馮玉軍，周澤夏

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

改革開放40年來(lái)，黨的宗教法治思想和宗教工作法治化實(shí)踐走過(guò)了波瀾壯闊的發(fā)展道路。在宗教法治思想方面，鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義宗教理論一而貫之，始終強(qiáng)調(diào)要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，提高宗教工作法治化水平。在宗教工作實(shí)踐方面，不斷完善宗教政策法律體系，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，維護(hù)宗教界合法權(quán)益，依法正確處理宗教領(lǐng)域各種矛盾和問(wèn)題，宗教事務(wù)整體上實(shí)現(xiàn)了從政策主導(dǎo)、單一行政管理向政策與法律并舉、全面依法管理的轉(zhuǎn)變。

一、改革開放40年黨的宗教法治思想的嬗變

（一）鄧小平理論關(guān)于宗教及宗教法治的思想

鄧小平宗教思想既包括正確估計(jì)社會(huì)主義初級(jí)階段宗教的基本情況、認(rèn)清宗教與民族問(wèn)題相交織的復(fù)雜性特點(diǎn)、引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)、宗教獨(dú)立自主自辦原則與開展友好交流并不矛盾等核心論斷，也蘊(yùn)含了豐富的宗教法治思想。1979年10月15日，鄧小平在會(huì)見英國(guó)知名人士代表團(tuán)時(shí)談到：“我們建國(guó)以來(lái)歷來(lái)實(shí)行宗教信仰自由。當(dāng)然，我們也進(jìn)行無(wú)神論的宣傳。馬克思主義者認(rèn)為，像宗教這樣的問(wèn)題不是用行政方法能夠解決的?！雹佟多囆∑剿枷肽曜V·1979年》，http://cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69683/4723397.html.五屆全國(guó)人大五次會(huì)議于1982年12月4日通過(guò)并公布了現(xiàn)行憲法，其第36條共四款規(guī)定宗教信仰自由，任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

（二）“三個(gè)代表”重要思想關(guān)于宗教及宗教法治的觀點(diǎn)

2001年12月10日，江澤民在全國(guó)宗教工作會(huì)議上發(fā)表《論宗教問(wèn)題》重要講話，系統(tǒng)論述了宗教問(wèn)題的復(fù)雜性和做好宗教工作的重要性、新世紀(jì)初宗教工作的基本任務(wù)和重要工作、加強(qiáng)黨對(duì)宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)等三個(gè)問(wèn)題。講話指出：宗教問(wèn)題總是同政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等方面歷史和現(xiàn)實(shí)的矛盾相交錯(cuò)，具有特殊復(fù)雜性；做好宗教工作，關(guān)系到保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，關(guān)系到推進(jìn)兩個(gè)文明建設(shè)，關(guān)系到加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全和祖國(guó)統(tǒng)一，關(guān)系到我國(guó)的對(duì)外關(guān)系。①《江澤民在全國(guó)宗教工作會(huì)議發(fā)表重要講話》，http://www.china.com.cn/chinese/kuaixun/85744.htm.在宗教問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)“四句話”，即“全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦的原則”。②《江澤民總書記關(guān)于宗教工作的“四句話”》，http://cpc.people.com.cn/GB/64107/65708/66067/66082/4468758.html.以下僅就前兩句話具體闡述：

第一，全面正確地貫徹宗教信仰自由政策。一是尊重每個(gè)公民信仰宗教的自由和不信仰宗教的自由。二是堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。宗教必須在憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)活動(dòng)，宗教活動(dòng)不得妨礙社會(huì)秩序、工作秩序和生活秩序。其內(nèi)在原因是：首先，只有采取宗教信仰自由的政策，允許人們對(duì)信仰宗教和不信仰宗教有選擇的自由，通過(guò)革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展來(lái)促進(jìn)宗教根源的逐步消除和宗教影響的漸次消弱，才是符合客觀規(guī)律的正確政策方針，才會(huì)使馬克思主義唯物史觀代替唯心主義的世界觀。其次，只有采取信仰自由政策，用法律形式尊重和保護(hù)廣大信教群眾的宗教信仰自由，才能把他們團(tuán)結(jié)起來(lái)，調(diào)動(dòng)他們社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性。

第二，依法管理宗教事務(wù)。首先，這是宗教社會(huì)性的必然要求，宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教團(tuán)體、宗教教職人員等都需要依法管理；第二，這是正確處理我國(guó)有關(guān)宗教矛盾的必然要求，因?yàn)樽诮填I(lǐng)域存在著大量的人民內(nèi)部矛盾，也存在著一定的敵我矛盾；第三，這是我國(guó)履行有關(guān)公約規(guī)定的國(guó)際義務(wù)的必然要求；第四，這是依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的內(nèi)在要求。宗教方面涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的事項(xiàng)和活動(dòng)，必須納入依法管理的范圍。依法管理宗教事務(wù)的要旨，是保護(hù)合法，制止非法，抵御滲透，打擊犯罪。

