王春業(yè)

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210098)

新修訂的《立法法》普遍賦予了設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，獲得了制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，這無疑充分調(diào)動(dòng)了地方參與立法的積極性，對于地方法治建設(shè)、促進(jìn)地方政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展大有裨益。但一項(xiàng)好的舉措還必須以恰當(dāng)?shù)姆绞絹磉\(yùn)用，才能使之產(chǎn)生好的效用，否則，可能帶來更多負(fù)面效用；同樣，地方立法權(quán)的廣泛擴(kuò)容，也需要適當(dāng)運(yùn)用，才能獲得好的效果。然而，在《立法法》實(shí)施兩年多時(shí)間后，靜觀設(shè)區(qū)的市地方立法的現(xiàn)狀，就發(fā)現(xiàn)其中的一些問題，包括立法數(shù)量驟增，立法活動(dòng)攀比，許多立法缺乏必要性與可行性，立法質(zhì)量不高等問題。為此，提出設(shè)區(qū)的市立法節(jié)制的問題已經(jīng)刻不容緩，也是引導(dǎo)地方立法良性發(fā)展的迫切需要。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)容后立法現(xiàn)狀分析

《立法法》將地方立法權(quán)擴(kuò)大至235個(gè)設(shè)區(qū)的市，*嘉峪關(guān)市、三沙市、中山市、東莞市等不設(shè)區(qū)的地級(jí)市也享受設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，大多立法激情高漲，紛紛開展立法活動(dòng)，在取得可喜成績的同時(shí)，也暴露出較多問題。本文主要對我國部分設(shè)區(qū)的市2016年、2017年地方立法情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問題較為突出。

(一)地方立法數(shù)量呈現(xiàn)出快速膨脹勢頭

對江蘇省的泰州、鎮(zhèn)江、鹽城、揚(yáng)州以及山東東營、煙臺(tái)、濰坊、臨沂等8個(gè)新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市近兩年來的立法情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，從中可以看出：2016年江蘇4個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量(見表1)最多的是泰州市，獲得地方立法權(quán)之后，就確定了立法計(jì)劃與立法調(diào)研計(jì)劃項(xiàng)目共計(jì)24項(xiàng)，其中，地方性法規(guī)20項(xiàng)，地方政府規(guī)章4項(xiàng)，是江蘇設(shè)區(qū)的市立法數(shù)量最多的城市；其他設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃和調(diào)研計(jì)劃項(xiàng)目的數(shù)量分別是：鎮(zhèn)江市5項(xiàng)，鹽城市9項(xiàng)、揚(yáng)州市8項(xiàng)。2017年(見表2)泰州市是9項(xiàng)，仍然是江蘇設(shè)區(qū)的市中地方立法數(shù)量最多的城市，其他城市與2016也基本持平。而鎮(zhèn)江市在2017年3月發(fā)布的關(guān)于征求2017—2021年立法規(guī)劃項(xiàng)目(草案)意見的公告中，列出了未來要制定的地方立法項(xiàng)目，其中包括12項(xiàng)正式項(xiàng)目和13項(xiàng)調(diào)研項(xiàng)目，*資料來源于《關(guān)于征求2017—2021年立法規(guī)劃項(xiàng)目(草案)意見的公告》，http://www.zjrdw.gov.cn/zyfb/gsgg/201703/t20170309_9407.html共計(jì)25項(xiàng)。調(diào)研的山東省四個(gè)設(shè)區(qū)的市，則地方立法數(shù)量普遍較多，其中，2016年(見表3)濰坊市達(dá)30項(xiàng)，數(shù)量最多，其次是東營市21項(xiàng)，煙臺(tái)市14項(xiàng)，臨沂市10項(xiàng)；2017年(見表4)濰坊市繼續(xù)高居榜首，共22項(xiàng)，其他三個(gè)城市分別是：東營市9項(xiàng)，煙臺(tái)市12項(xiàng)，臨沂市10項(xiàng)。

表1 2016年江蘇省4個(gè)設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃與立法調(diào)研計(jì)劃

表2 2017年江蘇省4個(gè)設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃與立法調(diào)研計(jì)劃

表3 2016年山東省4個(gè)設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃與立法調(diào)研計(jì)劃

表4 2017年山東省4個(gè)設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃與立法調(diào)研計(jì)劃

此外，其他的零星統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為：在吉林省的《吉林市政府2016年立法工作計(jì)劃》中，有12項(xiàng)政府規(guī)章立法項(xiàng)目列入年度立法工作計(jì)劃；*資料來源于《吉林市政府確定2016年立法工作計(jì)劃》，http://www.maxlaw.cn/chuanying/news/859046347737.shtml.在《吉林市人民政府2017年立法工作計(jì)劃》中，有17項(xiàng)政府立法項(xiàng)目列入年度立法工作計(jì)劃；*資料來源于《吉林市人民政府2017年立法工作計(jì)劃》，http://www.jlsfzb.gov.cn/lawInfo/gzyw/546409.jhtml.浙江溫州市2017年地方性法規(guī)與政府規(guī)章立法計(jì)劃和調(diào)研計(jì)劃有14項(xiàng)；*資料來源于《溫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈溫州市人民政府2017年立法工作計(jì)劃〉的通知》，http://www.wenzhou.gov.cn/art/2017/4/19/art_1229314_40862.html安徽滁州市2017年僅地方性法規(guī)的立法計(jì)劃及調(diào)研計(jì)劃就有19項(xiàng)等。*資料來源于《滁州市人大常委·2017年立法計(jì)劃解讀》，http://www.ahczrd.gov.cn/Print.aspx?id=96226.

