文／弋 戈

養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的第一步

“調(diào)整使合宜天地調(diào)劑之法?！痹谏鐣ｋU制度中，“調(diào)劑”一詞是調(diào)整資金余缺的含義，而“更上一層樓”的“統(tǒng)籌”則是資金統(tǒng)收統(tǒng)支的含義。

2018年6月13日，國務(wù)院正式邁出養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的第一步——發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，決定從今年7月1日起實施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。

梳理回顧養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次變遷歷程，我們走過了一條曲折艱難的發(fā)展路徑。從單位統(tǒng)籌到市縣統(tǒng)籌，從省級統(tǒng)籌再到全國統(tǒng)籌，自養(yǎng)老保險制度建立伊始，社會保險的大數(shù)法則就要求以市縣為統(tǒng)籌、社會化程度不高、養(yǎng)老保險基金管理分散、調(diào)劑功能不強、抵御風(fēng)險能力較弱的統(tǒng)籌層次必須不失時機地由市縣統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡。省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌，既是社會保險事業(yè)發(fā)展的必然階段，也是深化市場經(jīng)濟改革的當(dāng)務(wù)之急。

根據(jù)1991年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。1997年7月《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》和1998年8月《國務(wù)院關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，以及2005年12月《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等文件中，均提出要加快實行我國基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。

2007年1月，原勞動保障部、財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》。2008年3月，時任勞動保障部部長田成平在全國兩會期間表示，預(yù)計兩年后在全國各省實現(xiàn)養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。到2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。時任人社部副部長胡曉義表示，在此基礎(chǔ)上，將研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。

2010年《社會保險法》在表決前的“最后時刻”就提高社會保險統(tǒng)籌層次作出明確規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。2010年10月28日，全國人大常委會表決通過的《社會保險法》明確提出：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。”這是國家首部社保立法，首度明確全國統(tǒng)籌目標(biāo)。

然而，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌并非實質(zhì)性的全省統(tǒng)收統(tǒng)支，“統(tǒng)一調(diào)劑管理基金”并不被認(rèn)為是真正意義上的“省級統(tǒng)籌”的靴子落地。這個有明顯時代烙印的“省級統(tǒng)籌”改革，在助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但同時也留下了制度性的遺憾。為了進(jìn)一步完善省級統(tǒng)籌制度，推動實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，2017年9月，人社部、財政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》，全國統(tǒng)籌的腳步越來越近，2018年7月1日，中央調(diào)劑制度終于來了！

近日，人社部副部長游鈞就《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》進(jìn)行解讀時指出，黨的十九大報告明確要求盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。由于我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，各地養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比相差懸殊，養(yǎng)老保險政策、待遇水平仍存在差異，省級統(tǒng)籌制度還不夠完善，難以一步實現(xiàn)基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支。為此，黨中央、國務(wù)院決定，先建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，作為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的第一步。

中央調(diào)劑著力化解難題

習(xí)近平總書記在十九大報告中表示，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。 黨中央文件首次采用“盡快”二字來強調(diào)并要求加速基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌這一改革進(jìn)程。

以“中國式智慧”破冰“全國統(tǒng)籌”難題，建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，就是一個重要的過渡路徑。那么，如何全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌目標(biāo)？中央如何調(diào)劑養(yǎng)老保險基金？養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度實施后，將著力解決哪些難題？

當(dāng)前，中國的養(yǎng)老金收支情況呈現(xiàn)巨大的區(qū)域差異。由于年輕勞動力在區(qū)域之間呈現(xiàn)北部與西部向東部流動、不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動的現(xiàn)象，退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放責(zé)任并不因此而調(diào)整，事實上導(dǎo)致了人口流出地區(qū)的青壯年勞動力給流入地區(qū)的退休人員養(yǎng)老的現(xiàn)象。從養(yǎng)老保險在職與退休人數(shù)比值來看，全國平均值為2.9左右，即3個在職職工供養(yǎng)1個退休人員，而廣東、浙江等地的比值高達(dá)5以上。

于是，中央財政每年通過“一般性轉(zhuǎn)移支付”向部分困難地區(qū)撥付資金以解困局。其中2017年的決算數(shù)為5858.8億元，占一般性轉(zhuǎn)移支付總額的17%。落實到具體的地區(qū)，來自中央的補貼可能高達(dá)當(dāng)?shù)卣畬︷B(yǎng)老金補貼的70%以上。然而，區(qū)域間失衡的趨勢仍在持續(xù)擴大。同時，地方僅靠中央的轉(zhuǎn)移支付“輸血”亦會助長“中央兜底”的依賴思想，進(jìn)一步加重中央財政的負(fù)擔(dān)。為此，實施全國統(tǒng)籌的第一步——養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的本質(zhì)，是從地方政府負(fù)責(zé)征繳的養(yǎng)老保險費中切出一塊，由中央按退休人員的分布統(tǒng)一調(diào)劑，以部分解決繳費人員與退休人員分布結(jié)構(gòu)不均的問題。