江澤民宗教法治思想的基本理論架構(gòu)是把握住宗教的三個(gè)特點(diǎn)來(lái)提出相應(yīng)舉措：“根本是長(zhǎng)期性，關(guān)鍵是群眾性，特殊的復(fù)雜性”。所以要依法加強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的管理。這種構(gòu)思對(duì)正確認(rèn)識(shí)宗教存在有著重大指導(dǎo)意義，亦會(huì)啟發(fā)人們?cè)谕笍卣J(rèn)識(shí)宗教本質(zhì)、正確理解宗教上達(dá)到新的升華和突破。③參見卓新平：《講透“社會(huì)主義的宗教論”需要新思想》，《中國(guó)宗教》2003年第5期。

（三）科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于宗教及宗教法治的思想

新世紀(jì)以來(lái)，提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略。社會(huì)主義和諧社會(huì)是經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)，宗教是社會(huì)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)必然要求宗教的和諧，其中最根本的是宗教與社會(huì)的和諧。為此，胡錦濤在2007年12月18日主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)講話指出，正確認(rèn)識(shí)和處理宗教問(wèn)題，切實(shí)做好宗教工作，關(guān)系黨和國(guó)家工作全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程，關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展。在新的歷史條件下，要堅(jiān)持馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法，全面認(rèn)識(shí)宗教在社會(huì)主義社會(huì)將長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，全面認(rèn)識(shí)宗教問(wèn)題同政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等方面因素相交織的復(fù)雜狀況，全面認(rèn)識(shí)宗教因素在人民內(nèi)部矛盾中的特殊地位，努力探索和掌握宗教自身的規(guī)律，不斷提高宗教工作水平。④《胡錦濤在政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)全面貫徹黨的宗教工作基本方針》，http://politics.people.com.cn/GB/1024/6675949.html.

（四）習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義宗教法治理論

黨的十八大以來(lái)，不斷開拓中國(guó)特色社會(huì)主義宗教理論的新境界。習(xí)近平總書記在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議中指出：“宗教工作是全局性工作……本質(zhì)上是群眾工作，要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦原則，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，必須堅(jiān)持中國(guó)化方向，必須提高宗教工作法治化水平，必須辯證看待宗教的社會(huì)作用，必須重視發(fā)揮宗教界人士作用，引導(dǎo)宗教努力為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、祖國(guó)統(tǒng)一服務(wù)?！雹荨读?xí)近平出席中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》，http://pic.people.com.cn/n/2015/0521/c1016-27032234.html.

2016年4月22-23日，習(xí)近平總書記出席全國(guó)宗教工作會(huì)議并發(fā)表重要講話。習(xí)近平總書記指出，做好宗教工作，必須堅(jiān)持黨的宗教工作基本方針。關(guān)鍵是要在“導(dǎo)”上想得深、看得透、把得準(zhǔn)，做到“導(dǎo)”之有方、“導(dǎo)”之有力、“導(dǎo)”之有效，牢牢掌握宗教工作主動(dòng)權(quán)。處理我國(guó)宗教關(guān)系，必須牢牢把握?qǐng)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位、強(qiáng)化黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這個(gè)根本，必須堅(jiān)持政教分離，堅(jiān)持宗教不得干預(yù)行政、司法、教育等國(guó)家職能實(shí)施，堅(jiān)持政府依法對(duì)涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行管理。要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會(huì)關(guān)系。要保護(hù)廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認(rèn)識(shí)和處理國(guó)法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念。加強(qiáng)宗教工作法治建設(shè)的具體任務(wù)是：通過(guò)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善涉及宗教的法律法規(guī)，提高立法質(zhì)量，努力形成健全的宗教法律規(guī)范體系；提高依法管理宗教事務(wù)的水平，增強(qiáng)宗教工作干部法治意識(shí)，規(guī)范行政行為，推進(jìn)以法治思維和法治方式解決宗教工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，依法保障公民的宗教信仰自由權(quán)利；創(chuàng)新宗教事務(wù)社會(huì)治理方式引導(dǎo)宗教界人士和信教群眾增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)、法律意識(shí)、公民意識(shí)，提高宗教組織自我約束、自我管理的能力；提高宗教領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)宗教工作法治化，開創(chuàng)宗教工作新局面。

