金 旺，朱鵬濤

(公安邊防部隊(duì)高等?？茖W(xué)校，廣東 廣州 510663)

從近年來歐洲爆發(fā)難民潮到我國中緬邊境難民間斷性涌入，難民問題成為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的突出問題。黨的十九大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個(gè)重大原則。必須堅(jiān)持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強(qiáng)國家安全能力建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?！盵1]習(xí)主席的講話為處理我國邊境難民涌入問題提供了根本遵循，指明了前進(jìn)方向。

一、難民的界定

對于難民的界定眾說紛紜。當(dāng)前，國際社會(huì)主要以聯(lián)合國為中心開展對全球范圍內(nèi)難民的救助工作。因此，對于難民的界定主要依據(jù)聯(lián)合國相關(guān)提法。

聯(lián)合國對于難民的界定，存在著一個(gè)流變過程。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲大陸流落著數(shù)百萬難民，一些社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)為難民提供臨時(shí)性救助。隨著形勢發(fā)展變化，國際社會(huì)呼吁建立一個(gè)永久性機(jī)構(gòu)管理難民事務(wù)，在此背景下聯(lián)合國善后救濟(jì)總署應(yīng)運(yùn)而生。

1951年，26個(gè)國家齊聚日內(nèi)瓦，簽署了《關(guān)于難民地位的公約》(ConventionRelatingtotheStatusofRefugees)，也稱《日內(nèi)瓦公約》，該公約自1954年4月起生效。該公約表明：“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》所確認(rèn)的原則，即人人享有基本權(quán)利和自由而不受歧視，為使難民能夠最充分地獲得此項(xiàng)基本權(quán)利和自由而簽訂。”[2]首次明確了難民定義：“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情，并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人；或者不具有該國國籍，但由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人?！盵3]

該定義從主觀的個(gè)人“畏懼”和客觀的“有正當(dāng)理由”兩個(gè)方面對難民進(jìn)行界定，比較全面。但也存在著一些問題：一是“1951年1月1日以前發(fā)生的事情”的時(shí)間限制對此后產(chǎn)生的難民無法涵蓋；二是限于“種族、宗教、國籍”和政治見解原因，造成離開原居住國，不包括遭受外來侵略、占領(lǐng)和大規(guī)模內(nèi)亂、武裝沖突等原因造成的人們流離失所。

因此，1967年《關(guān)于難民地位的議定書》取消了“1951年1月1日以前發(fā)生的事情”這一時(shí)間限制。聯(lián)合國大會(huì)于1957年通過1167(XII)號(hào)決議賦予1951年成立的聯(lián)合國難民署斡旋職能：通過參與地區(qū)性問題的解決，保護(hù)章程規(guī)定范圍之外的有關(guān)難民。在實(shí)際操作中擴(kuò)大了難民涵蓋范圍。

綜上所述，難民應(yīng)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是逃離原籍國或經(jīng)常居住國。如“十月革命”后有105萬俄國人逃到波蘭、巴爾干國家，以及芬蘭和遠(yuǎn)東地區(qū)；205萬亞美尼亞人被土耳其驅(qū)逐出境；大量亞述人和亞述迦勒底人遭到土耳其迫害[2]。二是生命、自由、安全已遭受威脅或有正當(dāng)理由擔(dān)心遭受迫害。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計(jì)劃署在2009年聯(lián)合公布的年度報(bào)告顯示，全球共有37個(gè)國家面臨糧荒。2009年，全球饑餓人口突破10億，為過去40年來最高值。2011年，西亞北非爆發(fā)“茉莉花革命”，當(dāng)?shù)匾驊?zhàn)亂引發(fā)的糧食短缺問題異常嚴(yán)重，僅利比亞和突尼斯邊境地區(qū)就出現(xiàn)了數(shù)十萬食不果腹的難民。三是由于種族、宗教、國籍、政治見解原因或居住國遭受外國入侵、內(nèi)亂、武裝沖突等情況發(fā)生。如在蘇聯(lián)解體前，大量在蘇聯(lián)的猶太人乘坐飛機(jī)前往以色列尋求庇護(hù)，被稱作“噴氣機(jī)難民”。1990年，《公民出入境法》公布后，出現(xiàn)了新一輪猶太移民高潮。1986年，猶太人移居國外的僅為194人，1987年上升至8 155人，而1990年20多萬蘇聯(lián)人到達(dá)以色列[4]。

