周士新

摘要：上海城市外交迎合了全球化演進(jìn)的新時(shí)代需要，在對(duì)外建立友好城市的布局中充分考慮了世界各國城市的特點(diǎn)，根據(jù)自己的特色和定位，有選擇性地建設(shè)了自己的全球布局。上海城市外交布局在東南亞地區(qū)也得到了充分體現(xiàn)，在歷史和現(xiàn)實(shí)中都從次國家的層次上促進(jìn)了中國與相關(guān)國家城市之間的總體友好合作關(guān)系。在中國大力促進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，上海城市外交也需要與時(shí)俱進(jìn)，繼續(xù)發(fā)揮排頭兵和先鋒隊(duì)的引領(lǐng)作用，為促進(jìn)中國與世界的互聯(lián)互通和相互認(rèn)同作出更大的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：上海；城市外交；全球布局；東南亞；“一帶一路”倡議

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.009

近年來，隨著中國融入國際體系的深度和廣度都在加快，作為次國家行為體的城市在國家總體外交中正在扮演著越來越重要的角色。單單從2015年來看，3月26日至29日，第十四屆博鰲亞洲論壇在海南博鰲舉行。11月24日至25日，第四次中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤在江蘇蘇州舉行。12月14日至15日，上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會(huì)第十四次會(huì)議在河南鄭州舉行。12月16日至18日，第二屆國際互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)在浙江省嘉興桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)舉行。2016年9月4日至5日，二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十一次峰會(huì)在浙江杭州舉行。2017年9月3日到5日，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第九次會(huì)議在福建廈門舉行。這些城市在交通、住宿、會(huì)議場所等基礎(chǔ)設(shè)施等方面的不斷完善，為其能夠擔(dān)當(dāng)外交重任提供了非常重要的作用。作為中國最大的城市，上海面臨著建設(shè)四個(gè)國際中心、國際大都市和全球城市的使命，在推進(jìn)“一帶一路”倡議，促進(jìn)中國對(duì)外關(guān)系的過程中也發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。在中國日益邁進(jìn)世界舞臺(tái)中心的新時(shí)代，上海在完成這些目標(biāo)使命的過程中，正在更加優(yōu)化城市外交的全球布局，為城市的可持續(xù)發(fā)展，民眾福利的持續(xù)性增長，中國在國際社會(huì)中的形象與聲譽(yù)，作出更大的貢獻(xiàn)。

一、城市外交的時(shí)代特征

通常來說，城市外交指的是以城市為主體從事城市間的交流合作，城市以正式的友好關(guān)系締結(jié)、國際組織、會(huì)議、民間團(tuán)體合作等方式，在政治、經(jīng)貿(mào)、文化、學(xué)術(shù)等領(lǐng)域的交流與合作。城市外交的概念具有廣義和狹義兩個(gè)方面。從廣義方面來看，指的是城市的對(duì)外交往，對(duì)象和范圍都是相當(dāng)廣泛的；從狹義方面來看，主要指的是不同國家的友好城市之間的交往，但強(qiáng)調(diào)關(guān)系的非政治性。從淵源上看，城市外交的傳統(tǒng)定義為“都市間的國際合作（Municipal International Cooperation）”，強(qiáng)調(diào)一個(gè)城市為了實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，利用自身具有的自主活動(dòng)空間，運(yùn)用各種比較有利的政策和稟賦資源，積極開展對(duì)外活動(dòng)，通過與其他城市的交流解決自身的問題或共同的問題，提高自身的國際聲望和地位等。這種現(xiàn)代性的交往概念最初源于歐洲，城市之間通過建立具有正式性的合作安排，進(jìn)行相互合作、交流經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)，形成合作伙伴關(guān)系，如1913年在歐洲成立的“國際地方政府聯(lián)合會(huì)”。隨著近代以來全球化的快速發(fā)展和推進(jìn)，都市成為各國人口聚集的主要區(qū)域，人口大幅增長，產(chǎn)生了提升城市居民生活質(zhì)量和其他一些城市問題，同時(shí)也提升了城市發(fā)展和對(duì)外交往的能力。作為體現(xiàn)人類文明和國家發(fā)展的重要機(jī)體，城市的對(duì)外交往往往會(huì)產(chǎn)生國際關(guān)系難以達(dá)到的效果，并成為探討國際問題的重要途徑。當(dāng)然，從歷史上看，城市外交也曾經(jīng)被附上深厚的冷戰(zhàn)思維和現(xiàn)實(shí)主義色彩。1956年美國總統(tǒng)艾森豪威爾曾經(jīng)提出過“國際姐妹城市協(xié)會(huì)”的構(gòu)想，歐洲和北美國家的部分城市締結(jié)了城市聯(lián)盟，形成了對(duì)抗國際共產(chǎn)主義的態(tài)勢(shì)，各種交流活動(dòng)明顯具有美蘇兩大集團(tuán)博弈的痕跡，體現(xiàn)了國際政治兩大勢(shì)力延伸在城市層面上的相互角力過程。

