村每年平均增收42.8萬(wàn)元。這是市域范圍投資規(guī)模最大的“飛地抱團(tuán)”項(xiàng)目。

4.0版：跨出平湖市域，省內(nèi)“異地合作”土地交易模式誕生，這是“飛地抱團(tuán)”模式的一次制度飛躍。平湖市有良好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，但苦于無(wú)地，青田縣（屬麗水市）有大量閑散的建設(shè)用地，但苦于無(wú)項(xiàng)目，由此，“雙向互飛”深度合作模式得以生成。

青田“飛”平湖：青田縣組織縣域156個(gè)村的“飛地”指標(biāo)，共300畝，“抱團(tuán)”飛入平湖市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，項(xiàng)目總投資1.95億元。青田縣的投資收益是：前五年，青田縣156個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村，每年獲得投資額10%的收益，即每年1950萬(wàn)元的總收益，參與項(xiàng)目的每個(gè)村平均年增收12.5萬(wàn)元；后五年，平湖產(chǎn)業(yè)園建成廠房的實(shí)際租金加上園區(qū)企業(yè)稅收地方所得部分的50%之和，獎(jiǎng)補(bǔ)給青田縣。

平湖“飛”青田：平湖攜帶其資金、技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)資源，到青田縣開(kāi)發(fā)其自然生態(tài)和歷史人文資源，共同在青田打造“平湖青田山海協(xié)作生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)園”。

同時(shí)，平湖市與青田縣成立“飛地抱團(tuán)”的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，兩地互掛互派干部，用組織體系保障雙方可持續(xù)的深度合作。①以上材料均來(lái)自作者實(shí)地調(diào)研資料，參見(jiàn)《浙江省嘉興市調(diào)研資料匯編》，2018年5月。

5.0版：這是跨省域的“飛地抱團(tuán)”合作項(xiàng)目。2018年，浙江平湖啟動(dòng)與四川九寨溝的“飛地抱團(tuán)”項(xiàng)目，將開(kāi)啟東西部跨省域的“增減掛鉤”土地交易合作實(shí)踐。

四、“飛地抱團(tuán)”式“增減掛鉤”的制度提升

中國(guó)當(dāng)前的土地制度體系復(fù)雜糾結(jié)，在基本土地制度“雙鎖定”（城市土地國(guó)有制與農(nóng)村土地集體所有制根本不變）的制度限定框架下，②劉守英：《直面中國(guó)土地問(wèn)題》，前言第3頁(yè)?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是被“發(fā)展問(wèn)題”倒逼出來(lái)的制度創(chuàng)新。

各地“增減掛鉤”普遍推進(jìn)，“人造城鎮(zhèn)化”遍地開(kāi)花，由此也帶來(lái)很多長(zhǎng)期性社會(huì)隱患。但快速城鎮(zhèn)化大勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，強(qiáng)行一刀切終止“增減掛鉤”也不可行。在“增減掛鉤”已成為各級(jí)地方政府普遍實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)面前，只有進(jìn)一步深化體制性制度改革和制度完善，才能既有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，又有力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展。浙江平湖的“飛地抱團(tuán)”制度創(chuàng)新，就有了“增減掛鉤”制度提升的制度改進(jìn)意義。

一是跨域“增減掛鉤”。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，對(duì)建設(shè)用地需求的強(qiáng)烈程度也不平衡：有強(qiáng)烈用地需求的地方無(wú)地可用，有多余建設(shè)用地的地方無(wú)項(xiàng)目要用。特別是在中西部鄉(xiāng)村，很多村莊萎縮甚至村莊消失（說(shuō)明“拆村并居”有一定的現(xiàn)實(shí)必要性）。但整治出來(lái)的大量宅基地指標(biāo)，如何高效地加以利用，就成為必須加以解決的緊迫問(wèn)題。浙江平湖市與青田縣的“省內(nèi)飛地抱團(tuán)”項(xiàng)目，浙江平湖市與四川九寨溝縣的“省際飛地抱團(tuán)”項(xiàng)目，都是創(chuàng)新性地開(kāi)拓跨域“增減掛鉤”土地交易的制度路徑。