在第二次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記提出處理宗教問(wèn)題的基本原則，就是“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”。這其中首次增加的“遏制極端”四個(gè)字體現(xiàn)了中央對(duì)新疆當(dāng)前形勢(shì)的正確判斷，也體現(xiàn)了習(xí)近平總書記旗幟鮮明地反對(duì)宗教極端思想，要下大力氣解決宗教極端思想滲透的決心。①習(xí)近平總書記在新疆考察期間明確指出：“暴力恐怖活動(dòng)根子是民族分裂主義，思想基礎(chǔ)是宗教極端”。《認(rèn)清宗教極端思想的實(shí)質(zhì)和危害》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-07/23/c_126788265.htm.習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，暴力恐怖活動(dòng)漠視基本人權(quán)、踐踏人道正義，挑戰(zhàn)的是人類文明共同的底線，既不是民族問(wèn)題，也不是宗教問(wèn)題，而是各族人民的共同敵人。對(duì)“三股勢(shì)力”，也必須采取零容忍態(tài)度，加強(qiáng)國(guó)家和地區(qū)合作，加大打擊力度，使本地區(qū)人民都能夠在安寧祥和的土地上幸福生活。②《積極樹立亞洲安全觀 共創(chuàng)安全合作新局面》，http://politics.people.com.cn/n/2014/0522/c1024-25048258.html.

按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，必須在法治框架下規(guī)范宗教各項(xiàng)工作的有序開展，努力實(shí)現(xiàn)宗教工作的法治化。俞正聲在與全國(guó)性宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人迎春座談時(shí)強(qiáng)調(diào)：“宗教信仰自由得到充分尊重和保護(hù)，宗教事務(wù)管理進(jìn)一步法制化、規(guī)范化?！薄耙婕訌?qiáng)組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和人才建設(shè)，促進(jìn)宗教團(tuán)體、宗教院校和宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理的制度化、規(guī)范化?！边@些舉措標(biāo)志著國(guó)家對(duì)宗教工作開展的進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化。此外，我們還要依法妥善處理網(wǎng)絡(luò)宗教問(wèn)題，積極應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)帶來(lái)的宗教問(wèn)題，加強(qiáng)少數(shù)民族和民族地區(qū)宗教工作，明確定位宗教團(tuán)體定位，完善宗教活動(dòng)場(chǎng)所的布局和管理等。這些工作不僅昭示了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)宗教工作的高度重視，也反映出宗教工作逐漸改變傳統(tǒng)的粗放式管理，向社會(huì)治理精細(xì)化和良法善治邁進(jìn)。

習(xí)近平總書記還就確保宗教組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在愛國(guó)愛教人士手中，發(fā)揮宗教的積極作用助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略作出了一系列重要論斷。

二、改革開放以來(lái)黨的宗教政策和宗教法治發(fā)展

新中國(guó)的宗教事務(wù)管理在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里都主要依靠黨的政策。新中國(guó)成立伊始，黨在堅(jiān)持馬克思主義宗教觀的同時(shí)，也奉行了開明務(wù)實(shí)的具體策略（如和平解決西藏問(wèn)題，對(duì)五大宗教采取各不相同的包容改造方針等），清除教會(huì)中的帝國(guó)主義勢(shì)力，推行獨(dú)立自主自辦教會(huì)和“三自”（自傳、自治、自養(yǎng)）正確方針，使天主教、基督教由帝國(guó)主義的侵略工具變?yōu)橹袊?guó)信教群眾獨(dú)立自主自辦的宗教事業(yè)；廢除宗教封建特權(quán)和壓迫剝削制度，揭露和打擊了披著宗教外衣的反革命分子和壞分子，使佛教、道教和伊斯蘭教擺脫了反動(dòng)階級(jí)的控制和利用；宣布和實(shí)行宗教信仰自由政策，使廣大信教群眾和全國(guó)各族人民一道獲得政治上和經(jīng)濟(jì)上的翻身解放，開始真正享受宗教信仰自由的權(quán)利。1954年國(guó)務(wù)院成立時(shí)專門設(shè)置宗教事務(wù)局，宗教事務(wù)管理被列入國(guó)家行政序列。1957年以后宗教工作中“左”的錯(cuò)誤逐漸滋長(zhǎng)，60年代中期以后更進(jìn)一步地發(fā)展起來(lái)，特別是在“文化大革命”中，馬列主義關(guān)于宗教問(wèn)題的科學(xué)理論被肆意踐踏，黨對(duì)宗教問(wèn)題的正確方針被全盤否定，甚而根本取消了黨對(duì)宗教的工作，宗教事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞。

