文／栗燕杰

《社會保險(xiǎn)法》自2010年公布至今，已有8個年頭，既有條件也理應(yīng)進(jìn)行評估反思。法律內(nèi)容較為籠統(tǒng)、制度供給不足、法律規(guī)定滯后于改革做法等弊病已成各界共識，相信在法律修改中將得到足夠關(guān)注和處置。

社會保險(xiǎn)的制裁機(jī)制，對于確保社會保險(xiǎn)法律制度的順利實(shí)施，進(jìn)而增強(qiáng)其強(qiáng)制性和最終實(shí)現(xiàn)，具有無可替代的重要意義。同時，對于增強(qiáng)社會保險(xiǎn)制度的公信力，增強(qiáng)民眾信任、信仰，使得社會保險(xiǎn)制度真正免除民眾后顧之憂，具有支撐性作用。顯然，研討社會保險(xiǎn)法律實(shí)施及社會保險(xiǎn)法治實(shí)現(xiàn)、社會保險(xiǎn)權(quán)利落實(shí)，行政處罰等制裁機(jī)制是不可或缺的重要一環(huán)。

制裁機(jī)制落空的現(xiàn)狀

雖然《社會保險(xiǎn)法》第十一章專章規(guī)定了“法律責(zé)任”，其配套法規(guī)如《工傷保險(xiǎn)條例》《全國社會保障基金條例》中或有專章規(guī)定，或有多處涉及行政處罰、行政強(qiáng)制等法律責(zé)任的條款。但在社會保險(xiǎn)法治實(shí)施與改革中，法律責(zé)任機(jī)制尚未受到應(yīng)有重視，大量違法行為或者未發(fā)現(xiàn)，或雖然發(fā)現(xiàn)但處罰未能落實(shí)，或處罰過輕未起到制裁和震懾效果。

筆者參與多次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《社會保險(xiǎn)法》軟法色彩濃厚，法律“牙齒”不夠、法律責(zé)任追究欠缺的弊病凸顯，其執(zhí)行力、強(qiáng)制力、公信力因而大打折扣。在社會保險(xiǎn)法律領(lǐng)域，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”仍未能完全做到，“全民守法”更是遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。讓社會保險(xiǎn)法的制裁機(jī)制有效、有力，確保違法行為得到制止，增加違法成本強(qiáng)化威懾力，仍是《社會保險(xiǎn)法》修訂的重要內(nèi)容。

《社會保險(xiǎn)法》相關(guān)條款規(guī)定，社會保險(xiǎn)行政部門、費(fèi)用征繳部門對用人單位、社會保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如醫(yī)院、藥店）等主體的社會保險(xiǎn)相關(guān)違法行為，除責(zé)令限期改正、限期繳納或補(bǔ)足、責(zé)令退回以外，違法主體還應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，其形態(tài)包括行政處罰、刑罰等。另外，《工傷保險(xiǎn)條例》《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會保險(xiǎn)個人權(quán)益記錄管理辦法》等法規(guī)規(guī)章中也有類似條款。換言之，存在社會保險(xiǎn)違法行為的用人單位，除應(yīng)當(dāng)糾正、改正違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)之外，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)罰款乃至刑事責(zé)任等形態(tài)的法律責(zé)任。

《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施多年，違法情形較為多見，且處罰條款落空的現(xiàn)象較為突出；地方配套立法對行政處罰關(guān)注不夠。比如，2017年通過的《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》根本未提及行政處罰。

在社會保險(xiǎn)領(lǐng)域，全民守法的社會氛圍有待形成。一方面，快速發(fā)展的民營企業(yè)、小微企業(yè)不能正確處理職工參保和利潤積累的關(guān)系，不愿為職工同時繳納五項(xiàng)險(xiǎn)種；另一方面，年齡集中在20—30歲的工人，希望工資高一點(diǎn)，不愿參加社會保險(xiǎn)。不少用人單位、勞動者均認(rèn)為是否繳納社會保險(xiǎn)可由雙方協(xié)商確定，忽視了社會保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。