二、我國邊境難民涌入問題、原因及其影響

我國邊境難民涌入時(shí)間相對集中，停留滯留時(shí)間久，引發(fā)的問題較多，牽涉面廣、持續(xù)時(shí)間長、影響比較復(fù)雜。本文著重對新中國成立以來，難民涌入情況進(jìn)行分析。

(一)我國邊境難民涌入問題

1.上世紀(jì)70年代柬埔寨、越南和老撾等東南亞國家難民涌入

據(jù)聯(lián)合國官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，入境中國難民31萬左右。其中絕大多數(shù)是20世紀(jì)70年代末80年代初，中國政府接收的柬埔寨、越南和老撾等國難民。1978年以來，我國政府本著人道主義精神，先后接收28.3萬印支難民，是世界上接收印支難民人數(shù)排名第二位的國家。1979年11月，我國和難民署簽訂該署援助在華印支難民的項(xiàng)目協(xié)議為執(zhí)行援華項(xiàng)目，難民署自1979年10月起在華設(shè)立任務(wù)代表處。在華印支難民分別安置在廣東、廣西、福建、海南、江西等6個(gè)省和自治區(qū)。幾十年來，中國政府本著一視同仁、不予歧視、同工同酬政策，向他們提供了有效庇護(hù)，對其生活、生產(chǎn)、就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本權(quán)利給予充分保障。與此同時(shí)，難民署援華項(xiàng)目發(fā)揮了積極作用。難民署累計(jì)提供了9千多萬美元援助，實(shí)施了各類項(xiàng)目近600個(gè)，使90%以上的在華印支難民不同程度受益[5]?？梢哉f印支難民現(xiàn)在大部分已融入我國當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，與其他國家大多采取難民營集中安置相比，充分體現(xiàn)了我國政府對于人權(quán)的尊重和對于難民的人道主義精神。

2.本世紀(jì)初，緬甸國內(nèi)大量難民涌入我云南邊境

進(jìn)入21世紀(jì)以來，緬北民族地方武裝力量與政府軍之間沖突不斷。戰(zhàn)爭導(dǎo)致大量難民大規(guī)模涌入我國云南省邊境城市，對我邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定帶來極大影響。對此，我國政府均予以及時(shí)妥善處理。

此外，還有部分非洲和歐洲民眾，由于戰(zhàn)爭逃離本國，進(jìn)入我國避難。

(二)我國邊境難民涌入原因

顯而易見，戰(zhàn)爭和局部武裝沖突是造成難民產(chǎn)生和大規(guī)模涌入我國的最主要原因。2009年，緬北果敢“8·08”事件爆發(fā)后，1.3萬多緬甸果敢難民涌入中國；8月31日，戰(zhàn)事稍緩，上萬果敢難民開始分批返回家園。2011年6月，克欽武裝與緬甸政府軍爆發(fā)沖突，7萬余人涌入云南省邊界一線的德宏州；2012年9月，事態(tài)緩和，難民開始返回緬甸。2015年2月緬北爆發(fā)戰(zhàn)事，10余萬緬籍邊民涌入我境內(nèi)。2016年11月，緬北戰(zhàn)事再起，高峰時(shí)1萬余緬籍邊民涌入我國。2017年3月，緬北的武裝沖突又造成近5萬余避戰(zhàn)緬籍邊民涌入我境內(nèi)。其次，鄰國大規(guī)模驅(qū)離外國公民的野蠻政策，也是難民產(chǎn)生和大規(guī)模涌入的重要原因。1977年越南、柬埔寨和老撾境內(nèi)聲勢浩大的反華浪潮造成幾十萬華人流離失所，印支難民大量涌入我境內(nèi)。