本文調(diào)查僅在部分省選取了部分設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如果對新獲得地方立法權(quán)的235個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是增長速度還是總體數(shù)量，都是非?？捎^，呈現(xiàn)出急速增長的情況。在當(dāng)下地方立法條件尚未完全成熟的情況下，立法每年以如此快的速度增長，真的有必要嗎？真的能保證質(zhì)量嗎？現(xiàn)實(shí)中，不少地方僅就一條河便立了一部法，幾條河便有了幾部法；就一個(gè)水庫進(jìn)行了立法，就一塊濕地進(jìn)行了立法，等等。這種立法零碎化現(xiàn)象，把地方立法當(dāng)成了單位的管理辦法，誤讀了立法的性質(zhì)，也使得地方立法出現(xiàn)了變味現(xiàn)象。

(二)地方立法抄襲、重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重

設(shè)區(qū)的市地方數(shù)量雖然增加了，但其立法質(zhì)量卻令人堪憂。說地方立法質(zhì)量存在問題，主要表現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市地方立法對上位法以及其他地方立法的抄襲、重復(fù)。盡管《立法法》要求“對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”，而實(shí)際上所制定的地方立法大多是對上位法的照搬。以江蘇鹽城市為例，在獲得設(shè)區(qū)市立法權(quán)的同年，鹽城市人大常委會(huì)即在12月份制定了《鹽城市綠化條例》，并于2016年1月由江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過，自2016年3月1日起正式實(shí)施。《鹽城市綠化條例》規(guī)定了相關(guān)的綠化建設(shè)、管護(hù)和保障、法律責(zé)任等內(nèi)容，這些內(nèi)容與《江蘇省城市綠化管理?xiàng)l例》的內(nèi)容基本重復(fù)，甚至不及《江蘇省城市綠化管理?xiàng)l例》的規(guī)定更為詳細(xì)。比如《江蘇省城市綠化管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“城市公共綠地、防護(hù)綠地、生產(chǎn)綠地和風(fēng)景林地的綠化，由城市人民政府建設(shè)(園林)行政主管部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)；新建、擴(kuò)建、改建的居住區(qū)綠地和單位附屬綠地的綠化，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)；現(xiàn)有居住區(qū)綠地和單位附屬綠地的綠化，由居住區(qū)管理機(jī)構(gòu)和本單位負(fù)責(zé)建設(shè)。居住區(qū)綠地和單位附屬綠地的綠化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)接受城市人民政府建設(shè)(園林)行政主管部門的技術(shù)指導(dǎo)”；而《鹽城市綠化條例》僅在22條規(guī)定：“綠化責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)綠化管護(hù)工作，根據(jù)需要建立管護(hù)組織，配備管護(hù)人員，落實(shí)管護(hù)責(zé)任?！币簿褪钦f，鹽城市根本不需要再專門制定自己的綠化條例，認(rèn)真落實(shí)《江蘇省城市綠化管理?xiàng)l例》就完全可以解決本市綠地管理和保護(hù)的問題，而制定了自己的條例后，并不比省級(jí)的立法更為管用，卻反而給實(shí)施上帶來負(fù)擔(dān)。又如，某市制定了濕地保護(hù)條例，而該省已經(jīng)有了省級(jí)的濕地保護(hù)，該市除了在自己的條例中列舉了本市的濕地保護(hù)范圍外，基本上都是省級(jí)條例中的內(nèi)容，或至多改了表述方式；某市制定了自己的河道保護(hù)條例，而所在的省已經(jīng)有了內(nèi)容較為全面的河道保護(hù)條例，并針對不同的河道，規(guī)定了相應(yīng)的管理和保護(hù)措施，而該市的河道保護(hù)條例基本上沒有改變地吸收了省級(jí)管理?xiàng)l例的內(nèi)容。可見，從節(jié)約資源和立法必要性的角度來看，可立可不立的法應(yīng)當(dāng)不立。但實(shí)際上為了追求政績，可立可不立的法基本都立的情況已十分普遍。由于設(shè)區(qū)的市許多立法主要是對上位法的重復(fù)、抄襲，在內(nèi)容上大多缺乏反映本地實(shí)際的干貨，即使有，也被與上位法相同或近似的內(nèi)容所淹沒；此外，在條款數(shù)量上，動(dòng)輒50-60條，是一種典型的“小而全”。

(三)地方立法不必要的升格現(xiàn)象普遍

在設(shè)區(qū)的市取得地方立法權(quán)之前，對地方的管理主要是通過規(guī)范性文件形式進(jìn)行的。這些規(guī)范性文件大多以政府的名義發(fā)布。規(guī)范性文件雖然存在著一定程度上的不規(guī)范問題，但在地方管理中具有靈活性，并可以根據(jù)當(dāng)?shù)厮查g萬變的形勢進(jìn)行修改。但隨著地方立法權(quán)的普遍賦予，不少地方便將規(guī)范性文件升格為規(guī)章甚至地方性法規(guī)。例如，某市將其飲用水管理辦法上升為地方性法規(guī)，但其內(nèi)容基本上是原來的，只是作了立法技術(shù)上和名稱上的規(guī)范。在設(shè)區(qū)的市地方立法中，一個(gè)普遍的現(xiàn)象是：將原有的規(guī)范性文件，盡量升格為地方性法規(guī)，實(shí)在無法上升到地方性法規(guī)的，才以地方政府規(guī)章的形式制定，而且也時(shí)刻想著找機(jī)會(huì)將其進(jìn)一步升格。因此，在地方立法中，會(huì)發(fā)現(xiàn)一種較為奇怪的現(xiàn)象，即不少設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃中，地方性法規(guī)數(shù)量超過地方政府規(guī)章，而以規(guī)范性文件發(fā)布的情況則越來越少。一味追求立法升格，其本身也是一種立法浪費(fèi)現(xiàn)象，因?yàn)楦呶浑A的立法制定程序非常復(fù)雜，所消耗的立法成本也相對較高。