黨的十一屆三中全會(huì)后，對(duì)宗教問(wèn)題的正確方針和政策逐步得到恢復(fù)。1979年，黨中央批準(zhǔn)了中央統(tǒng)戰(zhàn)部關(guān)于建議為全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教工作部門摘掉“執(zhí)行投降主義路線”帽子的請(qǐng)示報(bào)告，國(guó)務(wù)院決定恢復(fù)設(shè)立國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局。1979年6月15日，鄧小平在全國(guó)政協(xié)會(huì)上作了題為《新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》的開幕詞，要求調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，同心同德，群策群力，維護(hù)和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面。1979年9月13日，全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議通過(guò)的《新的歷史時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》指出：“宗教信仰自由政策，是我們黨正確處理群眾宗教信仰的一項(xiàng)根本政策”，“必須以堅(jiān)定的態(tài)度，大力克服各種困難，認(rèn)真貫徹中央的方針政策，盡快地解決信教群眾過(guò)宗教生活所需要的場(chǎng)所、用品和主持宗教活動(dòng)的神職人員，使信教群眾享有宗教信仰自由的權(quán)利，并認(rèn)真落實(shí)對(duì)宗教界人士的政策，把廣大信教群眾和宗教界人士團(tuán)結(jié)在政府的周圍，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為四化貢獻(xiàn)力量”。

1982年3月31日，中共中央印發(fā)《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義時(shí)期宗教問(wèn)題的基本觀點(diǎn)和基本政策》，系統(tǒng)總結(jié)了新中國(guó)成立以來(lái)黨在宗教問(wèn)題上的正反兩個(gè)方面的歷史經(jīng)驗(yàn)，闡明了黨對(duì)宗教問(wèn)題的基本觀點(diǎn)和基本政策。文件指出，使全體信教和不信教的群眾聯(lián)合起來(lái)，把他們的意志和力量集中到建設(shè)現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)這個(gè)共同目標(biāo)上來(lái)，這是我們貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策、處理一切宗教問(wèn)題的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。文件提出對(duì)宗教界人士要進(jìn)行愛國(guó)守法教育、正常宗教活動(dòng)受法律保護(hù)、要制定切實(shí)可行的規(guī)范宗教活動(dòng)的宗教法規(guī)、在憲法和法律范圍內(nèi)充分發(fā)揮愛國(guó)宗教組織的作用、依法嚴(yán)厲打擊宗教外衣下的違法犯罪活動(dòng)、按照法律程序堅(jiān)決打擊外國(guó)宗教敵對(duì)勢(shì)力的破壞活動(dòng)以及做好宗教工作需要政法部門密切配合等觀點(diǎn)。為了保證宗教活動(dòng)的進(jìn)一步正?；?，國(guó)家今后還將按照法律程序，經(jīng)過(guò)同宗教界代表人士充分協(xié)商，制訂切實(shí)可行的宗教法規(guī)。這標(biāo)志著我國(guó)的宗教事務(wù)管理開啟了法治化的序幕。

1982年12月4日通過(guò)的現(xiàn)行憲法第36條以國(guó)家根本法的形式明確了宗教信仰自由原則，為宗教事務(wù)法治化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；第34條規(guī)定選舉權(quán)是宗教信徒的基本權(quán)利?！度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第3條、《城市居民委員會(huì)組織法》第8條、《村民委員會(huì)組織法》第13條、《民族區(qū)域自治法》第11條和第53條、《兵役法》第3條、《刑法》第251條、《勞動(dòng)法》第12條、《民法通則》第77條、《教育法》第9條等法律也對(duì)信教者的政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、不受歧視權(quán)等做了原則規(guī)定。

1986年，國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局在工作要點(diǎn)中提出，有條件的省份應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定出地方性宗教法規(guī)，由地方頒布試行。據(jù)此，部分地方相繼頒布了針對(duì)宗教事務(wù)或者宗教活動(dòng)場(chǎng)所的綜合性及單項(xiàng)性的法規(guī)規(guī)章。1987年，中共十三大提出加強(qiáng)法制建設(shè)，并作為政治體制改革的重要部分，國(guó)務(wù)院也將宗教立法列入立法工作計(jì)劃，著手草擬法案，就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論。

1990年12月，國(guó)務(wù)院召開了全國(guó)宗教工作會(huì)議，討論并修改了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問(wèn)題的通知》?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)要依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理，提出“要加強(qiáng)宗教立法工作。國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局應(yīng)抓緊起草有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市也可根據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律和法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定地方性的有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)”?！锻ㄖ肥状蚊鞔_提出了依法管理宗教事務(wù)的涵義，即政府對(duì)有關(guān)宗教的法律、法規(guī)和政策的貫徹實(shí)施進(jìn)行管理和監(jiān)督。

