李景治

（中國人民大學，北京 100872）

政治體制改革是中國改革開放的重要組成部分，在完善中國根本政治制度和基本政治制度，改革黨和國家領導制度，推動民主化進程和社會進步，鞏固經(jīng)濟體制改革成果和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了不可或缺的重大作用。中國政治體制改革取得了巨大成就，也積累了寶貴經(jīng)驗。其中最重要的是，堅持正確導向，合理調(diào)整國家權力結構，改革政府機構設置和職能配置，加強民主政治建設。

一、堅持正確導向

中國政治體制改革要朝哪個方向發(fā)展，要實現(xiàn)什么目標，是推進政治體制改革所必須解決的頭等大事。一些人以維護社會主義制度為名阻礙改革，而有些人或明或暗主張以西方政治體制模式為改革的努力方向和奮斗目標。鄧小平始終堅持社會主義基本制度，堅持四項基本原則，反對照搬西方發(fā)達國家的政治體制模式，他指出傳統(tǒng)社會主義的諸多弊端，主張不斷改革完善社會主義政治體制及其運行機制。為了引導政治體制改革，他提出評價一個國家政治體制的標準和政治體制改革的目標，從而為改革指明了方向。其思想可以概括為：政治體制改革要有利于鞏固社會主義制度、保持國家政局穩(wěn)定，有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強黨和國家的活力，有利于調(diào)動人民群眾積極性。①《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第176-180頁、213-214頁。

第一，有利于鞏固社會主義制度、保持國家政局的穩(wěn)定。政局穩(wěn)定，是國家發(fā)展和人民安居樂業(yè)的基礎和前提。政局混亂，國家貧弱，人民遭殃?！爸袊膯栴}，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已取得的成果也會失掉。”②《鄧小平文選》第3卷，第284頁。因此，保持政局穩(wěn)定是政治體制改革的重要導向，也是衡量政治體制改革成敗的一個重要標準。改革必須實現(xiàn)社會穩(wěn)定，而不能引起社會動蕩混亂。改革也是革命，要革除舊體制的弊端，廢除不合理的舊制度，建立健全新制度。要改革權力運行機制，提高工作效率。要精簡機構，裁減冗員。這勢必引發(fā)新舊體制的矛盾，打破原有的利益格局，影響一些人職務升遷和切身利益，甚至會影響黨和國家領導體制的穩(wěn)定以及各項工作的效率。因此，中國政治體制改革始終堅持積極穩(wěn)妥原則，不急躁冒進、不急于求成；堅持先試點后推廣，先局部后全局；既積極開拓，勇于創(chuàng)新，又充分考慮各種困難，正確處理各種矛盾和關系，穩(wěn)步推進，時刻保持政局和社會穩(wěn)定。

國家根本政治制度和基本政治制度的穩(wěn)定是政局穩(wěn)定的前提，也是政治體制改革的保障。皮之不存毛將焉附。根本政治制度和基本政治制度是政治體制的基礎，政治體制是政治制度的具體形式和運行體制機制。政治制度動搖乃至崩潰，政治體制改革也就失去實際意義。中國政治體制改革的經(jīng)驗是，始終堅持和逐步完善人民代表大會制度這一根本政治制度，以及共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度。政治體制改革的目的，不是根本改變這些政治制度，而是不斷完善這些政治制度。中國政治制度的核心是中國共產(chǎn)黨的領導。始終堅持共產(chǎn)黨的領導，保證了國家和社會的穩(wěn)定和改革開放的成功。

第二，有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。改革與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應的生產(chǎn)關系和上層建筑，是社會主義改革的根本目標。政治體制改革要有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也難以貫徹。改革是從農(nóng)村開始的。在極“左”路線的影響下，我們在農(nóng)村普遍建立了人民公社和政社合一的體制，用行政干預的方式發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)自主權，極大地挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，致使我們長期解決不了吃飯問題。隨著農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國的迅速建立健全，中央作出改變?nèi)嗣窆缯绾弦惑w制決定，撤社建鄉(xiāng)，在全國普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權，成立村民委員會作為群眾性自治組織。政府不再干預農(nóng)民的生產(chǎn)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大提高，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食迅速增加，短短幾年就基本解決了廣大農(nóng)民吃飯問題。