對相應(yīng)違法行為依據(jù)《社會保險(xiǎn)法》給予行政處罰的，大部分地方則表示很少出現(xiàn)或根本沒有。根據(jù)國務(wù)院2014年出臺的《企業(yè)信息公示暫行條例》第七條之規(guī)定，包括人社部門在內(nèi)的各個政府部門，應(yīng)當(dāng)公示其在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的行政處罰信息，這本身也構(gòu)成企業(yè)信息的一種。在公開方式上，對企業(yè)的社會保險(xiǎn)處罰信息既可以通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公開，也可以通過其他系統(tǒng)公示。但從全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上查看，也大都沒有發(fā)現(xiàn)各地區(qū)企業(yè)社會保險(xiǎn)方面的處罰信息。

在人社部等權(quán)威發(fā)布的《中國社會保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告》《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，對于社會保險(xiǎn)行政處罰的統(tǒng)計(jì)往往告之闕如。各地的社會保險(xiǎn)數(shù)據(jù)公開已有所推進(jìn)，但往往未將行政處罰的情況考慮在內(nèi)。

這也從一個側(cè)面體現(xiàn)出行政處罰在社會保險(xiǎn)工作中的邊緣化位置。值得一提的是，深圳市已開始公布查處社會保險(xiǎn)基金違法違規(guī)案件的數(shù)量，并對企業(yè)、個人、定點(diǎn)藥店和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)查處、整改案件數(shù)量予以公開，以附件形式公開了被處罰的當(dāng)事人、違法情形、處罰結(jié)果或移送司法機(jī)關(guān)情況。

深層次原因剖析

處罰與其他制裁條款的落空危害多樣而深遠(yuǎn)，帶來企業(yè)等用人單位違法行為實(shí)施成本較低、劣幣驅(qū)逐良幣、法律權(quán)威受損、社會保險(xiǎn)基金安全遭侵害等一系列不利后果，不利于社會保險(xiǎn)擴(kuò)面。

執(zhí)法體制不夠順暢。從《社會保險(xiǎn)法》條文分析，享有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)至少有三種（社會保險(xiǎn)行政部門、財(cái)政部門和審計(jì)部門），多個部門的并列并不能加強(qiáng)監(jiān)管的有效性和強(qiáng)制性，處罰權(quán)的泛化導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的模糊淡化。

根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)條例》《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會保險(xiǎn)稽核辦法》等規(guī)定，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對社會保險(xiǎn)費(fèi)的繳納情況和社會保險(xiǎn)待遇的領(lǐng)取情況依法進(jìn)行核查，并行使相關(guān)調(diào)查與檢查權(quán)力。據(jù)稽核結(jié)果，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令改正；或報(bào)請社會保險(xiǎn)行政部門予以處罰。顯然，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)享有和行使的這種稽核權(quán)力，已脫離“服務(wù)行政”的范疇。在屬性上，稽核權(quán)力，更多表現(xiàn)出監(jiān)督檢查權(quán)的實(shí)質(zhì)——只是，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不享有最終的處罰權(quán)力。盡管如此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)享有要求用人單位、個人“責(zé)令改正”的權(quán)力。對于稽核權(quán)力的行使，如從經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與用人單位、個人的觀察視角而轉(zhuǎn)換為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會保險(xiǎn)行政部門的關(guān)系來觀察則別有洞天。針對社會保險(xiǎn)繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取的可能違法行為，行政調(diào)查權(quán)力、行政處罰權(quán)力實(shí)行分工與配合：經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使調(diào)查權(quán)，社會保險(xiǎn)行政部門行使處罰權(quán)。但實(shí)踐中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)法功能未得到充分發(fā)揮，仍以勞動監(jiān)察執(zhí)法為主，體制不夠順暢。

社會保險(xiǎn)執(zhí)法能力不強(qiáng)且執(zhí)法難度較大。不少企業(yè)往往以外來員工不愿參加社會保險(xiǎn)、企業(yè)經(jīng)營效益不佳等為由推脫。與此同時，違法發(fā)現(xiàn)率較低，本應(yīng)主動出擊依職權(quán)發(fā)現(xiàn)并查處違法的行政執(zhí)法，在事實(shí)上處于“不告不理”的狀態(tài)。