1994年1月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》兩部行政法規(guī)。1991年5月6日，國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局、民政部印發(fā)了《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》。1994年4月13日，國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局發(fā)布了《宗教活動(dòng)場(chǎng)所登記辦法》。多地也相繼頒布地方性宗教法規(guī)或地方性政府規(guī)章。

1998年3月，國(guó)務(wù)院決定國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局更名為國(guó)家宗教事務(wù)局。1999年，國(guó)家宗教局要求制定《宗教事務(wù)條例》的立項(xiàng)報(bào)告獲批。2004年7月7日國(guó)務(wù)院第57次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《宗教事務(wù)條例》。同年11月30日，《條例》由國(guó)務(wù)院向全社會(huì)頒布，并于2005年3月1日起正式施行（1994年1月31日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止）。

2004年3月的十屆人大二次會(huì)議通過(guò)了第四次憲法修正案，把“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”寫進(jìn)憲法，從法律上把信教群眾認(rèn)定為建設(shè)社會(huì)主義的積極力量。同時(shí)增加“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”規(guī)定，為保障宗教信仰自由這一基本人權(quán)進(jìn)一步提供憲法保障。

改革開放40年來(lái)，經(jīng)過(guò)艱辛探索和積極實(shí)踐，我國(guó)宗教事務(wù)方面的立法工作取得重要進(jìn)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，憲法以下，已制定綜合性宗教行政法規(guī)2部，宗教部門規(guī)章12件；涉及宗教內(nèi)容的法律共56件（其中憲法相關(guān)法17件、行政法律及綜合法律36件、民事法律2件、刑事法律1件），涉及宗教內(nèi)容的單項(xiàng)行政法規(guī)40件，涉及宗教的單項(xiàng)部門規(guī)章88件；地方綜合性宗教行政法規(guī)51件，地方綜合性宗教部門規(guī)章16件，涉及宗教的地方單項(xiàng)部門規(guī)章34件；還有黨的有關(guān)宗教政策規(guī)定17件，涉及宗教的最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋3件。總之，我國(guó)宗教事務(wù)法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，是以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分。

三、新時(shí)代宗教工作立法的重要里程碑

2017年3月15日，第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法總則》，自2017年10月1日起施行。8月26日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)正式簽署國(guó)務(wù)院令，公布新修訂的《宗教事務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》），自2018年2月1日起施行。這兩部重要法律法規(guī)的頒布與實(shí)施，是貫徹黨的十八大以來(lái)全面依法治國(guó)方略、順應(yīng)宗教工作新形勢(shì)、落實(shí)中央關(guān)于宗教工作重大決策部署的重要舉措，使我國(guó)宗教法律規(guī)范體系更加完備、對(duì)宗教事務(wù)的依法管理更加強(qiáng)化、對(duì)公民宗教信仰自由的法治保障更加有力，為我國(guó)宗教事務(wù)進(jìn)入全面法治時(shí)代舉行了奠基禮，是我國(guó)宗教工作法治化的重要里程碑。

（一）《民法總則》頒布對(duì)宗教法治的影響

《民法總則》將宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場(chǎng)所納入法人制度范疇，構(gòu)建了解決宗教組織從事民事行為和依法保護(hù)宗教財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)性制度，必將對(duì)宗教事務(wù)產(chǎn)生重大影響。以下側(cè)重對(duì)《民法總則》確立宗教法人制度和民法基本原則對(duì)宗教法治的影響略加闡述。