二是深度可持續(xù)合作。在全國(guó)大部分地區(qū)開(kāi)展的“增減掛鉤”項(xiàng)目，其節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)政府之手和土地交易平臺(tái)，一次性地轉(zhuǎn)售給土地指標(biāo)接受方（所謂“一錘子買賣”），從而轉(zhuǎn)化為國(guó)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。一般每畝用地指標(biāo)價(jià)格為30—50萬(wàn)元左右?！霸鰷p掛鉤”雙方從此不再見(jiàn)面，屬于傳統(tǒng)的“一錘子買賣”。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、土地相對(duì)富裕的賣地一方，并沒(méi)有得到多少后續(xù)發(fā)展的造血功能；要想富，只能多賣地（其實(shí)是用地指標(biāo)，即地票），這即是各地極力“趕農(nóng)民上樓”，用以最大化節(jié)余建設(shè)用地的根源。浙江平湖經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與浙江青田土地富裕地區(qū)的深度“飛地抱團(tuán)”，實(shí)現(xiàn)了“增減掛鉤”雙方的項(xiàng)目互飛、資金互飛和人才互飛，保障了相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐和造血活力，是在“土地增減掛鉤”基礎(chǔ)上的深度可持續(xù)合作。

三是城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展?！帮w地抱團(tuán)”模式對(duì)“增減掛鉤”雙方的城鄉(xiāng)一體發(fā)展都有促進(jìn)作用。平湖市作為“增”的一方，增加了工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地，引進(jìn)了高質(zhì)高效企業(yè)，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)能力反哺了平湖的城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，平湖市的每個(gè)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，都能得到1000萬(wàn)至3000萬(wàn)元的財(cái)政扶持。同時(shí)，平湖市域的“飛地抱團(tuán)”項(xiàng)目，也使參與“飛地抱團(tuán)”的每一個(gè)村莊每年得到了30萬(wàn)元左右的“經(jīng)常性收入”。預(yù)計(jì)2018年底，平湖市100%的村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到100萬(wàn)元以上。青田縣作為“減”的一方，參與跨域“飛地抱團(tuán)”項(xiàng)目的每個(gè)村，每年持續(xù)性至少得到10萬(wàn)元以上的“固定收入”，而這長(zhǎng)達(dá)十年以上的可持續(xù)收入，壯大了青田縣相對(duì)薄弱村莊的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

四是探索“人地一體化城鎮(zhèn)化”新路。中國(guó)目前的城市化（城鎮(zhèn)化）有一個(gè)基本的制度性困境：一方面，異地打工者就業(yè)在異地城市（如東南沿海城市），就業(yè)地的高房?jī)r(jià)使其難以購(gòu)房安家，而在家鄉(xiāng)的房子“空巢”閑置。根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的建設(shè)用地緊張，推高了當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)。另一方面，家鄉(xiāng)的宅基地和房子寬裕，甚至“被集中上樓”，但在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)很難找到工作就地就業(yè)，“一體融入的城市化”很難就近就地在家鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)。中西部富裕的建設(shè)用地指標(biāo)（包括消失村莊的宅基地整治），如何轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工融入城市的融入資本，都需要制度性轉(zhuǎn)化通道。發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)跨域“飛地抱團(tuán)”模式，為解決人、地分離的城市化，為探索城市建設(shè)用地指標(biāo)與“人口一體融入城市化數(shù)量”掛鉤的政策實(shí)踐，提供了有益的制度啟示。

總之，從“增減掛鉤”到“飛地抱團(tuán)”，從“要地的城市化”到“人本的城市化”，中國(guó)面臨著一場(chǎng)深刻的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)互動(dòng)的革命性變革。其中涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的土地制度、戶籍制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、住房制度、社會(huì)保障制度等一系列改革和轉(zhuǎn)變。從基層發(fā)起、被問(wèn)題倒逼，一路轉(zhuǎn)型升級(jí)的“飛地抱團(tuán)”的創(chuàng)新探索，也許能夠給予我們很多制度性啟示和借鑒。