法律規(guī)定罰則過輕且存在滯后。1999年勞動和社會保障部的《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》雖然就行政處罰（包括罰款、滯納金等）有多處規(guī)定，且內(nèi)容較為具體、細(xì)致。但距當(dāng)下已近20年，其處罰標(biāo)準(zhǔn)顯然過低；其規(guī)定與《社會保險(xiǎn)法》及之后的法律法規(guī)缺乏必要銜接，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)無所適從。

雖然地方立法有所推進(jìn)，但在制裁規(guī)則的確定上也受制于上級法律、文件。比如，2014年的《北京市人力資源和社會保障行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》，明確了用人單位不辦理社會保險(xiǎn)登記，用人單位未按時足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，相關(guān)單位以欺詐、偽造證明材料等手段騙取社會保險(xiǎn)基金支出，用人單位拒不協(xié)助社會保險(xiǎn)行政部門對事故進(jìn)行調(diào)查核實(shí)等社會保險(xiǎn)違法行為的罰款具體標(biāo)準(zhǔn)。總體上，其處罰仍嫌過輕。

“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下新業(yè)態(tài)帶來挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛普及，以騰訊、百度、淘寶等為代表的一大批“互聯(lián)網(wǎng)＋”企業(yè)、各種電商微商迅猛發(fā)展，給人們生活帶來極大便利，也帶來了新的用工方式和就業(yè)模式，再以傳統(tǒng)的勞動者保護(hù)制度機(jī)制來生搬硬套，難免刻舟求劍。

靈活的就業(yè)方式，對于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到強(qiáng)烈促進(jìn)作用，也給企業(yè)帶來了新型盈利模式。但從勞資關(guān)系的角度看，新型用工模式顯然給社會保險(xiǎn)制度的運(yùn)行帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。外賣騎手、快遞員以及快車司機(jī)，尚未完全納入勞動關(guān)系之列，他們是否應(yīng)當(dāng)參加社會保險(xiǎn)、如何參加社會保險(xiǎn)，都懸而未決。合法與否尚未確定，執(zhí)法機(jī)關(guān)更是無所適從，這有待《社會保險(xiǎn)法》在修改中予以明確。

思考和建議

法律修改應(yīng)將制裁機(jī)制作為重點(diǎn)內(nèi)容?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》在今后的修改完善及其配套法規(guī)出臺時，對于違法用人單位的處罰應(yīng)予以強(qiáng)化和改進(jìn)。《社會保險(xiǎn)法》僅規(guī)定了罰款的處罰形式，其懲戒效應(yīng)極為有限。對于未能按時足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，應(yīng)當(dāng)本著比例原則的理念，設(shè)置階梯化、體系化的懲戒機(jī)制。包括引入警告，公布違法單位名單，加大法定的罰款限度，列入政府采購、政府招投標(biāo)的黑名單，降低信用等級，銀行發(fā)放貸款時將其作為考慮因素之一，等等。除規(guī)定對于用人單位的處罰外，還應(yīng)規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的行政處罰。

首先，明確并落實(shí)拒絕檢查和謊報(bào)、瞞報(bào)的制裁機(jī)制?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第七十七條第二款已明確要求“社會保險(xiǎn)行政部門實(shí)施監(jiān)督檢查時，被檢查的用人單位和個人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供與社會保險(xiǎn)有關(guān)的資料，不得拒絕檢查或者謊報(bào)、瞞報(bào)”，但是并未規(guī)定任何未如實(shí)提供相關(guān)資料，或者拒絕檢查、謊報(bào)、瞞報(bào)的法律責(zé)任。對此，有必要在《社會保險(xiǎn)法》修改時，或者出臺配套法規(guī)規(guī)章時，明確規(guī)定違反如實(shí)提供相關(guān)資料義務(wù)的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。