造成上述問題的原因至少有：把地方立法作為追求政績的指標(biāo)，為完成立法指標(biāo)而匆忙立法，由此各立法機(jī)關(guān)爭相立法，追求數(shù)量，忽視質(zhì)量；立法前沒有經(jīng)過充分的評(píng)估論證，不知道是否需要立法以及何時(shí)為最佳立法時(shí)機(jī)；往往是受到領(lǐng)導(dǎo)的指示，或因社會(huì)事件等，便開始立法，沒有顧及立法執(zhí)行的可行性，以致于立法之后便束之高閣、無人問津，甚至出現(xiàn)一些令人啼笑皆非的條款。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)當(dāng)節(jié)制的理由

節(jié)制，是立法者的美德，也是立法本身的美德。立法要節(jié)制，并不是說不立法，而是要少立法，杜絕動(dòng)輒立法；要以立法必要為原則，可立可不立的，就不應(yīng)該立；要講究立法質(zhì)量，不立質(zhì)量不高的法。設(shè)區(qū)的市地方立法之所以要節(jié)制，至少有如下原因：

(一)上位法已基本完善，設(shè)區(qū)的市地方立法的空間已經(jīng)很小

自2011年第十一屆全國人大常委會(huì)正式對外宣布，具有中國特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的那一刻，標(biāo)志著我國法律體系已經(jīng)比較完備，形成了由憲法、行政法、民商法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟法等不同的法律部門，與此同時(shí)，在每一部法律的下面，都有了相應(yīng)的省級(jí)地方立法，而且也有不少是各地根據(jù)本地實(shí)際制定的具有省級(jí)區(qū)域特色的地方立法。這些地方立法基本上滿足了地方法律適用的需求。盡管《立法法》對設(shè)區(qū)的市規(guī)定了可以在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”進(jìn)行地方立法的范圍，但這些領(lǐng)域?qū)嶋H上都已經(jīng)有了相應(yīng)的法律，特別是有了數(shù)量較大的省級(jí)地方立法做支撐。正如有學(xué)者所講的那樣：“國家立法呈現(xiàn)逐漸細(xì)化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國家的法律，要么違背國家的法律，地位十分尷尬?！?彭波、張瀟月：《地方立法，機(jī)遇還是挑戰(zhàn)》，載《人民日報(bào)》2014年12月22日。在上位法基本完善與齊全的情況下，設(shè)區(qū)的市已經(jīng)不需要再制定過多數(shù)量的地方立法，執(zhí)行上位法即可，設(shè)區(qū)的市地方立法制定與否，都不影響地方對相關(guān)事項(xiàng)的治理；如果一定要立，就要具有地方特色，此時(shí)地方立法要謹(jǐn)慎，要以確實(shí)必要為前提，而不可盲目立法，不可在立法數(shù)量上攀比。

(二)設(shè)區(qū)的市立法能力尚待提高，難以保證立法質(zhì)量

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)不夠健全，立法人員比較缺乏，人員的素質(zhì)也有待提高，而地方立法機(jī)關(guān)人員的法律素養(yǎng)直接關(guān)系到立法的質(zhì)量。由于設(shè)區(qū)的市立法范圍都是一些專業(yè)性比較強(qiáng)的事項(xiàng)，人大的工作人員往往難以把握，政府法制部門工作人員也往往難以具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，而只好交給相關(guān)職能部門起草。例如，對于水利方面的立法，一般都交給市水利局來起草。而不少市政府的職能部門沒有設(shè)立專門的法制機(jī)構(gòu)，而是由其他部門代管；即使設(shè)有法制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)也不在立法上，而在一些行政復(fù)議、行政執(zhí)法等事項(xiàng)上，沒有精力來考慮立法問題；更為關(guān)鍵的是，這些職能部門的法制機(jī)構(gòu)往往只有一個(gè)工作人員，而且沒有立法經(jīng)驗(yàn)，也不懂立法技術(shù)，甚至文化素質(zhì)都難以達(dá)到立法的要求。由于立法條件的有限，立法質(zhì)量不高是設(shè)區(qū)的市一個(gè)較為普遍問題，以至一些地方立法中出現(xiàn)僵尸條款、雷人條款等現(xiàn)象。例如，某地方立法中規(guī)定“便器外便溺罰款100元、公廁蒼蠅數(shù)不得多于2只”等因缺乏可操作性甚至“雷人怪誕”條款，*詳見《地方雷人法規(guī)僵尸條文頻現(xiàn)“拍腦袋”立法致執(zhí)行難》，http://www.chinanews.com/gn/2013/09-16/5286834.shtml.引發(fā)了社會(huì)爭議；又如，許多地方立法中的公民參與條款、立法基本原則條款、照搬式的法律責(zé)任條款，基本上是形同虛設(shè)，屬于湊數(shù)量的條款，屬于假大空的條款，對地方的治理幾乎沒有任何價(jià)值，淪為一種觀賞性條款。*觀賞性立法條款在我國地方立法中屢見不鮮，多年前，就有學(xué)者對我國地方立法的條款進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，作了這樣的描述：在條文內(nèi)容上，有1/3屬于可以不寫的，1/3屬于可寫或可不寫的，1/3屬于可以寫的，真正根據(jù)本地方實(shí)際情況和實(shí)際需要、帶有地方特點(diǎn)的規(guī)定就只有幾條。參見江材訊：《地方立法數(shù)量及項(xiàng)目研析》，載《地方人大》2005年第11期。當(dāng)前，許多設(shè)區(qū)的市人大和政府法制機(jī)關(guān)已經(jīng)著手開始重視立法人員的培養(yǎng)，但是立法人才的法律素養(yǎng)并不是通過一朝一夕的法律培訓(xùn)能夠提高的。盡管現(xiàn)實(shí)中，不少設(shè)區(qū)的市將立法起草工作委托給了高?？蒲性核伤麄儾輸M文本，但由于高校往往只有立法理論，而對現(xiàn)實(shí)情況了解不夠全面、深入，參考上位法的多，借鑒其他地方立法的多，而真正能完全結(jié)合本地實(shí)際的卻不多，致使所立之法難以解決現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)下，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。*《習(xí)近平論立法質(zhì)量：不是什么法都能治好國》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0512/c385474-26985149.html實(shí)踐表明，在地方缺乏專業(yè)人才的情況下，單純依靠委托高校及科研院所的方式，效果并不佳。雖然不能說立法數(shù)量多就一定導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的問題，但追求立法數(shù)量的傾向，必然形成重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的風(fēng)氣，必然影響到立法質(zhì)量的提高，尤其是在立法能力和水平?jīng)]有達(dá)到較高程度的當(dāng)下，立法的節(jié)制本身也是一種對立法質(zhì)量負(fù)責(zé)的態(tài)度。不求數(shù)量多，只求立一部是一部，在質(zhì)量上精益求精，使所立的每一部法都能成為精品。