(三)我國邊境難民涌入的影響

大規(guī)模難民涌入我國，一方面牽扯政府、軍隊(duì)等相關(guān)職能部門大量精力，耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力予以應(yīng)對；另一方面對我邊境居民人身、財(cái)產(chǎn)安全造成損害，邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易損失巨大，邊境城市社會(huì)治安隱患加大。此外，國際上還有些別有用心的國家對我進(jìn)行失實(shí)輿論報(bào)道，在一定程度上造成我外交工作被動(dòng)和形象受損。

一是牽扯我國政府、軍隊(duì)等相關(guān)職能部門大量精力，耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力。針對印支難民問題，1998年底，僅中央財(cái)政專項(xiàng)投入已達(dá)7億5千多萬美元。以應(yīng)對2015年2月緬甸北部戰(zhàn)爭造成難民涌入為例，我出動(dòng)解放軍、武警、公安等相關(guān)力量近萬人。

二是邊境不穩(wěn)定因素增多，管控難度劇增。2016年11月緬甸內(nèi)部爆發(fā)武裝沖突，涌入我境內(nèi)避戰(zhàn)緬籍邊民達(dá)幾萬人。2017年3月戰(zhàn)事再起，導(dǎo)致幾萬名避戰(zhàn)緬籍邊民涌入、交戰(zhàn)雙方幾十名武裝人員潰入我境，累計(jì)百余名境外受傷人員在我醫(yī)院救治。與此同時(shí)，各路媒體記者頻訪邊境，大量敏感物資流向邊境，管控壓力持續(xù)增大。戰(zhàn)事平息后，仍有相當(dāng)部分難民滯留不愿返回母國，有的投親靠友，有的則從事偷盜、搶劫等違法犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂我社會(huì)治安，影響我社會(huì)安全穩(wěn)定。

三是失實(shí)輿論報(bào)道混淆視聽，影響我國際形象。如針對緬甸籍克欽難民返鄉(xiāng)事件，總部位于美國紐約的人權(quán)組織“人權(quán)觀察”2012年8月對外聲稱：其調(diào)查員發(fā)現(xiàn)，中國從本周開始“大規(guī)模強(qiáng)制遣返緬甸難民”，“已有4 000名緬甸難民被迫離開云南”[6]。對此，中國外交部新聞司2012年8月接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)予以駁斥：此為緬甸邊民自愿返回緬甸，不存在“中方施壓”問題[7]。

三、我國邊境難民涌入對策

難民涌入問題涉及國家邊境安全、影響邊境地區(qū)乃至一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，處理方式和相關(guān)政策直接影響國家對外形象和內(nèi)部社會(huì)穩(wěn)定。依法依規(guī)處置難民涌入，符合我長遠(yuǎn)發(fā)展利益。

(一)完善法規(guī)政策，依法處置難民涌入

1982年《中華人民共和國憲法》第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國對于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利。”2013年正式施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第46條規(guī)定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留?！?007年施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！贝送?，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)文件也就有關(guān)事宜予以宏觀指導(dǎo)。但是，對于在大規(guī)模難民涌入過程中，如何甄別難民和混雜其中的其他人員，特別是趁戰(zhàn)亂之際以難民名義混入我境內(nèi)的別有用心敵特分子等尚缺乏研究。筆者認(rèn)為，對此應(yīng)予以足夠重視。以歐洲近年來難民危機(jī)為例：2015年1月7日，《查理周刊》巴黎總部遭到極端伊斯蘭教徒暴力襲擊，造成12人死亡、11人受傷。2015年11月13日，巴黎又發(fā)生一系列恐怖襲擊事件，造成100多人遇難、數(shù)百人受傷。法國遭受恐怖襲擊的原因之一，是近年來大量中東和北非國家難民涌入，致使基督教文化與伊斯蘭教文化發(fā)生沖突。在國家移民管理局已經(jīng)組建的形勢下，我國應(yīng)加快推進(jìn)“難民法”立法進(jìn)程及其配套法規(guī)制度制定，可能面臨難民涌入省份也應(yīng)制定針對性、操作性強(qiáng)的有關(guān)規(guī)定和具體辦法。在維護(hù)我國家主權(quán)、安全和利益基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照法定程序?qū)﹄y民進(jìn)行科學(xué)甄別、有效防范、規(guī)范安置、有序勸返。