1.確立宗教法人制度框架，為宗教團(tuán)體和活動(dòng)場(chǎng)所發(fā)展提供基本法律保障。

《民法總則》采用營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的基本分類方法，非營(yíng)利法人再分為事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人、捐助法人，同時(shí)對(duì)特別法人做出規(guī)定。充分體現(xiàn)了法典化立法的理性考量，摒棄了西方國(guó)家社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的分類方法，采用營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人的歸類，既滿足了我國(guó)民商事法律實(shí)踐的要求，實(shí)現(xiàn)了對(duì)《民法通則》法人類型的創(chuàng)新和突破，又保持了我國(guó)法人制度在立法上的延續(xù)性。過(guò)去因多種條件的約束，無(wú)論是《民法通則》《物權(quán)法》，還是《宗教事務(wù)條例》，均未能賦予宗教活動(dòng)場(chǎng)所法人資格，宗教活動(dòng)場(chǎng)所不具備民事主體資格，沒有開展民事活動(dòng)的“合法身份”，權(quán)利和義務(wù)十分模糊，也造成宗教實(shí)踐中的許多問(wèn)題。《民法總則》的創(chuàng)新和完善之處在于：（1）“民法總則草案通過(guò)后暫不廢止民法通則?！比砸郎鐣?huì)團(tuán)體法人確定宗教團(tuán)體的法律地位，宗教團(tuán)體法人的設(shè)立制度、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理與分配制度也都可以按照《民法總則》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《宗教事務(wù)條例》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整。（2）《民法總則》第92條規(guī)定：“依法設(shè)立的宗教活動(dòng)場(chǎng)所，具備法人條件的，可以申請(qǐng)法人登記，取得捐助法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！钡?3條、第94條進(jìn)一步明確了捐助法人的組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理規(guī)則。

2.為《宗教事務(wù)條例》修訂和完善宗教法治提供基本法律指引

第一，設(shè)置“團(tuán)體+場(chǎng)所”雙重法人制，為宗教組織厘清各自的權(quán)利義務(wù)和依法財(cái)產(chǎn)保護(hù)提供了明確有效的法律規(guī)范基礎(chǔ)。作為社會(huì)團(tuán)體法人的各級(jí)宗教團(tuán)體，通常不直接進(jìn)行宗教屬靈活動(dòng)，其作為團(tuán)結(jié)入會(huì)宗教人士的協(xié)會(huì)組織，主要職責(zé)是保障宗教人士依法從事宗教活動(dòng)，維護(hù)宗教界合法權(quán)益，總結(jié)交流宗教工作經(jīng)驗(yàn)，組織宗教業(yè)務(wù)教育和培訓(xùn)，嚴(yán)肅教風(fēng)和相關(guān)戒律的教育監(jiān)督，開展對(duì)內(nèi)對(duì)外交流，調(diào)解宗教內(nèi)部糾紛，從事宗教公益慈善活動(dòng)，等等。宗教活動(dòng)場(chǎng)所主要是指寺、廟、堂、觀等具體的宗教活動(dòng)場(chǎng)所，處于宗教活動(dòng)的前沿，與信眾距離最近、關(guān)系最密切，信眾的信教及捐助行為多發(fā)生在宗教活動(dòng)場(chǎng)所內(nèi)，捐助意愿中的捐助對(duì)象亦為寺廟堂觀及神靈，它所掌握的財(cái)產(chǎn)多寡直接影響著宗教活動(dòng)的開展，并成為宗教主體性財(cái)產(chǎn)的實(shí)際擁有者、使用者。第二，設(shè)立宗教活動(dòng)場(chǎng)所法人，具有保護(hù)宗教財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、提高宗教場(chǎng)所管理水平、促進(jìn)宗教公益慈善事業(yè)等諸多益處。第三，為實(shí)施宗教院校法人制度預(yù)留了法律空間。

3.從民法基本原則把握國(guó)法與教規(guī)相輔相成的關(guān)系，完善社會(huì)主義宗教法治

從學(xué)理上看，以法律法規(guī)為代表的“國(guó)家法律”和以教規(guī)為代表（還包括道德、社會(huì)習(xí)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、組織紀(jì)律等）的“社會(huì)規(guī)范”，形成了人類社會(huì)二元調(diào)整結(jié)構(gòu)。國(guó)法與教規(guī)既有替代性，又有互補(bǔ)性：如果彼此互補(bǔ)、理念相合，則有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有助于建立一個(gè)誠(chéng)信修睦的公共社會(huì)秩序；但國(guó)法與教規(guī)并不會(huì)天然地形成互補(bǔ)，國(guó)家機(jī)器和宗教組織有追求權(quán)力和影響最大化的共同屬性?，F(xiàn)代社會(huì)，宗教雖然在法律規(guī)制的范圍之外有著極大的自治權(quán)，但前提是不能違反國(guó)家法律的規(guī)定，必須從法律層面加以明確和引導(dǎo)。《民法總則》第10條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗?！?/p>

（二）《宗教事務(wù)條例》實(shí)施與修改的意義和主要內(nèi)容

1.從歷史發(fā)展的視角看，改革開放40年宗教工作的基本軌跡，就是一個(gè)逐步規(guī)范化、法治化的過(guò)程，新《條例》為這個(gè)改革探索過(guò)程提供了生動(dòng)的見證