(三)立法自身具有局限性，在解決某些問題上效果反而不佳

立法是治理的一種手段，但并非是唯一的手段，還有政策、風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等，而且在某些情況下立法并非是最佳的手段。然而，人們的觀念在不經(jīng)意間已經(jīng)發(fā)生了如此的變化，認(rèn)為“凡事均以法律為準(zhǔn)繩來衡量和評(píng)判，凡事均可以通過法律途徑解決，凡事必借助法律的強(qiáng)制力保障和實(shí)施。在面對問題和麻煩時(shí)，我們習(xí)慣于首先想到立法，因此，只要社會(huì)上一出現(xiàn)某種問題，馬上就有呼吁相關(guān)立法的聲音出現(xiàn)”。*顧愛平：《節(jié)制是立法者的美德——兼論立法理念的錯(cuò)位與變革》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。設(shè)區(qū)的市取得地方立法權(quán)之后，對立法權(quán)抱有很大的熱情，也希望通過地方立法的方式對地方某些難題進(jìn)行治理，特別是對一些歷史遺留問題的解決，更是寄希望于立法手段。然而，立法工作開展后才發(fā)現(xiàn)，遠(yuǎn)沒有想像得那么順利，許多新問題通過立法手段很難得到及時(shí)解決，即使設(shè)區(qū)的市立法作用發(fā)揮到最大程度，也不能完全消除社會(huì)發(fā)展過程中的某些矛盾。特別是鑒于地方立法權(quán)限的限制，有些內(nèi)容在沒有上位法依據(jù)的情況下不能寫入其中，或者立法制定后又缺乏相應(yīng)的配套措施，不僅難以解決這些歷史遺留問題，反而使得地方的治理陷入被動(dòng)狀態(tài)。相反，通過不違法的協(xié)商、補(bǔ)償、親朋好友的勸說，甚至通過一些民間規(guī)范，常常使得問題得以順利解決。又如，對于急切需要解決的且瞬息萬變的事項(xiàng)，政策的調(diào)整更能適應(yīng)，最為典型的就是我國房地產(chǎn)市場的限購政策。*南京市政府于2016年10月發(fā)布住房限購政策后，于2017年3月再次進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)有的住房限購政策?？v觀我國的房地產(chǎn)市場的調(diào)控，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：直至目前，政策仍是調(diào)整房價(jià)上漲過快、緩解住房壓力的最合適的辦法。雖然從理論上講，以政策代替法律絕不可行，然而對于還未成熟的事項(xiàng)來說，制定出良好的政策帶來的社會(huì)效果可能會(huì)比劣質(zhì)的立法效果更佳。立法是為了解決社會(huì)中的矛盾，設(shè)區(qū)的市面對的是基層社會(huì)，而基層社會(huì)許多矛盾的復(fù)雜性，常常是用法律手段很難解決的。當(dāng)立法手段不足以解決這些社會(huì)問題時(shí)，運(yùn)用法律以外的方式來解決，特別是運(yùn)用政策和一些民間規(guī)范來調(diào)整，其效果比立法手段來的更好，比立法本身更具有優(yōu)勢。

(四)可以避免有限立法資源的浪費(fèi)