眾所周知，社會主義要實行生產(chǎn)資料公有制。但生產(chǎn)資料公有制的具體實現(xiàn)形式是什么卻沒有搞清楚，蘇聯(lián)實行過分單一的生產(chǎn)資料公有制，搞工商業(yè)全盤國有化和農(nóng)業(yè)全盤集體化，認為這就是社會主義。結果是挫傷了勞動者的生產(chǎn)積極性，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，導致國民經(jīng)濟長期停滯。中國學蘇聯(lián)也搞全盤人民公社化，結果同蘇聯(lián)大同小異。事實證明，生產(chǎn)資料公有制具體實現(xiàn)形式必須與生產(chǎn)力發(fā)展相適應，必須與本國具體國情相適應。這是經(jīng)濟體制改革、也是政治體制改革的重要導向。中國在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，容許中小企業(yè)個人承包，也容許大中型國有企業(yè)自主經(jīng)營，實行股份制改造，逐步建立現(xiàn)代公司制度。同時，鼓勵和支持個體工商戶、民營企業(yè)的建立和發(fā)展。與上述改革相適應，政治體制、法律制度及時進行改革。憲法規(guī)定，我國在社會主義初級階段，堅持以公有制為主體、多種經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。這就為解放和發(fā)展生產(chǎn)力提供了法律依據(jù)和制度保障。

第三，有利于增強黨和國家機構的活力。為了增強黨和國家機構活力，我們不斷深化機構改革，精簡機構，裁減冗員，減少重疊的機構，合并職能相同和相近的機構，以保持黨和國家機構充滿活力。我們努力克服官僚主義和人浮于事、工作拖拉的作風，增強服務意識，提高工作效率。我們堅持下放權力，正確處理中央和地方的關系，調(diào)動地方的積極性。增強黨和國家機構的活力，不是一蹴而就、一勞永逸的。我們堅持不懈地深化機構改革，推進簡政放權。

為了增強黨和國家機構活力，我們堅持推進干部制度、公務員制度的改革。實現(xiàn)干部的年輕化，是干部制度改革的第一步?！拔母铩焙?，我們通過建立顧問委員會的過渡性制度安排，使年事已高的老干部退居二線。在此基礎上，建立起干部退休制度和任期制。黨的十一屆五中全會討論、十二大通過的新黨章明確提出，廢除干部職務實際上存在的終身制。這都為青年干部的提拔任用創(chuàng)造了必要條件，為增強黨和國家機構的活力奠定了基礎。此后，我們堅持推進干部制度、公務員制度的改革，完善干部的選拔、培訓、考核、推薦、任用的各項制度，不斷提高干部隊伍政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，以保持干部隊伍的廉政勤政和旺盛活力。中國特色社會主義干部管理制度，是中國政治體制的突出特點和明顯優(yōu)勢，也是黨和國家領導體制正常運轉、充滿活力的有力保障。

第四，有利于調(diào)動人民的積極性。人民是國家的主人，中國政治體制改革始終堅持人民當家作主。中國政局的穩(wěn)定是建立在人民當家作主和廣泛發(fā)揚人民民主基礎之上的。我們支持和保證人民通過各級人民代表大會行使國家權力。各級人大代表的選舉，充分體現(xiàn)公平、公正原則，直接選舉人大代表的范圍擴大到縣一級。我們改變了等額選舉制度和做法，實行差額選舉，讓選民有選擇的余地，使選舉真正體現(xiàn)選民意志。同時，黨內(nèi)選舉、黨和國家領導人的選舉、各級黨政領導干部的產(chǎn)生，都堅持差額推薦、差額選舉。由長期實行的等額選舉改變?yōu)椴铑~選舉，是政治體制改革的重要成果，也是中國民主化進程的顯著標志。人民當家作主制度體系進一步完善。政治體制改革推動了中國特色社會主義法律體系建立和不斷完善，進一步保證執(zhí)政黨尊重憲法，遵守法律，依法治國。政治體制改革堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一?！包h的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐?！雹倭暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第36頁。

中國政治體制改革堅持正確導向，取得了很大成就和進展。但也應當看到，中國政治體制改革任重道遠，一些改革目標尚未實現(xiàn)，一些改革任務尚未完成，一些改革措施尚未落實到位，一些改革部署徘徊不前，一些新舊矛盾交織可能影響社會穩(wěn)定和改革進程。個中原因，是一些領域改革難度大、不能急于求成，執(zhí)行力和貫徹落實的督促檢查尚待加強，還是一些干部跟不上中央精神和時代步伐，抑或他們不愿觸及某些利益格局和深層次的問題？這值得研究。