在復(fù)雜的宗教形勢(shì)面前，運(yùn)用法治思維和法治方式處理宗教問(wèn)題、推進(jìn)宗教工作成為必然要求。國(guó)務(wù)院《宗教事務(wù)條例》的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)宗教事務(wù)管理法制建設(shè)進(jìn)程邁入規(guī)范化階段。作為我國(guó)第一部宗教方面的綜合性行政法規(guī)，《條例》規(guī)定了公民的宗教信仰自由及相應(yīng)的法律保障，規(guī)范了國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)宗教事務(wù)的行政管理權(quán)限及程序，在宗教事務(wù)法律體系中起著承上啟下的作用，既承接并細(xì)化了《憲法》等上位法關(guān)于宗教方面的規(guī)定，又為行政規(guī)章與地方法規(guī)等下位法的制定、完善提供了法律依據(jù)和明確方向。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)宗教發(fā)展日新月異的形勢(shì)，修改《條例》，使宗教事務(wù)管理相關(guān)制度更完善，相關(guān)規(guī)定更具針對(duì)性和可操作性，提上了議事日程。

2.從體系完善的視角看，新《條例》的出臺(tái)體現(xiàn)了立法理念創(chuàng)新，為宗教法律規(guī)范體系的進(jìn)一步完善起到了提綱挈領(lǐng)、綱舉目張的作用

在全面深化改革新時(shí)期，宗教立法工作面臨著進(jìn)一步從實(shí)際出發(fā)，提高立法質(zhì)量的問(wèn)題。這就要求宗教立法理念如下創(chuàng)新：（1）理論和實(shí)踐相結(jié)合，充分聽取各級(jí)人民政府、宗教界、學(xué)術(shù)界等各方面意見，使宗教法律法規(guī)準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮宗教立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；（2）堅(jiān)持立改廢并舉，更加注重以《條例》為核心的宗教法律法規(guī)修改和解釋工作，密切關(guān)注法律實(shí)施，提高立法科學(xué)化、民主化水平，實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約型立法的轉(zhuǎn)變；（3）從宗教事業(yè)發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題和人民群眾的重大關(guān)切出發(fā)，不固守傳統(tǒng)的部門法框架，突出宗教工作“重點(diǎn)領(lǐng)域立法”（如宗教活動(dòng)場(chǎng)所法人資格和宗教財(cái)產(chǎn)歸屬、規(guī)范宗教界財(cái)務(wù)管理等）和“重大問(wèn)題立法”；（4）按照宗教立法項(xiàng)目的輕重緩急組織實(shí)施，處理好重點(diǎn)與非重點(diǎn)、全局與局部、穩(wěn)定性與變動(dòng)性的關(guān)系，提高宗教法律法規(guī)的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性；等等。原《條例》7章48條，新《條例》有9章77條。前后比較，新增了兩章共計(jì)29條。這次修改全面反映了全國(guó)宗教工作會(huì)議特別是習(xí)近平總書記重要講話精神，整合吸收了過(guò)去十多年我國(guó)宗教管理工作和宗教法治工作的新思路、新舉措，著力解決宗教事務(wù)管理面臨的新挑戰(zhàn)新問(wèn)題，從規(guī)范內(nèi)容和結(jié)構(gòu)體例、法律原則和法律規(guī)則、制度規(guī)定和實(shí)踐操作等多個(gè)方面，推進(jìn)國(guó)家涉及宗教問(wèn)題的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)和諧協(xié)作，維護(hù)國(guó)家安全。

3.新《條例》落實(shí)了宗教信仰自由和國(guó)家尊重并保障人權(quán)的憲法要求，深化和細(xì)化制度保障

新《條例》第一條明確表達(dá)了通過(guò)規(guī)范宗教事務(wù)管理，提高宗教工作法治化水平，實(shí)現(xiàn)保障公民宗教信仰自由之目的和宗旨。在第二條第二、三款，第四條等條款中，也有大量規(guī)定體現(xiàn)和保障了公民的宗教信仰自由。新《條例》增設(shè)“宗教院?！薄白诮袒顒?dòng)”兩章，強(qiáng)化了宗教團(tuán)體設(shè)立宗教院校開展宗教教學(xué)和對(duì)宗教組織舉辦宗教活動(dòng)及信教公民參加宗教活動(dòng)的法律保障和規(guī)范。第三十九條明確對(duì)宗教教職人員的權(quán)利保護(hù)，也是國(guó)家尊重和保護(hù)公民宗教信仰自由的根本體現(xiàn)。

4.新《條例》遵循憲法精神，總結(jié)了宗教管理和法治工作經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)合法宗教，制止非法宗教，遏制宗教極端主義，抵御外國(guó)勢(shì)力滲透，打擊借宗教之名實(shí)施的違法犯罪，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)和諧，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義宗教治理的特色與優(yōu)勢(shì)