“地方立法資源是指在制定、修改或者廢止地方性法規(guī)過程中，能夠用于立法活動(dòng)的一切必要投入和可能投入的人力、財(cái)力、物力、技術(shù)、信息等社會(huì)資源”。*李高協(xié)：《地方立法資源的配置與利用研究》，載《人大研究》2005年第4期。立法是有成本的，需要花費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力，因此，立法資源是有限的，如果配置不科學(xué)、使用不當(dāng)?shù)?，將影響立法資源的運(yùn)行。如果在不同的立法中植入相同、類似以及沒有實(shí)質(zhì)法意的內(nèi)容，就是立法資源的浪費(fèi)。*參見熊賴虎：《法律重復(fù)現(xiàn)象檢視——從檢察官法與法官法的對比展開》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2017年第1期。當(dāng)下許多地方的不必要立法、抄襲上位法、立法后就束之高閣等，都是對有限立法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；許多地方完成了大量的立法工作后，由于缺乏水準(zhǔn)和質(zhì)量，再次投入更多的時(shí)間彌補(bǔ)立法漏洞，如此反復(fù)，得不償失，形成了一個(gè)惡性循環(huán)，不斷浪費(fèi)時(shí)間和人力資源，“人們倘使習(xí)慣于輕率的變革，這不是社會(huì)的幸福……一經(jīng)更張，法律和政府的威信總要一度降落，這樣，變革所得的一些利益也許不足以抵償更張所受的損失”；*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第81頁。此外，在立法資源緊缺的情況下，將立法人員的精力浪費(fèi)在可立可不立的事項(xiàng)上，不僅難以獲得成效，也會(huì)造成立法人員的立法疲態(tài)。為此，必須將設(shè)區(qū)的市有限的立法資源運(yùn)用到關(guān)鍵之處，提倡少而精的立法導(dǎo)向，實(shí)行立法節(jié)制，以發(fā)揮地方有限立法資源的最大效用。

(五)立法的不節(jié)制將損害法治的權(quán)威

法治建設(shè)必須首先要樹立法治的權(quán)威性。亞里士多德在多年前就說過一句經(jīng)典名言：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。法治的權(quán)威來自于法本身的高質(zhì)量、少而精以及對社會(huì)規(guī)律的準(zhǔn)確把握；來自于法得到有效實(shí)施，一旦立法，就必須得到有效執(zhí)行、嚴(yán)格執(zhí)法。當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市地方立法對法治權(quán)威產(chǎn)生不利影響主要來自于兩個(gè)方面：一是只顧數(shù)量攀比的濫立行為影響了立法的質(zhì)量。一些地方為了追求政績或維護(hù)地方利益，以地方特色立法為由，在立法中吸納了地方政府部門的無理要求；不少地方在立法過程中吸納了外行的領(lǐng)導(dǎo)人員參與立法活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)參與雖可以對某些問題進(jìn)行拍板，但也為其在某種情況下向立法機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令提供契機(jī)，“通常越是基層的地方，其地方黨政官員越是一言九鼎，其對地方的控制越是緊密，這樣的地方立法也就容易成為長官意志、部門利益的產(chǎn)物，背離立法應(yīng)有的民主性、科學(xué)性要求”；*龐凌：《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問題》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第4期。在短時(shí)間內(nèi)快速立法，以地方立法覆蓋上位立法，通過地方立法權(quán)而不斷虛化中央立法權(quán)，進(jìn)行地方保護(hù)，破壞國家法治的統(tǒng)一和權(quán)威；立法過多過濫造成“立法多余”、“立法浪費(fèi)”，甚至造成“立法污染”現(xiàn)象，成為地方、部門罰款、收費(fèi)、謀取私利的工具，成為阻礙統(tǒng)一市場的地方保護(hù)的手段。*參見王春業(yè)等：《論立法的節(jié)制性美德——從立法禁止啃老談起》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。二是大部分地方立法制定后無法得到真正實(shí)施。許多地方立法，以“快”、“多”為標(biāo)準(zhǔn)，迅速制定了一批數(shù)量不小的地方立法。雖然立法按部就班的制定，但是立法機(jī)關(guān)只管立法而不管立法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)使得立法并沒有產(chǎn)生任何有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。同時(shí)，由于立法質(zhì)量的問題，在執(zhí)法過程中不斷出現(xiàn)的上下級(jí)規(guī)范矛盾，使得執(zhí)法活動(dòng)難以為繼。地方立法一無質(zhì)量二難實(shí)施的局面影響了人們對法的崇敬，并進(jìn)而影響了人們對法治的崇敬，動(dòng)搖了法治在人們心中的權(quán)威，“一件糟糕的立法可以敗壞通過很多良好的立法才好不容易積累起來的法律的聲譽(yù)，使人們對法律不再那么尊重和信賴”；*黃文藝：《節(jié)制，立法者的美德》，載《法制日報(bào)》2002年11月21日。與此同時(shí)，“這種有法不依的狀況比無法可依所造成的后果更為可怕和嚴(yán)重，有法不依還不如無法。……當(dāng)法律制定后卻不予執(zhí)行時(shí)，法律也就如同廢紙，則人民就會(huì)失望，對法律就完全不予信任甚至蔑視，這種有法不依、有法不守的狀態(tài)一經(jīng)形成后，如要改變這種狀況，其難度將比改變無法可依狀況的難度要大得多?！?楊解君：《立法膨脹論》，載《法學(xué)》1996年第3期。

有些學(xué)者認(rèn)為，地方立法不必注重?cái)?shù)量的控制，即便地方立法出現(xiàn)了負(fù)面效果，其成本也控制在本地區(qū)內(nèi)，這反而可以成為其他地區(qū)立法的前車之鑒，成為其他地區(qū)立法避開的雷區(qū)。這樣的想法是不正確的。立法本是通過民主形式作用于實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的活動(dòng)，如果以部分地方法治建設(shè)作為立法權(quán)開放的試驗(yàn)品，不僅會(huì)阻礙地方的發(fā)展，還會(huì)引起群眾對國家立法權(quán)配置的質(zhì)疑。因此，地方立法一定以立法必要為準(zhǔn)則，節(jié)制立法，正確運(yùn)用立法權(quán)，以滿足本地社會(huì)需要為前提，不立無用之法。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)現(xiàn)立法節(jié)制的幾點(diǎn)建議