二、合理調(diào)整國家權力結構

權力結構是國家政治體制的核心。西方發(fā)達國家普遍實行三權分立，建立了文官制度（公務員制度），形成多黨制，構成了國家權力結構和政治體制的基本框架。說是三權分立，實際存在四種權力。第四種權力是政黨，政黨代表了社會權力。如果說三權分立的政治權力結構是一駕馬車，那么政黨則是駕馭馬車的車夫。馬克思、恩格斯曾批評資本主義國家的議會民主和多黨輪流執(zhí)政的制度，但并沒有明確指出未來社會主義國家應具體建立怎樣的國家權力結構和政治體制。直到巴黎公社革命，他們才對這個問題有了較為明確的認識。他們認為，巴黎公社就是無產(chǎn)階級專政的國家，它由選民直接選舉產(chǎn)生，實行“議行合一”。十月革命后，俄國根據(jù)列寧的主張，以巴黎公社為榜樣，建立了“議行合一”的蘇維埃政權。十月革命勝利之初，蘇維埃俄國存在多個政黨，但由于錯綜復雜的原因，最后只保留了執(zhí)政的共產(chǎn)黨。從此，與西方發(fā)達國家三權分立、議會民主、多黨制相對立，以“議行合一”、一黨制為特點的蘇維埃制度，就成為社會主義國家政治體制的基本范式。這一體制到斯大林時期更加確定、固化，形成所謂蘇聯(lián)模式。蘇聯(lián)模式在運行中產(chǎn)生了諸多弊端。“議行合一”的結果，是強化了行政權力，弱化、虛化了蘇維埃這一國家權力機關的地位和作用。共產(chǎn)黨長期一黨執(zhí)政，權力過分集中。黨與政府、黨與蘇維埃、黨與司法部門的關系成為權力結構的中心，處理不好就成為政治體制產(chǎn)生弊端的主要根源。與此相聯(lián)系，官僚主義、脫離群眾乃至腐敗問題越來越嚴重。黨政不分、以黨代政，造成機構重疊，人浮于事，效率低下。

中國共產(chǎn)黨一直以蘇聯(lián)為學習借鑒的榜樣，早在革命戰(zhàn)爭時期就在革命根據(jù)地建立了中華蘇維埃共和國，但也感覺到這種體制的一些問題。毛澤東就曾批評過黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。新中國建立時，我們就沒有完全照搬蘇聯(lián)模式：沒有實行蘇維埃制度，而是建立了人民代表大會制度；沒有實行一黨制，而是建立了共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度；沒有實行聯(lián)邦制，而是建立了民族區(qū)域自治制度。這無疑符合中國具體國情，是有中國特色的社會主義制度。但從國家權力結構、政治體制設置和運行方式來看，我們?nèi)匀簧钍芴K聯(lián)模式的影響，存在與蘇聯(lián)模式相同或相似的問題。中國政治體制改革，在很大程度上就是改革蘇聯(lián)模式，克服由此而產(chǎn)生的弊端。

第一，完善堅持黨的全面領導的制度。中國共產(chǎn)黨是國家的領導黨、執(zhí)政黨。黨的領導是國家權力結構的核心。黨中央既是全黨的領導機關，也是黨領導國家、推動各項工作的中心。全國人大常委會委員長、國務院總理、全國政協(xié)主席，都是政治局常委。國家權力機關和政府各部門的主要領導人，都是政治局委員或中央委員。他們參與黨中央的決策，服從黨中央的領導，貫徹落實黨中央的方針政策。這種組織結構和領導體制充分體現(xiàn)了黨對人大、政府、政協(xié)等組織的領導地位。改革開放以來，我們一方面強調(diào)要堅持黨的領導，另一方面積極推進黨和國家領導制度的改革，努力克服舊體制的弊端，盡量減少黨對人大、政府等各方面工作的直接干預，支持它們在黨的統(tǒng)一領導下依法獨立行使自己的職權。我們強調(diào)，黨的領導主要體現(xiàn)在路線、方針政策的指導和黨管干部上。也就是說，黨主要通過各級黨組織、人大、政府、政協(xié)等組織中的黨組，以及黨員貫徹落實自己的路線和方針政策，發(fā)揮領導作用。

不可否認，在一段時間內(nèi)，我們在堅持黨的領導的同時，對于如何處理黨與人大、黨與政府、黨與企業(yè)的關系問題缺乏明確的認識。例如，如何看待黨是領導核心、人大是最高權力機關的提法。又如，如何實行黨政職責分開。再如，如何處理黨企尤其是黨與民營企業(yè)的關系。對于這些問題需要進一步探討、明確。這種狀況難免影響全面加強黨的領導、正確處理黨與各方的關系。隨著改革開放的深入，黨情國情發(fā)生了很大變化，黨面臨的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗更加嚴峻，精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險更加嚴重。黨情國情的變化，迫切要求加強和改善黨的領導，鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的領導水平和執(zhí)政能力。黨中央強調(diào)要進一步發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。黨的十九大更加明確地指出：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統(tǒng)一領導，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的?！雹倭暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，第56-57頁。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）?！稕Q定》強調(diào)，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力?！雹凇吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日，第3版。