其次，強(qiáng)化發(fā)生拒絕檢查和謊報(bào)、瞞報(bào)的行政強(qiáng)制措施?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第七十九條第二款第一項(xiàng)規(guī)定“對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者滅失的資料予以封存”，在此基礎(chǔ)上，可借鑒《行政強(qiáng)制法》以及稅收征管、海關(guān)管理等確保調(diào)查順利進(jìn)行的行政強(qiáng)制措施，系統(tǒng)規(guī)定查封、扣押、凍結(jié)等必要的行政強(qiáng)制措施。另外，修法時可探索將處罰所得納入社?；鹬?。

嚴(yán)格落實(shí)行政處罰及強(qiáng)制措施、刑罰等制裁相關(guān)條款。對于違反按時足額征繳規(guī)定的用人單位，應(yīng)做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，并將社會保險(xiǎn)違法行為納入企業(yè)誠信評價體系。在此需強(qiáng)調(diào)的是，鑒于不可能每起違法行為均能發(fā)現(xiàn)，有必要在法律限度內(nèi)，符合合理行政原則、比例原則的前提下，考慮適度加強(qiáng)處罰制裁力度，增加違法行為的實(shí)施成本。

充實(shí)社會保險(xiǎn)執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍。社會保險(xiǎn)制裁機(jī)制未能充分落實(shí)，除了觀念認(rèn)識外，也與執(zhí)法隊(duì)伍薄弱密切相關(guān)。一些地方社會保險(xiǎn)主管部門對于違法行為調(diào)查、取證缺乏足夠人手、設(shè)備，可謂巧婦難為無米之炊。對此，加強(qiáng)社會保險(xiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，配備與現(xiàn)代信息化相適應(yīng)的執(zhí)法裝備，是實(shí)施社會保險(xiǎn)行政處罰的重要支撐。

完善企業(yè)違法行為公示機(jī)制。對用人單位涉及社會保險(xiǎn)的違法行為和處罰決定，依法予以公開公示。對此，既要嚴(yán)格落實(shí)《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，也有必要制定出臺社會保險(xiǎn)違法、處罰公示的專門辦法。根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第二十二條，勞動保障行政部門應(yīng)建立用人單位勞動保障守法誠信檔案。如用人單位欠繳社會保險(xiǎn)費(fèi)構(gòu)成重大違法，勞動保障行政部門也有權(quán)向社會公布該違法行為。人社部于2016年公布的《重大勞動保障違法行為社會公布暫行辦法》，對于“不依法參加社會保險(xiǎn)或者不依法繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，情節(jié)嚴(yán)重的”，納入應(yīng)當(dāng)公布的違法行為之列，要求在人社行政部門門戶網(wǎng)站公布，并在本行政區(qū)域主要報(bào)刊、電視等媒體予以公布。在以上規(guī)定基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善制度機(jī)制，公開內(nèi)容不再限于“情節(jié)嚴(yán)重”，而將所有處罰決定均予以公示；在渠道上，通過網(wǎng)絡(luò)、兩微一端、系統(tǒng)平臺等實(shí)現(xiàn)多種傳統(tǒng)與現(xiàn)代方式相結(jié)合；在時效上，應(yīng)當(dāng)從每季度定期公開，走向?qū)崟r公開，并納入征信系統(tǒng)，增強(qiáng)公開的實(shí)效性和震懾力。

社會保險(xiǎn)行政處罰并不能替代刑罰。當(dāng)社會保險(xiǎn)違法行為的社會危害性足夠嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，涉案違法主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑法》規(guī)定承擔(dān)刑事責(zé)任，而絕不能以行政處罰代替刑事責(zé)任的承擔(dān)。為此，在社會保險(xiǎn)領(lǐng)域同樣存在社會保險(xiǎn)行政執(zhí)法與社會保險(xiǎn)刑事司法銜接問題。社會保險(xiǎn)的制裁機(jī)制不應(yīng)被濫用。社會保險(xiǎn)行政處罰、社會保險(xiǎn)強(qiáng)制措施、社會保險(xiǎn)刑罰的啟動和實(shí)施，都應(yīng)遵循法律規(guī)定的條件和要求，應(yīng)當(dāng)遵循合法行政原則、比例原則、程序正當(dāng)原則等行政法的原則和精神，體現(xiàn)“教育與處罰相結(jié)合”，而決不應(yīng)以罰代管，濫用處罰，更不應(yīng)以追責(zé)、懲罰為能事。