《立法法》對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)擴(kuò)容是一件好事，但無論是設(shè)區(qū)的市本身還是上級(jí)機(jī)關(guān)都必須采取積極措施，對立法實(shí)行節(jié)制，努力在提高立法質(zhì)量上下功夫，只有這樣，立法權(quán)的擴(kuò)容才能真正對地方治理起到積極作用。

(一)設(shè)區(qū)的市自身必須采取措施，堅(jiān)持立法節(jié)制性要求

作為新一輪地方立法主體的設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)，除了要在認(rèn)識(shí)上端正對立法的態(tài)度，對立法有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和定位，以及采取更多措施吸收、培養(yǎng)立法人才外，還有采取以下更為務(wù)實(shí)的做法，將地方立法引入節(jié)制的良性軌道。

1.結(jié)合本地情況，選準(zhǔn)立法主題?！皽?zhǔn)確立法是改善治理、保障法治的前提”。*[美]安·賽德曼等：《立法學(xué)：理論與實(shí)踐》，劉國福等譯，中國經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第335頁。設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》賦予權(quán)力的目的，認(rèn)真研究本地區(qū)的特點(diǎn)，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等現(xiàn)狀，制定一些真正具有地方特色、具有獨(dú)到性、滿足現(xiàn)實(shí)需要性的地方立法，爭取將法立到實(shí)處。這一點(diǎn)，江蘇省蘇州市的地方立法值得借鑒。蘇州市1993年4月被批準(zhǔn)成為較大的市，在過去的20多年里，蘇州市結(jié)合本地的文化特色，圍繞蘇州的歷史文化選擇了一些具有地方特色的主題作為系列地方立法項(xiàng)目，如《蘇州市園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》《蘇州市昆曲保護(hù)條例》等。這些地方立法充分體現(xiàn)了蘇州市的人文氣質(zhì)，結(jié)合了地方實(shí)際，反映了人民群眾對蘇州市歷史文化保護(hù)的訴求，蘇州市也成為了節(jié)制立法、高質(zhì)量立法的優(yōu)秀代表。相比之下，當(dāng)前不少設(shè)區(qū)的市在地方立法選題方面做得就不夠好。例如，江蘇省泰州市自獲得立法權(quán)后，分別于2016年和2017年選擇了一批主題作為立法項(xiàng)目，有《泰州市綠化條例》《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》《泰州市房屋安全管理?xiàng)l例》等，這些基本都是上位法已做過規(guī)范的立法類型，顯然，該市在立法的選題上就缺乏個(gè)性。因此，與其花大量時(shí)間、派大量人手進(jìn)行此類地方立法的制定工作，還不如認(rèn)真落實(shí)上位法已有的規(guī)定更為合適。

2.立法前進(jìn)行充分評(píng)估，以立法必要為原則。地方立法是以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展為目的，只有根據(jù)地方實(shí)際，結(jié)合地方特色制定能夠解決本地實(shí)際問題的規(guī)范，才能真正滿足地方需要。為此，立法之前，進(jìn)行必要的評(píng)估是非常重要的。立法評(píng)估是一個(gè)含義比較寬泛的概念，是指專門機(jī)構(gòu)在立法前、立法后對立法活動(dòng)進(jìn)行可行性、有效性等方面的評(píng)價(jià)，目的是提高地方立法的針對性與可操作性。*參見王燕玲等：《設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的取得與行使——以山西省為例》，載《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第6期。對設(shè)區(qū)的市立法而言，本文主要強(qiáng)調(diào)立法前的評(píng)估。設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行地方立法之前，應(yīng)當(dāng)由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行專題論證與評(píng)估，重點(diǎn)是評(píng)估立法的必要性，尤其是關(guān)注現(xiàn)有的上位法是否已經(jīng)完善，是否確實(shí)需要單獨(dú)進(jìn)行地方立法；是否能制定出具有本地的特色立法，是否具有本地必須立法的理由；立法擬解決的問題是否通過其他方式解決，效果會(huì)更好；即使需要立法，也要看立法的時(shí)機(jī)是否成熟、立法條件是否具備、立法執(zhí)行機(jī)制是否完善等，因?yàn)閷α⒎ǖ脑u(píng)價(jià)不能局限于立法自身，而應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法的角度看立法，才能得出有價(jià)值的結(jié)論。*參見席靈芝、滕曉丹：《設(shè)區(qū)的市提升立法質(zhì)量的路徑》，載《地方立法研究》2017年第2期。此外，還要進(jìn)行立法成本效益分析，以獲得立法效益最大化，這一點(diǎn)，國外的一些做法值得借鑒。*對立法項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，在西方發(fā)達(dá)國家早已重視應(yīng)用。如美國早在1981年就通過總統(tǒng)令，要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合成本收益分析的標(biāo)準(zhǔn)。我國設(shè)區(qū)的市的地方立法也應(yīng)進(jìn)行成本效益分析，以實(shí)現(xiàn)立法效益最大化。目前，一些設(shè)區(qū)的市已意識(shí)到立法前評(píng)估論證的重要性，例如，徐州市就專門出臺(tái)了《徐州市地方立法評(píng)估工作規(guī)則》，“列入立法項(xiàng)目的，都有立法論證報(bào)告；列入立法調(diào)研項(xiàng)目的，都有立法調(diào)研報(bào)告；列入預(yù)備項(xiàng)目的，都有立法前評(píng)估報(bào)告”，*《〈徐州市地方立法評(píng)估工作規(guī)則〉出臺(tái)》，http://www.zgjssw.gov.cn/shixianchuanzhen/xuzhou/201603/t2748819.shtml.這個(gè)做法在我國設(shè)區(qū)的市立法中值得借鑒和推廣。通過評(píng)估，作出是否必須立法、是否馬上立法等決定。經(jīng)過充分調(diào)研評(píng)估而確定的立法項(xiàng)目，就使得立法成功了一半。在評(píng)估過程中，可邀請相關(guān)的法學(xué)專家參與，要發(fā)揮專家學(xué)者的作用；還可以積極探索委托第三方評(píng)估的形式，由第三方機(jī)構(gòu)對立法的相關(guān)問題作出更為中立的、客觀的判斷。