為了完善堅持黨的全面領導的制度，《決定》要求首先要加強對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導。《方案》優(yōu)化了“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構”，規(guī)定它們在中央政治局及其常委會領導下開展工作，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進?！斗桨浮窙Q定將全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會，另組建中央國家監(jiān)察委員會、中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構。

《決定》強調(diào)，要強化黨的組織在同級組織中的領導地位；要求理順黨的組織同其他組織的關系，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用；強調(diào)在國家機關、事業(yè)單位、群體組織、社會組織、企業(yè)和其他組織中設立的黨委（黨組），要接受批準其成立的黨委統(tǒng)一領導，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中得到貫徹落實。

第二，堅持黨政職責分工，統(tǒng)籌設置黨政機構。如上所述，黨政不分、以黨代政導致機構重疊、人浮于事、效率低下，是蘇聯(lián)模式一個弊端。因此，鄧小平在改革開放初期就指出：“黨政要分開，這涉及政治體制改革。黨委如何領導？應該只管大事，不管小事。黨委不要設經(jīng)濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管。”③《鄧小平文選》第3卷，第177頁。但實際上，黨政分開的工作推進緩慢。其原因是多方面的?？陀^上，我們以經(jīng)濟建設為中心，經(jīng)濟發(fā)展是頭等大事，黨政領導都要親力親為。黨委書記作為一把手，更是要承擔本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要責任。與經(jīng)濟發(fā)展有關的重大決策、發(fā)展規(guī)劃、重要工程、招商引資項目，實際上都是黨委集體討論決定，有時候是黨委書記最后拍板，政府只扮演執(zhí)行者角色。在這種情況下，黨政分開的確有難度。主觀上，我們對鄧小平的主張缺乏全面正確的認識。鄧小平講黨政分開，是指黨和政府的職責分工，并不是要黨政分家，更不是要政府脫離黨的領導。一些人把鄧小平的主張理解為后者，所以總感覺到黨政分開工作力度不夠、還不到位。同時，也確實有一些黨的領導干部喜歡直接干預政府范圍內(nèi)的事情，甚至直接參與重要工程項目的招投標和具體實施。這也加深了人們對于黨政職責不分的擔憂。

不難發(fā)現(xiàn)，鄧小平之后，我們很少使用“黨政分開”的提法，關于黨政關系的論述也較少。但事實上，我們始終堅持鄧小平理論，在黨政職責分開方面做了很多工作，進行了積極探索，逐步達成共識。大多數(shù)干部都認識到，黨主要負責方針政策的制定和重大決策、黨管干部、黨要管黨等“大事”，而政府在黨的統(tǒng)一領導下負責經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等方面的實際工作。在實際工作中，黨政職責不分的現(xiàn)象也有所減少。

黨的十八大以來，黨政關系越來越規(guī)范化、制度化。黨的十九大更加明確提出：“統(tǒng)籌考慮黨政機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責?！雹倭暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，第39頁。這無疑是正確處理黨政關系的新思路。黨的十九屆三中全會通過的《決定》，系統(tǒng)謀劃和確定黨政改革事項，提出要“完善黨政機構布局”②《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日，第3版。。《決定》要求正確理順和落實黨政職責分工，理順黨政機構職責關系，根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工。黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公。其目的是形成統(tǒng)一高效的領導體制，既保證黨實施集中統(tǒng)一領導，又保證其他機構相同聯(lián)動、高效運行，能夠整合優(yōu)化力量，統(tǒng)籌調(diào)配資源，發(fā)揮綜合效益，增強合力，防止機構重疊、職能重復。這可以最大限度地減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協(xié)調(diào)。深化黨和國家機構改革，特別是正確處理黨政關系，堅持黨政職責分工，統(tǒng)籌設置黨政機構的改革，標志著全面深化改革進入一個新階段。

第三，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。中國是社會主義國家，人民是國家的主人，必須堅持人民當家作主。人民代表大會制度是人民當家作主的最主要形式，也是我國根本政治制度。加強人民代表大會的地位和作用，就是尊重和落實人民當家作主。但受蘇聯(lián)模式影響，人民代表大會在中國國家權力結構中的地位和作用相對弱化，甚至有人把人大稱作有職無權的“橡皮圖章”。政治體制改革的一項重要任務是加強人大的地位，充分發(fā)揮人大的作用。這需要正確處理黨與人大、政府與人大的關系。