新《條例》第三條規(guī)定宗教事務(wù)管理堅(jiān)持保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則。第四條規(guī)定國(guó)家依法保護(hù)正常的宗教活動(dòng)，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。第五條強(qiáng)調(diào)了各宗教獨(dú)立自主自辦原則，同時(shí)增補(bǔ)了宗教院校不受外國(guó)勢(shì)力支配的表述。第六條完善了各級(jí)人民政府建立健全宗教工作機(jī)制，保障工作力量和必要的工作條件等內(nèi)容。第三條、第四條、第四十五條、第六十三條、第七十三條等規(guī)定任何組織或者個(gè)人不得利用宗教進(jìn)行危害國(guó)家安全的活動(dòng)，不得宣揚(yáng)、支持、資助宗教極端主義，不得利用宗教破壞民族團(tuán)結(jié)、分裂國(guó)家和進(jìn)行恐怖活動(dòng)，對(duì)已經(jīng)構(gòu)成違法犯罪者，分門別類依法承擔(dān)刑事、行政、民事責(zé)任。

5. 新《條例》接續(xù)《民法通則》《民法總則》的立法精神和有關(guān)宗教院校的中央政府規(guī)章內(nèi)容，確立了由宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所三種法人類型構(gòu)成的綜合宗教法人制度

（1）宗教團(tuán)體法人。新《條例》要求宗教團(tuán)體依照國(guó)家社會(huì)團(tuán)體管理的有關(guān)規(guī)定辦理登記和制定章程，同時(shí)列舉了宗教團(tuán)體維護(hù)信教公民合法權(quán)益、指導(dǎo)宗教教務(wù)、制定內(nèi)部規(guī)章制度并督促落實(shí)、從事宗教文化研究、開展宗教教育培訓(xùn)等具體職能。（2）宗教活動(dòng)場(chǎng)所法人。第二十三條規(guī)定：“宗教活動(dòng)場(chǎng)所符合法人條件的，經(jīng)所在地宗教團(tuán)體同意，并報(bào)縣級(jí)人民政府宗教事務(wù)部門審查同意后，可以到民政部門辦理法人登記?！钡谒氖艞l規(guī)定：“宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所對(duì)依法占有的屬于國(guó)家、集體所有的財(cái)產(chǎn)，依照法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定管理和使用；對(duì)其他合法財(cái)產(chǎn)，依法享有所有權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”這些規(guī)定為解決宗教活動(dòng)場(chǎng)所法人資格和宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)。（3）宗教院校法人。宗教院校的規(guī)范化管理與合法化運(yùn)營(yíng)是保證其持續(xù)良好發(fā)展的必經(jīng)之路，加之涉及院校招生、授予學(xué)位、培訓(xùn)管理、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)等廣而雜的體制機(jī)制問(wèn)題，相關(guān)權(quán)益保障有賴于嚴(yán)謹(jǐn)明晰的法規(guī)條文做出規(guī)定。新《條例》專章調(diào)整“宗教院?！?，填補(bǔ)了宗教院校的設(shè)立、隸屬關(guān)系、教育教學(xué)體制長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法可依的空白。

6. 新《條例》保護(hù)合法宗教財(cái)產(chǎn)，宗教界執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)制度，接受核查審計(jì)，依法納稅

新《條例》明確宗教活動(dòng)場(chǎng)所法人是宗教主體財(cái)產(chǎn)（包括宗教不動(dòng)產(chǎn)，如寺廟、宮觀、教堂和其他建筑物、構(gòu)筑物；宗教動(dòng)產(chǎn)，如佛像、法器、經(jīng)卷、牲畜、宗教自營(yíng)收入、所受捐贈(zèng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）的擁有者，并且獨(dú)立核算、自主管理。同宗教團(tuán)體“兩權(quán)分離、各行其是”，有助于消除內(nèi)部紛爭(zhēng)，促進(jìn)宗教自身發(fā)展。具備法人資格的宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和宗教院校理應(yīng)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)制度。違反國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、資產(chǎn)、稅收管理規(guī)定的宗教組織，也要依法承擔(dān)法律責(zé)任。

7. 新《條例》規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)，從互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的主體和內(nèi)容兩方面夯實(shí)管理效能

按照《條例》規(guī)定，2018年2月1日以后，在網(wǎng)上從事宗教服務(wù)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門審核同意，還要按國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理有關(guān)規(guī)定辦理正規(guī)手續(xù)。擅自從事互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)或者超出批準(zhǔn)或備案項(xiàng)目提供服務(wù)的，違反相關(guān)規(guī)定的，要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。