從主體上看，城市外交是以城市發(fā)展為目標(biāo)的一種主動(dòng)對(duì)外行為，善意弱化國家間關(guān)系的地位與作用，超脫國家間關(guān)系的影響，或者對(duì)促進(jìn)國家間關(guān)系的發(fā)展發(fā)揮一定的作用。城市外交強(qiáng)調(diào)是以城市為主體的各種正式或非正式的國際性活動(dòng)，通過不同的議題網(wǎng)絡(luò)，如經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、市政管理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、交通基建和社會(huì)福利等具體問題，相互交流意見，分享彼此間的成功經(jīng)驗(yàn)，解決城市發(fā)展中存在的問題及尋求實(shí)現(xiàn)未來愿景的合作機(jī)會(huì)。從客體上看，城市外交雖然更加重視友好城市之間的交往，但其接觸的對(duì)象絕對(duì)是相當(dāng)廣泛的，特別是在全球化的背景下，城市要應(yīng)對(duì)的問題可謂是相當(dāng)多樣的，這也決定了城市外交的目標(biāo)、任務(wù)和使命的復(fù)雜性。尤其是，許多城市都具有非常明確的國際化傾向，不可能也不愿意在受到限制的范圍內(nèi)被動(dòng)地選擇自己的發(fā)展模式和方向。相反，許多城市都會(huì)立足于國內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，不斷尋求突破，以更加宏大的國際視野看待并積極推進(jìn)城市外交，從而贏得一定的外交執(zhí)行力，增強(qiáng)相較于其他城市更強(qiáng)的競爭力，為自己在競爭日益激烈的全球化環(huán)境下贏得更具優(yōu)勢(shì)的生存和發(fā)展空間。

從地位和作用上看，城市外交體現(xiàn)的是一種次國家行為體的對(duì)外政策和活動(dòng)。作為一級(jí)地方政府，城市通常需要無條件地服從和執(zhí)行中央政府的政策和指令。然而，這并不意味著城市沒有本位主義的思考，沒有自己的發(fā)展需求和抱負(fù)，不希望在國家的總體框架下，盡量自主地拓延自己的發(fā)展空間。在城市競爭呈現(xiàn)出強(qiáng)烈全球化且可能是零和性的過程中，相對(duì)優(yōu)勢(shì)往往會(huì)被那些準(zhǔn)備充分、且可以及時(shí)有效動(dòng)用所有資源的城市得到的。作為一種政策工具，外交可以為城市獲得意想不到的政策效果，在擴(kuò)展城市功能的同時(shí)，也可以增強(qiáng)城市的核心競爭力，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，城市擁有高度自主的國際活動(dòng)空間，完全源于后現(xiàn)代城市對(duì)于自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。畢竟，對(duì)一個(gè)具有全球抱負(fù)的城市而言，了解甚至借鑒其他國家城市的經(jīng)驗(yàn)，得到對(duì)方的支持有助于自身的發(fā)展。相較于通過中央政府的相關(guān)機(jī)制了解這些經(jīng)驗(yàn)和支持，城市外交更加直接而且會(huì)降低交往的敏感性，有助于城市有選擇地學(xué)習(xí)和利用適合自身情況的發(fā)展模式，這不僅可以避免借助中央政府而走彎路，而且可以更好地利用自身資源，解決自身問題，快速提升在國際社會(huì)中的地位和聲望。endprint