改革開放初期百廢待興，法制不健全，人大工作的重點是立法，其中包括修改憲法、制定各種專門法。事實上，人大在立法和我國的法制建設中發(fā)揮了重要作用，為中國特色社會主義法制體系建立和建設立下了汗馬功勞，為執(zhí)政黨依法治國、政府依法行政提供了可靠的法律依據(jù)。但當時我們對人大的地位和作用，尚缺乏全面、充分認識，相關的制度建設也沒有跟上。隨著改革的深化，我們逐步認識到全國人大不僅是最高立法機關，而且是最高權力機關、最高監(jiān)督機關和國家重大事項的最高決定機關，全面加強了人民代表大會制度建設。我們不斷健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責、向人大報告工作的制度，實現(xiàn)了“一府兩院”產(chǎn)生的民主化、制度化，以及“一府兩院”向人大報告工作、接受質(zhì)詢的法定化。同時，我們加強了人大的“決定”功能。除了國家發(fā)展長遠規(guī)劃、五年計劃和年度計劃要由人大討論通過才能生效、付諸實施，越來越多的重要事項交由人大討論和決定，相關的制度也逐步健全。各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的制度逐漸完善。各級人大對本級政府進行監(jiān)督，以保證人大的決議得到貫徹落實，保證政府依法行政的做法日益正?；?、規(guī)范化。同時，我們加強了人大對預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督和審計監(jiān)督。

黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。黨始終支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，行使立法權、決定權、監(jiān)督權、任免權。我們不斷完善人大專門委員會設置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例。

國家權力結構的調(diào)整，加強了黨的集中統(tǒng)一領導，理順了黨、人大、政府的相互關系，增強了黨和國家機關的活力，提高了工作效率，為實現(xiàn)國家治理制度和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了有利條件。但值得注意的是，加強黨的領導和改善黨的領導應相輔相成，在黨和國家機構改革進程中，應著力改善黨的執(zhí)政方式、領導方式和相關的體制機制。黨是領導一切的，但還是要抓大事、抓關鍵、抓要素，不因小事分散精力。要加強人大的決定和監(jiān)督功能，凡國家和社會重要事項都應經(jīng)過人大決定，由人大監(jiān)督執(zhí)行，要從制度安排和法律程序上保證人大的決定權和監(jiān)督權。人大機構改革應加快推進、落到實處。黨和國家機構改革仍在路上，應及時總結經(jīng)驗，作必要調(diào)整，使之更加完善，無論如何要吸取蘇聯(lián)模式黨政不分、以黨代政的教訓。

三、積極推進行政體制改革

行政體制的機構設置、職能配置和運轉機制是與國家經(jīng)濟體制密切聯(lián)系在一起的。新中國的行政體制是建立在計劃經(jīng)濟體制之上的。其主要特點是按經(jīng)濟領域設置機構，實行部門管理。這就導致一些弊端和問題。一是機構膨脹。按經(jīng)濟領域設置管理部門，而經(jīng)濟領域隨著經(jīng)濟發(fā)展和科技進步不斷擴展，機構設置也必然越來越多。最早設置機械制造、冶金、礦產(chǎn)、交通、紡織工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等管理部門，后來僅工業(yè)領域就增設了近十個機械工業(yè)部。二是管理機制僵化。經(jīng)濟管理根據(jù)計劃、特別是指令性計劃和行政命令方式進行，致使管理工作僵化，地方和基層的積極性、主動性和創(chuàng)造性調(diào)動不起來，同時也造成官僚主義盛行、效率低下。三是政企不分。計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)是政府的附屬。生產(chǎn)所需要的廠房、機器設備、電力能源、資金、原材料均由政府根據(jù)計劃供應，產(chǎn)品的數(shù)量、品種、生產(chǎn)進度由政府安排，產(chǎn)品的價格也由政府決定。計劃不周，往往導致供需矛盾突出。市場需要的產(chǎn)品供不應求乃至十分匱乏，不需要的產(chǎn)品仍然繼續(xù)按計劃生產(chǎn)，堆滿庫房。生產(chǎn)與銷售、收益脫節(jié)，企業(yè)沒有生產(chǎn)積極性。這無疑阻礙了經(jīng)濟發(fā)展、市場的繁榮和社會主義優(yōu)越性的充分發(fā)揮。