(二)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立黨政軍警民合力治理工作機(jī)制

2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求，加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”。2018年4月23日，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見》。筆者認(rèn)為，應(yīng)以上述文件為指導(dǎo)，建立省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)，明確牽頭統(tǒng)籌部門，統(tǒng)一調(diào)配軍隊(duì)、武警、公安等力量，統(tǒng)一處置原則、統(tǒng)一安置管理、統(tǒng)一及時(shí)勸返、統(tǒng)一宣傳口徑，高效順暢指揮、職責(zé)權(quán)限清晰、協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，形成黨政軍警民合力應(yīng)對、有效解決難民涌入的工作格局。

(三)整合社會(huì)力量，妥善安置、及時(shí)勸返涌入難民

一是在各級(jí)黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，吸納社會(huì)公益組織參與難民安置、勸返等相關(guān)工作。值得注意的是，要對一些公益組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)財(cái)團(tuán)等進(jìn)行鑒定評(píng)判，以免別有用心之徒以此為幌子，進(jìn)行干擾破壞。二是廣泛宣傳法律法規(guī)。引導(dǎo)避戰(zhàn)邊民依法接受安置，遵守我國法律法規(guī)和避難地相關(guān)風(fēng)俗習(xí)慣。三是發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾及時(shí)勸返。一方面，通過吸收社會(huì)公益力量提供資金、場地、物資，解決經(jīng)費(fèi)緊缺等問題；另一方面，通過發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、人民群眾，及時(shí)對涌入難民進(jìn)行勸返，促其有序返回。

(四)加大與難民涌入國經(jīng)貿(mào)合作力度

加強(qiáng)與難民涌入國經(jīng)貿(mào)合作，提高其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)而推動(dòng)難民涌入國政局穩(wěn)定，在很大程度上能有效防止或減少軍事沖突發(fā)生，從而使其難民有序回國。就中緬邊境而言，可通過東盟、大湄公河次區(qū)域合作協(xié)商機(jī)制等多渠道、多平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議，加強(qiáng)與緬經(jīng)貿(mào)往來，提升雙邊經(jīng)濟(jì)實(shí)力，共享發(fā)展成果。

(五)加強(qiáng)國際合作，推進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)

1979年聯(lián)合國難民署第15(XX)號(hào)難民國際保護(hù)文件首次指出，在難民大規(guī)模涌入情境下，尋求庇護(hù)者應(yīng)至少得到臨時(shí)避難?！疤幱谙噜彽乩砦恢玫膰遥诿媾R大規(guī)模涌入情況下應(yīng)必要地獲得其他同樣負(fù)有平等責(zé)任共擔(dān)義務(wù)國家的立即協(xié)助?！?980年第19(XXXI)號(hào)臨時(shí)避難文件明確表明：在大規(guī)模難民涌入情境下應(yīng)適用不推回原則、至少獲得臨時(shí)庇護(hù)的權(quán)利和國際責(zé)任分擔(dān)原則。同時(shí)，提出要進(jìn)一步完善難民認(rèn)定程序，進(jìn)一步研究如何持久解決難民問題及加強(qiáng)國際合作。在聯(lián)合國框架機(jī)制下開展國際合作是當(dāng)前國際社會(huì)一項(xiàng)重要規(guī)則。當(dāng)大規(guī)模難民涌入時(shí)，要通過外交途徑加強(qiáng)與聯(lián)合國難民署、國際紅十字會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)系。一方面尋求相關(guān)難民經(jīng)費(fèi)支持；另一方面樹立和增強(qiáng)我負(fù)責(zé)任大國形象地位。同時(shí)，要以構(gòu)建命運(yùn)共同體為指引，提升我國參與全球治理能力，承擔(dān)大國在地區(qū)安全事務(wù)中的責(zé)任，積極維護(hù)我邊境地區(qū)安全穩(wěn)定。