3.對確定的立法項(xiàng)目要努力在立法質(zhì)量上下功夫。一旦確定為立法項(xiàng)目后，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)要專注于該部立法，努力制定出精品立法，而提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵是嚴(yán)格遵循立法程序。在設(shè)區(qū)的市地方立法摸索初期，以及各項(xiàng)立法機(jī)制和立法人才都尚處于發(fā)展時(shí)期的當(dāng)下，程序的科學(xué)性能一定程度上彌補(bǔ)立法者立法素質(zhì)的不足，也可以使民主與效率原則在程序中達(dá)到和諧統(tǒng)一，避免立法機(jī)關(guān)決而不議、議而不決的弊端。*參見汪俊英：《關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的若干思考》，載《學(xué)習(xí)論壇》2016年第3期。而立法程序的關(guān)鍵又是要充分發(fā)揮立法的民主參與作用，“公眾普遍、有效地參與立法，正是立法走向現(xiàn)代化的一個(gè)基本要件”。*周旺生：《中國立法五十年(下)─1949-1999年中國立法檢視》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2000年第6期。實(shí)踐中，不少設(shè)區(qū)的市在立法起草過程中，雖然也有征求相關(guān)單位、征求公眾意見的程序，但由于沒有采取有效的措施，被征求意見的單位敷衍、不重視，社會(huì)公眾反映也木然、參與積極性不高，實(shí)際參與的人很少，使得這些程序流于形式，沒能收集到有建設(shè)性意義的意見和建議；在審議階段，雖然也有相關(guān)人員提出不同意見，甚至相反意見，但往往領(lǐng)導(dǎo)的意見占了上風(fēng)，使得審議階段也成為走過場的程序性工作，沒有起到實(shí)質(zhì)性提高立法質(zhì)量的效果。真正的智慧來自于民間、來自于基層、來自于有利益關(guān)系的單位，必須在立法程序的每個(gè)環(huán)節(jié)上廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分收集各方的意見，并將這些意見吸納到立法之中。此外，設(shè)區(qū)的市的地方立法在立法技術(shù)*立法技術(shù)一般包括法的形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)的技術(shù)以及法的語言文字的表達(dá)技術(shù)。參見汪全勝：《立法技術(shù)評(píng)估的探討》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2009年第5期。上要強(qiáng)調(diào)立法結(jié)構(gòu)的精干；在內(nèi)容上要強(qiáng)調(diào)干貨，不搞“小而全”，對上位法已經(jīng)有的內(nèi)容不做重復(fù)或變相重復(fù)，刪除與上位法重復(fù)的表述，應(yīng)重點(diǎn)突出新增或創(chuàng)新性內(nèi)容，不求立法條款的多，而更求實(shí)用，即使短短的幾條也是可以的，只要管用即可。

(二)上級(jí)機(jī)關(guān)必須采取措施，將地方立法引導(dǎo)到立法節(jié)制的軌道

1.改革與完善上級(jí)機(jī)關(guān)立法批準(zhǔn)程序。這主要是針對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言的。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)要經(jīng)過省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)程序，這是加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量把關(guān)的重要一環(huán)。《立法法》中雖然明確了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)要經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序，但現(xiàn)實(shí)中，許多省級(jí)人大常委會(huì)鑒于要批準(zhǔn)的地方立法數(shù)量多，無暇對每個(gè)設(shè)區(qū)的市立法進(jìn)行仔細(xì)研究，而隨著設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量的激增，批準(zhǔn)審查的質(zhì)量也就會(huì)相應(yīng)降低，再加上省級(jí)人大常委會(huì)工作人員對設(shè)區(qū)的市情況不甚了解，只能從條文字面上進(jìn)行審查，難以審查出問題，使得批準(zhǔn)程序變成了形式上的走過場程序，難以對設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，省級(jí)人大的批準(zhǔn)程序可謂是最后一道把關(guān)門檻，一定不能放低批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，降低審查要求。當(dāng)前，最為重要的是，要改革當(dāng)下這種關(guān)門被動(dòng)批準(zhǔn)的做法。首先，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)可以采取提前派專人介入的方式，對設(shè)區(qū)的市的立法過程進(jìn)行全面了解，進(jìn)行把控，這樣，對一些明顯的問題，在立法過程中就得以消除，而且在批準(zhǔn)階段也能有的放矢。其次，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立專門的審查小組，執(zhí)行嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)與審查程序。目前，有些省級(jí)人大常委會(huì)在備案審查方面設(shè)立了專門的備案審查專家?guī)?，專司對?bào)備的地方立法進(jìn)行備案審查工作。在批準(zhǔn)方面，也可以借鑒這種做法，設(shè)立專門的專家?guī)?，對不同的地方立法，?-5名專家對其進(jìn)行批準(zhǔn)性審查，使得批準(zhǔn)審查程序真正發(fā)揮作用。再次，在批準(zhǔn)程序中要增加公布批準(zhǔn)意見的程序。過去省級(jí)人大在審查批準(zhǔn)較大市地方性法規(guī)時(shí)，過程和結(jié)果都不公開，這就使得群眾幾乎不能感受到省級(jí)人大批準(zhǔn)程序的存在。批準(zhǔn)程序上的缺陷使得對地方性法規(guī)的審查流于形式，且缺乏民主監(jiān)督，導(dǎo)致該程序形同虛設(shè)。因此，為確保批準(zhǔn)程序不走過場，有必要設(shè)立批準(zhǔn)結(jié)果的公布程序，接受公眾的質(zhì)疑，以促進(jìn)省級(jí)人大常委會(huì)提高批準(zhǔn)質(zhì)量，這是有效節(jié)制地方立法數(shù)量、確保地方立法的質(zhì)量、維護(hù)國家法治權(quán)威的重要保障。