為了克服計劃經(jīng)濟體制的弊端，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，我們積極推進經(jīng)濟體制改革，創(chuàng)造性地建立并不斷完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制?！翱茖W的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”，“行政體制改革是推動上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求”。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第16頁；胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年，第28頁。從計劃經(jīng)濟體制轉向社會主義市場經(jīng)濟體制，對行政體制改革提出了新的要求。行政體制改革緊緊圍繞正確處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系推進，堅決鏟除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端。

第一，實行政企分開?！罢蠓珠_，是經(jīng)濟體制改革，也是政治體制改革?！雹凇多囆∑轿倪x》第3卷，第192頁。從政治體制改革來說，我們推進政企分開的工作主要著力于兩個方面：一方面，政府放權。過去由政府直接掌握和行使的權力，包括資金投入、設備更新、資源籌集、生產(chǎn)計劃、經(jīng)營管理、產(chǎn)品銷售等權力都下放給企業(yè)。企業(yè)自主經(jīng)營，自主制定產(chǎn)品價格。堅持以市場和企業(yè)需要為中心配置資源，逐步確立了企業(yè)投資主體地位，由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資項目。政府逐漸減少直至基本取消對企業(yè)投資項目的審批。當然，政企分開并不意味著政府放松乃至放棄對企業(yè)的宏觀調(diào)控作用。政府以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，加強了對企業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控，不斷加強在資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)平衡、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、負債率和職工收入、社會保障等問題上對企業(yè)的引導。

另一方面，企業(yè)改革。政府放權面臨的阻力一直都很大，始終貫穿于改革開放的全過程。政府部門不愿意放權可以理解，而一些企業(yè)也不愿意和政府分開似乎令人費解。這主要是由于這些企業(yè)長期依賴政府進行生產(chǎn)經(jīng)營，嘗到政府照顧的好處，一旦政企分開、利益鏈斷裂，反而不習慣了。所以，我們在推進政企分開的進程中，積極促進企業(yè)改革，努力培育企業(yè)適應社會主義市場經(jīng)濟自主經(jīng)營的能力。企業(yè)對政府的依賴需求和一些政府部門仍然希望從與企業(yè)的關系中進行權力尋租，造就了有政府背景的事業(yè)單位、中介組織一度十分興旺。它們代行政府職權，為企業(yè)辦事，收取好處費，與政府相關部門分成。這種做法既使政企關系“藕斷絲連”，阻礙了政企分開的改革，也助長了以權謀私、腐敗墮落的風氣。因此，我們在強調(diào)政企分開的同時，還要求實行政資分開、政事分開、政社分開，堅決取締各種具有官方背景的中介組織。政企分開改革的成功，解放了企業(yè)，使企業(yè)享有充分的經(jīng)營自主權，這是改革開放以來我國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要原因。

第二，轉變政府職能。優(yōu)化政府機構設置和職能配置的行政體制改革，是從精簡機構、裁減冗員開始的。為此，我們下了不少工夫，也得罪了不少人，但是效果不佳。不久，人們就發(fā)現(xiàn)，政府機構及其人員就陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。結果，機構膨脹不可阻擋，而精簡機構往往成為權宜之計，難以持久。我們總結經(jīng)驗教訓，認識到只有轉變政府職能才能從根本上解決這個問題。也就是說，政府要從對國民經(jīng)濟、企業(yè)和社會進行直接部門管理轉向為其服務。這種服務包括政策指導、信息分析、規(guī)劃引導、金融支持、科技引領，以及與此相關的教育、文化、社會保障、就業(yè)、安全等工作。

轉變政府職能，還要優(yōu)化政府機構設置和職能配置。其方向是，科學設定宏觀管理部門及其職責、權限，強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)一規(guī)劃的職能，創(chuàng)新調(diào)控方式，推進依法行政，加強和優(yōu)化政府財稅、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管功能。積極穩(wěn)妥實施大部門制，是政府機構改革的有益探索。我們撤銷了多數(shù)針對具體經(jīng)濟領域的政府管理部門，組建更加便于宏觀指導和綜合服務的部門。例如，先后組建工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會等。在轉變職能基礎上進行的機構改革，也減少了政府部門。十九屆三中全會后的國務院機構改革，正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。經(jīng)過多次機構改革，政府機構設置和職能配置越來越有利于提高工作效率和服務質(zhì)量，有利于企業(yè)自主經(jīng)營和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