強(qiáng)化社會各方的參與監(jiān)督，鼓勵披露曝光違法行為。社會保險(xiǎn)違法行為的處置和制裁，并非僅靠執(zhí)法機(jī)關(guān)一家之力就能夠完成。特別是在社會保險(xiǎn)行政執(zhí)法力量相對薄弱而面對需要執(zhí)法的用人單位數(shù)量極為龐大且快速增長的背景下，社會力量參與社會保險(xiǎn)違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處，對于提升執(zhí)法的瞄準(zhǔn)率與精準(zhǔn)度，顯然不無裨益。對此，應(yīng)拓展舉報(bào)投訴渠道，舉報(bào)投訴方式多樣化，并加大對違法行為的舉報(bào)獎勵力度；與此同時，還應(yīng)鼓勵現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)自媒體、傳統(tǒng)新聞媒體的披露曝光，既有利于發(fā)現(xiàn)違法線索，也通過媒體對社會保險(xiǎn)處罰的報(bào)道，增強(qiáng)處罰的震懾力度。如根據(jù)《工會法》第二十二條，企業(yè)、事業(yè)單位違反勞動法律、法規(guī)規(guī)定，侵犯職工勞動權(quán)益的，工會應(yīng)當(dāng)代表職工與企業(yè)、事業(yè)單位交涉，要求采取措施予以改正；企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)予以研究處理、并向工會作出答復(fù)；如拒不改正的，工會可以請求當(dāng)?shù)厝嗣裾婪ㄗ鞒鎏幚?。顯然，欠繳社會保險(xiǎn)費(fèi)等社會保險(xiǎn)違法行為，侵犯了職工的勞動權(quán)益。工會有權(quán)依據(jù)《工會法》等法規(guī)采取措施，成為社會保險(xiǎn)法律秩序維護(hù)的重要力量。

“綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)”試水

6月11日下午，由中國社會保險(xiǎn)學(xué)會主辦的“綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)”課題匯報(bào)會在人社部社保中心舉行，相關(guān)機(jī)構(gòu)介紹了綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)、服務(wù)平臺及應(yīng)用程序（APP）建設(shè)、養(yǎng)老金融服務(wù)試點(diǎn)模式等進(jìn)展情況。

《“綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)”模式探討及應(yīng)用》是中國社會保險(xiǎn)學(xué)會、中國公證協(xié)會聯(lián)合開展的研究課題，利用公證獨(dú)特的法律職能和作用，整合社保、公證、金融等多方資源和優(yōu)勢，為老年人提供多元化、多方位的養(yǎng)老服務(wù)保障，去年底在“4+1”個地區(qū)啟動試點(diǎn)以來取得初步成果。據(jù)了解，目前北京市中信公證處等3家公證處作為全市第一批“綜合性公證養(yǎng)老”試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，以“家事法律顧問”方式針對老年人的不同需求設(shè)計(jì)個性化的公證法律服務(wù)方案，已開始提供“綜合性公證養(yǎng)老”法律服務(wù)。

中國社會保險(xiǎn)學(xué)會會長胡曉義強(qiáng)調(diào)，要將頂層設(shè)計(jì)和底層需求結(jié)合起來，將綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)模式的戰(zhàn)略性構(gòu)思落實(shí)到人民群眾的切身感受中，使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)；將工作辦法和群眾不斷出現(xiàn)的新需求結(jié)合起來，政府工作應(yīng)緊跟時代發(fā)展步伐，了解新需求、新矛盾，關(guān)注社會需求的個性化趨勢，提供符合老年人特征的養(yǎng)老金融服務(wù)；在開展綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)中注重“綜合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡”，社會成員、政府、企業(yè)共同努力，發(fā)揮各自的能量，爭取通過試點(diǎn)探索出合適的綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)之路，為社會和老年人提供更多、更好的服務(wù)。（夏育文）