(六)加強(qiáng)軍隊(duì)交流合作，共同維護(hù)邊境社會(huì)安全穩(wěn)定

結(jié)合近年來中緬邊境和歐洲難民涌入的現(xiàn)實(shí)情況，不難看出，國家形勢動(dòng)蕩、軍事沖突和局部戰(zhàn)爭是導(dǎo)致難民產(chǎn)生的最重要原因。霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治以調(diào)停宗教、族群紛爭為借口，或是打著“民主、自由”旗號(hào)，幕后操控甚至直接走到前臺(tái)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，使地區(qū)形勢變得更為復(fù)雜緊張，導(dǎo)致大量平民流離失所成為難民。在加強(qiáng)政府間國際合作的同時(shí)，我邊防軍隊(duì)與緬甸、朝鮮、巴基斯坦等鄰國邊防軍隊(duì)可通過聯(lián)合巡邏執(zhí)法、共建友好連隊(duì)、開展文化交流等方式建立交流合作互信機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流合作，互通重要情況，逐步建立難民涌入等突發(fā)情況預(yù)警機(jī)制，共同在第一時(shí)間妥善積極應(yīng)對難民涌入。

(七)嚴(yán)格輿情管控，樹立維護(hù)我負(fù)責(zé)任大國形象

外交無小事。在處理難民涌入問題時(shí)，及時(shí)管控好媒體輿論報(bào)道，對維護(hù)我負(fù)責(zé)任大國形象，提高國際影響力，顯得尤為重要。一是建立媒體采訪報(bào)道審查機(jī)制。對進(jìn)入難民聚居區(qū)域進(jìn)行相關(guān)采訪報(bào)道的記者進(jìn)行身份核查、登記，并要求其嚴(yán)格遵守宣傳報(bào)道紀(jì)律或注意事項(xiàng)。二是建立嚴(yán)格的媒體報(bào)道黑名單制度。對進(jìn)行失實(shí)報(bào)道的新聞媒體一律列入黑名單，取消其當(dāng)事記者進(jìn)入我安置難民相關(guān)區(qū)域進(jìn)行有關(guān)新聞報(bào)道的資格，造成嚴(yán)重負(fù)面影響的，依法追究其法律責(zé)任。三是建立重大輿情應(yīng)急處置機(jī)制。對發(fā)表重大負(fù)面輿論報(bào)道，特別是境外媒體編造不實(shí)信息、甚至歪曲詆毀我難民政策和相關(guān)工作的，由相關(guān)部門及時(shí)提出處置意見，并向中宣部、國家廣播電視總局等有關(guān)單位報(bào)備，視情若干年或永遠(yuǎn)禁止該媒體參與我國內(nèi)新聞報(bào)道活動(dòng)。按照工作機(jī)制，由相關(guān)部門第一時(shí)間公布事情真相以正視聽，及時(shí)回應(yīng)國際社會(huì)關(guān)切，樹立我良好國家形象。

四、結(jié)束語

難民涌入問題涉及邊境社會(huì)穩(wěn)定、我外交工作和國家安全。對此，要在維護(hù)我國家主權(quán)、安全和利益基礎(chǔ)上，在國家層面出臺(tái)諸如“難民法”等法律法規(guī)提供法律保障，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范；要通過實(shí)施“一帶一路”倡議，加大與我邊境重要鄰國經(jīng)貿(mào)合作力度；要以推進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)與聯(lián)合國難民署等相關(guān)國際組織聯(lián)系，不斷深化軍隊(duì)交流合作。對可能發(fā)生難民涌入的省份而言，要建立省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黨政軍警民合力治理應(yīng)對機(jī)制，由其牽頭推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)和具體辦法貫徹落實(shí)，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)警在先、處置迅速、科學(xué)安置、及時(shí)勸返，盡最大可能減少我人員生命財(cái)產(chǎn)損失，確保我國經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)安定有序。