第三，簡政放權，建設服務型政府。政府權力比較集中，干預的事情過多，始終是阻礙社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)自主經(jīng)營的弊端。中央政府權力比較集中，影響了地方政府自主發(fā)展的積極性、創(chuàng)造性。因此，簡政放權始終伴隨著行政體制改革。改革的主導是，減少和下放各種審批權。從一定意義上說，簡政放權就是深化行政審批制度的改革。審批權涉及資源資金分配、大規(guī)模項目立項、土地開發(fā)、交通基礎設施建設，直接關系到相關地區(qū)、部門和單位的發(fā)展和相關領導干部的政績。所以爭取項目歷來是各級領導的重要任務，掌握審批權的干部自然成為重點公關對象。權力可以帶來利益，簡政放權就是打破各種利益鏈，其阻力和干擾必然很大。但此項工作從來沒有停止過。中央政府逐步減少對微觀事務的管理，能下放的權力都下放給地方和基層。凡是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，基本取消了審批。對必須保留的審批事項，也盡量減少程序，提高辦事效率，方便大家。凡是直接面向基層和群眾的、由地方管理方便有效的經(jīng)濟社會事項，都逐步下放地方或基層管理。我們逐漸優(yōu)化行政層級，有條件的地方探索省直接管理縣（市），深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。

行政體制改革的目標是，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。政府把主要工作放在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務、維護社會公平正義上，著力創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。凡是涉及群眾切身利益的決策都盡量充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都盡量及時防止和糾正。我們不斷推進行政權力運行的公開化、規(guī)范化，完善政務公開和各領域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職和罷免等制度。我們堅持全面從嚴治黨、從嚴管理干部，不斷改進干部工作作風，發(fā)揚全心全意為人民服務的精神。

行政體制改革，從政企分開、轉變政府職能到簡政放權，穩(wěn)步推進，成效顯著，有力地配合了經(jīng)濟體制改革，推動了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。但深化政企關系改革，必然遇到黨企關系和干部制度改革問題，如何推進，需要探索。有令不行、有禁不止的問題依然突出，環(huán)境保護、去產(chǎn)能、轉變增長方式仍不容樂觀，都呼喚加強綜合執(zhí)法、督促檢查的制度建設，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。機構改革較為頻繁，一些機構缺乏穩(wěn)定性，也要從制度設計上加以解決。

四、加強民主政治建設

人民是國家的主人，人民民主是社會主義的生命。堅持和改進人民民主是政治體制改革的重要組成部分。我們努力發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，健全民主制度，豐富民主形式。加強民主政治建設的重點是，健全協(xié)商民主制度、完善基層民主制度、強化權力制約監(jiān)督體制機制。

第一，健全協(xié)商民主制度。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國基本政治制度。改革開放以來，我們始終堅持這一制度，堅持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強人民政協(xié)建設，支持民主黨派發(fā)展，健全協(xié)商民主制度，創(chuàng)新協(xié)商民主形式。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，發(fā)展人民民主必須健全協(xié)商民主制度。從協(xié)商內(nèi)容看，我們著重就中國特色社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，以及中央重大決策、黨和國家重要方針政策，進行廣泛民主協(xié)商。其中包括共產(chǎn)黨歷次代表大會報告的精神，重大發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策的調(diào)整，國家長遠發(fā)展規(guī)劃和五年計劃、年度計劃制定，重要人事安排，重要改革舉措的出臺。從民主協(xié)商的主體看，中共中央是核心主體，重要民主協(xié)商活動都是由中共中央召集、主持。全國人大、國務院、全國政協(xié)也是重要民主協(xié)商主體。各級黨委、人大、政府、政協(xié)是該地方的民主協(xié)商主體。人民群眾、民主黨派、群團組織、社會組織和各界人士，是民主協(xié)商的積極參與者。從協(xié)商的形式看，以各種形式的座談會為主。中共中央在每次代表大會召開前都召開各民主黨派中央負責人、無黨派人士代表的座談會，就代表大會的精神、決議、決定征求意見。黨中央、國務院還定期不定期召開座談會，就改革開放重大問題聽取各方面建議。全國政協(xié)定期舉行雙周座談會，就重要經(jīng)濟社會發(fā)展問題和群眾切身利益問題進行研討、聽取意見和建議，這是一個制度創(chuàng)新。黨的十八大以來，我們統(tǒng)籌推進政黨、人大、政府、政協(xié)協(xié)商，發(fā)展人民團體、社會組織協(xié)商，實現(xiàn)了民主協(xié)商的制度化、經(jīng)?；?，促進了人民民主的發(fā)展。協(xié)商民主制度是中國特色社會主義民主制度的特點和優(yōu)勢，具有廣闊發(fā)展前景。