對于普通民眾的關(guān)切而言，養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度會不會增加企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，影響退休人員的待遇？游鈞強調(diào)，實施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，不會增加企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，不會影響退休人員的待遇。一是不提高企業(yè)和職工個人繳費比例。建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，主要是在省際之間調(diào)劑基金余缺，全國養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支總量沒有發(fā)生變化，企業(yè)和職工個人不需要額外多繳費，不會增加社會整體負(fù)擔(dān)。二是不改變現(xiàn)行的養(yǎng)老保險待遇計發(fā)和調(diào)整辦法，不會影響離退休人員個人待遇。有的“貢獻(xiàn)省份”，上解的資金額大于得到的撥付資金額，這些省份普遍養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相對較輕，基金支撐能力較強，調(diào)劑后不會因此影響當(dāng)期養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。有的“受益省份”，得到的撥付資金額大于上解的資金額，通過調(diào)劑能夠適當(dāng)緩解基金支付壓力，能夠更好地確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放?！锻ㄖ愤€明確，現(xiàn)行中央財政補助政策和補助方式保持不變。實施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度后，補助力度不減。

從“全國調(diào)劑”邁向“全國統(tǒng)籌”

采用調(diào)劑金模式的全國統(tǒng)籌，最大風(fēng)險來自地方政府的制度套利。從《通知》來看，這次的養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的操作性很強。各省份上解數(shù)額的多少主要取決于上解工資基數(shù)和在職應(yīng)參保人數(shù)這兩項指標(biāo)。其中“在職應(yīng)參保人數(shù)”暫以現(xiàn)有在職參保人數(shù)和企業(yè)就業(yè)人數(shù)二者的平均值確定，按照應(yīng)參保人數(shù)而不是實際繳費人數(shù)來確定上解比例是《通知》的一大亮點，這樣可以激發(fā)地方擴面征繳的積極性，督促地方政府?dāng)U大征繳面，將更多的非正規(guī)就業(yè)人員納入到職工養(yǎng)老的體系中。而“職工平均工資”則以城鎮(zhèn)非私營和私營兩類單位的加權(quán)平均工資為基數(shù)，一定程度上降低了非私營單位平均工資過高而無法準(zhǔn)確度量社會平均工資的弊端。

中央調(diào)劑基金撥付的重要原則是實行以收定支，《通知》明確當(dāng)年籌集的資金全部撥付地方。在具體的撥付方式上，中央調(diào)劑基金按照人均定額撥付，根據(jù)人社部、財政部核定的各省份離退休人數(shù)確定撥付資金數(shù)額。

《通知》明確了各級政府責(zé)任和具體的激勵約束措施。首先是制度內(nèi)在設(shè)計上體現(xiàn)激勵約束。計算上解資金采用的上解工資基數(shù)和人數(shù)，不受各地實際征繳收入的影響，各地經(jīng)過努力多征繳的養(yǎng)老保險費，可以留在本省份使用，體現(xiàn)了對擴面征繳工作到位的地方的鼓勵。同時，通過對離退休人數(shù)的核定，對基金支出管理不到位的地方體現(xiàn)了約束?！锻ㄖ愤€提出，各地在實施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度之前累計結(jié)余基金原則上留存地方，用于本省份范圍內(nèi)養(yǎng)老保險基金余缺調(diào)劑。

此外，《通知》還明確提出，養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度建立以后，中央政府在下達(dá)中央財政補助資金和撥付中央調(diào)劑基金后，各省份養(yǎng)老保險基金缺口由地方政府承擔(dān)。這意味著各地區(qū)要切實履行基本養(yǎng)老金發(fā)放的主體責(zé)任，進(jìn)一步加強收支管理，加快完善省級統(tǒng)籌制度，通過盤活存量資金、劃轉(zhuǎn)部分國有資本等充實社?；?，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，有效防范和化解支付風(fēng)險。

隨著中國人口老齡化速度在加快，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌將是大勢所趨。建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，是邁向全國統(tǒng)籌的重要一步。在此基礎(chǔ)上，必要之舉首先是推進(jìn)省級統(tǒng)籌，為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。各地要加快推進(jìn)省級基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支，2020年全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。其次，強化基金預(yù)算管理，確保應(yīng)收盡收，杜絕違規(guī)支出。再次，建立健全考核獎懲機制。將各省（區(qū)、市）養(yǎng)老保險擴面征繳等情況列入省級政府工作責(zé)任制考核內(nèi)容。最后，還應(yīng)推進(jìn)信息化建設(shè)。在中央與地方之間、部門之間實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，及時掌握和規(guī)范中央調(diào)劑基金和省級統(tǒng)籌基金收支行為，防范風(fēng)險。

從健全社會保障體系、完善養(yǎng)老保險制度建設(shè)而言，在制度頂層設(shè)計上，還必須盡快統(tǒng)一明確領(lǐng)取養(yǎng)老待遇年齡、養(yǎng)老保險繳費費率、養(yǎng)老待遇計發(fā)和調(diào)整辦法,強化第二支柱等舉措。同時，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)致力于探索構(gòu)建法人化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新之路。《通知》最后要求，確保養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度順利實施，同時要抓緊制定養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間表、路線圖。