2.以質(zhì)量作為對地方立法工作的評(píng)判考核標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市地方立法出現(xiàn)數(shù)量攀比等現(xiàn)象，盡管有諸多原因，但與地方立法機(jī)關(guān)追求政績有很大關(guān)系，更與上級(jí)機(jī)關(guān)對地方立法的政績考核評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)有很大關(guān)系?！罢兪侵敢欢ǖ恼h和政府在履行職責(zé)的過程中所獲得的績效，它不僅包括黨和政府在履行職責(zé)過程中所取得的實(shí)際業(yè)績，而且包括工作的成本、內(nèi)部管理的質(zhì)量和水平等方面”。*彭國甫等：《政績合法性與政府績效評(píng)估創(chuàng)新》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。追求政績本身不是壞事，但如果不正確地追求政績、片面追求政績，將會(huì)產(chǎn)生有害效果。而片面追求政績的背后往往與對政績的考核標(biāo)準(zhǔn)有很大關(guān)系，因此，要樹立正確的政績觀首先必須改革對政績的考核評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)研中，不少地方立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都攀比地說某某地方已經(jīng)有了什么立法，立了多少法，而我們也要加快步伐等；在每年向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)時(shí)，也總是把立了多少法、立法的規(guī)格等作為工作的成績。上級(jí)機(jī)關(guān)也往往在量上傾注較多的關(guān)注，不知不覺地以數(shù)量論成績，而具體立法質(zhì)量如何，則關(guān)注不夠。對地方立法的評(píng)判考核標(biāo)準(zhǔn)就是設(shè)區(qū)的市立法行為的指揮棒，這個(gè)指揮棒如果不當(dāng)，將進(jìn)一步加劇重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的攀比現(xiàn)象。前不久，全國人大常委會(huì)2017年立法工作計(jì)劃公布，在該計(jì)劃里提出了“著力提高立法質(zhì)量”的立法工作要求，明確將立法質(zhì)量的提高作為立法工作的重要要求。為此，對設(shè)區(qū)的市地方立法的考核與評(píng)判也要采取以質(zhì)論績的標(biāo)準(zhǔn)，將地方立法的質(zhì)量作為對地方立法的最主要標(biāo)準(zhǔn)，并制定地方立法質(zhì)量考核評(píng)判的具體細(xì)則，對所立之法從立法質(zhì)量、立法實(shí)施效果等方面進(jìn)行全面考察，立法數(shù)量多而立法質(zhì)量不高的，同樣不能獲得好的政績，并對質(zhì)量低的地方立法要采取從總分中倒扣的方式，使質(zhì)量低劣的立法成為地方政績評(píng)判的累贅，以此來倒逼設(shè)區(qū)的市扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不正確的立法觀，從根本上遏制追求立法數(shù)量輕視立法質(zhì)量的弊端。

3.建立對設(shè)區(qū)的市不當(dāng)立法的法律責(zé)任追究制度。目前，我國在諸多領(lǐng)域都建立了法律責(zé)任追究制度，包括行政決策領(lǐng)域、行政執(zhí)法領(lǐng)域、法官司法裁判領(lǐng)域等，甚至有的還建立了終身責(zé)任追究制度，有效地加強(qiáng)了這些領(lǐng)域的慎重行事、依法行事。但在立法領(lǐng)域中則缺少這方面的責(zé)任追究制度，難怪有學(xué)者作如此描述：“拒絕設(shè)置法律責(zé)任，使中國的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無所謂的一項(xiàng)不存在責(zé)任、不需要負(fù)責(zé)的‘最幸福’的工作”。*周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第115頁。當(dāng)下，建立對國家立法的立法者法律責(zé)任追究制度條件還不具備，因?yàn)閲伊⒎ㄖ姓我蛩剌^為突出，但建立對地方立法，尤其是對設(shè)區(qū)的市不當(dāng)立法的法律責(zé)任追究制度是可行的，因?yàn)榈胤搅⒎ǖ臋?quán)限、對立法的要求等在《立法法》中都有了較為明確、具體的規(guī)定，而且，地方立法多是具體操作性內(nèi)容，政治性內(nèi)容相對較弱，規(guī)定責(zé)任追究制度更易于操作。目前，對設(shè)區(qū)的市立法責(zé)任追究可以采取一種倒查方式，即當(dāng)某地一旦出現(xiàn)重復(fù)立法、不必要立法、立法抄襲、質(zhì)量低下的立法時(shí)，可以倒查產(chǎn)生這些問題的原因：當(dāng)屬于重復(fù)立法、不必要的立法問題時(shí)，主要追究立法決策、立法規(guī)劃者的責(zé)任，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；當(dāng)屬于立法抄襲、質(zhì)量低下問題時(shí)，主要追究立法起草部門的責(zé)任等。通過這種對立法者法律責(zé)任追究制度，促使設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎用好立法權(quán)，審慎立法、節(jié)制立法，并努力提高地方立法質(zhì)量。