第二，完善基層民主制度。人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義。但我們對人民民主曾存在一些模糊的認識和錯誤的做法。一是搞“有限”、“可控”民主，即“文革”前實行的那種過分強調(diào)集中、服從的民主。人民民主沒有得到充分發(fā)揚。二是搞無序“大民主”，即“文化大革命”的那種無序的紅衛(wèi)兵運動式民主。這種民主不講法制，沒有制度約束，為所欲為、“無法無天”。顯而易見，這兩種所謂的民主都不是我們所需要的，也不是真正的人民民主。

改革開放以來，我們在民主建設上最重要的進步，就是弄懂了什么是民主，明確了人民民主就是人民當家作主，人民是國家和社會的主人。實行人民民主，就是讓人民行使當家作主的權力。基于這一認識，我們積極推進政治體制改革，加強人民民主的制度建設和法律法規(guī)建設，切實保障人民知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權。我們規(guī)范了候選人產(chǎn)生的制度、程序和操作方法，嚴格執(zhí)行無記名投票的規(guī)定，保護選民自主選舉權。我們把民主與法制有機結合起來，強調(diào)民主與法制的辯證統(tǒng)一，選民依法依規(guī)行使知情權、參與權、選舉權和監(jiān)督權；強調(diào)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，并不斷完善相關的制度、法律法規(guī)。這就保障了人民民主有序發(fā)展，增強了人民的法制觀念。

基層群眾自治組織，包括村民自治組織和居民自治組織，是人民行使當家作主權力的重要形式。經(jīng)過四十年的努力，基層自治組織不斷健全，相關的制度不斷完善，自主選舉制度和程序更加規(guī)范。而今，群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，充分體現(xiàn)了人民當家作主。

第三，強化權力制約監(jiān)督體制機制。民主監(jiān)督是人民民主的重要組成部分，也是政治體制改革不可或缺的內(nèi)容。權力過分集中，而民主監(jiān)督不足，容易產(chǎn)生以權謀私、貪污腐敗等弊端。因此，強化權力制約監(jiān)督體制機制，一直是政治體制改革的重點。強化民主制約監(jiān)督體制機制，是從加強黨內(nèi)監(jiān)督開始的。完善了黨的紀律檢查委員會制度，充實了各級紀檢隊伍，強化了各項監(jiān)督措施。堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。加強和改進對主要領導干部行使權力的制約監(jiān)督，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障。健全改進作風常態(tài)化制度，克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。完善選人用人專項檢查和責任追究，著力解決跑官要官、買官賣官和“帶病提拔”問題。積極推進黨的紀委體制、反腐敗領導體制和工作機制的改革與創(chuàng)新。明確了黨風廉政建設和反腐敗斗爭，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。實現(xiàn)黨的紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委為主，查辦情況同時向同級黨委和上級紀委報告。全面落實向黨和國家機構派駐紀檢機構。全面深入開展巡視工作，實現(xiàn)巡視工作的制度化、規(guī)范化。黨內(nèi)民主監(jiān)督的加強，對于全面從嚴治黨和反腐敗斗爭起了重要推動作用，得到了全黨的擁護、人民的贊揚。

在黨內(nèi)監(jiān)督的帶動下，行政監(jiān)察工作也得到加強。紀委和監(jiān)察部門一直合署辦公、聯(lián)合辦案，配合默契。但是，這種體制還沒有做到監(jiān)督工作的全覆蓋。紀委管黨員，監(jiān)察部門作為行政體制中的監(jiān)督機構只管政府工作人員，而對非黨員、不在政府部門工作的公職人員，則無法進行常態(tài)化監(jiān)督。隨著國家監(jiān)察委的產(chǎn)生，這個問題也得到解決。國家監(jiān)察委，由人代會選舉產(chǎn)生、對人大負責，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。過去，我們并不認可和支持輿論監(jiān)督。媒體的功能僅限于“宣傳”，公開批評黨和國家機關及其工作人員，被認為是暴露陰暗面，很難進行。隨著改革的深化和人們觀念的轉變，輿論監(jiān)督不僅得到承認，而且發(fā)揮越來越大的作用。這就形成了權威高效、全面覆蓋的監(jiān)督體系，黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督就貫通起來，增強了監(jiān)督合力。

發(fā)揚人民民主、完善中國特色社會主義民主制度，是中國政治體制改革的重要組成部分。推進協(xié)商民主、基層民主和民主監(jiān)督等方面的工作取得很大成就，但還要深入貫徹落實基層民主建設的各項制度，支持具體制度、體制機制的創(chuàng)新，切實保證人民群眾的知情權、參與權、選舉權和監(jiān)督權。腐敗問題依然突出，要堅持標本兼治，加強對權力運行的制約監(jiān)督。要強化自下而上的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，也要創(chuàng)新和完善同級監(jiān)督和對一把手的監(jiān)督。