從功能主義的角度來看，城市外交可以通過建立各種渠道和網(wǎng)絡(luò)，有助于縮短城市與國際社會(huì)的物理和心理距離，有利于城市的國際化，與其他各種類型的非國家或次國家行為體更深地融入全球一體化進(jìn)程中。在一個(gè)相互依賴，存在一定程度合作的秩序下，國家之間的競爭以及其他各種形式的互動(dòng)行為，都可能最終促成某種形式的合作機(jī)制，形成一定的規(guī)范制約著國家之間的關(guān)系。政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和治理等都可謂是國際合作的目標(biāo)和基礎(chǔ)。國家之間在互動(dòng)過程中形成的相互依賴關(guān)系，促進(jìn)國家在全球范圍內(nèi)的社會(huì)化，從而產(chǎn)生了許多國家政府無法解決的問題，國際組織和國際非政府組織已經(jīng)成為提供國際合作的新平臺(tái)。然而，更進(jìn)一步的新功能主義強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作并不排斥政治因素的影響，但會(huì)不斷突破既有功能效應(yīng)的限制，并在政治整合中體現(xiàn)出來。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)主權(quán)“溢出”效應(yīng)的過程中，也有部分國家會(huì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)的情況，即部分國家的現(xiàn)實(shí)主義特征增強(qiáng)，不斷強(qiáng)化政府的治理能力，而不是接受或放任國際組織的主張和影響。相比之下，對(duì)于治理上更具活力但政治上缺乏抱負(fù)的城市而言，受全球化和地區(qū)化的功能性影響而開展城市外交，在很大程度上可以完全迎合兩者的要求，并與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于中央政府而言，城市外交有助于促進(jìn)國家整體外交利益的最大化，通常情況下都會(huì)對(duì)城市發(fā)展一定程度的對(duì)外交流活動(dòng)持有較強(qiáng)的信心，并提供一定程度的政策支持。然而，中央政府畢竟壟斷著國家的安全、政治、經(jīng)濟(jì)和外交等事務(wù)，通常會(huì)從國內(nèi)國際兩個(gè)大局出發(fā)，只能賦予地方政府相對(duì)有限的外交外事權(quán)利，從事的主要是具有比較低敏感的對(duì)外交往事務(wù)。因此，城市外交具有較強(qiáng)的包容性，通常在低/非政治、非軍事、非安全領(lǐng)域，特別是在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、教育、文化、環(huán)境和管理等議題上，與其他國家的各種行為體，甚至國際（非政府）組織進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，通過共同努力實(shí)現(xiàn)一切符合自身發(fā)展的政策結(jié)果。城市外交與傳統(tǒng)的國家外交在對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)上沒有實(shí)質(zhì)性的沖突，在更多情況下反映了兩者的高度一致性。國家外交可以為城市尋求國際發(fā)展空間提供必要的政策環(huán)境，而城市外交的韌性也為國家外交提供了更多的渠道、籌碼和實(shí)力。與城市外交性質(zhì)相同的地方政府對(duì)外交流活動(dòng)，有助于與其他國家建立起多層級(jí)的地方交流網(wǎng)絡(luò)，如中美省州交流活動(dòng)，拉近相互之間更具針對(duì)性和具體的合作，塑造和提升兩國整體外交關(guān)系。城市外交這種自下而上的交流合作方式，不僅有利于城市的可持續(xù)發(fā)展，而且可以為國家外交提供更實(shí)際的內(nèi)容和運(yùn)作空間。例如，城市外交更關(guān)注促進(jìn)本地企業(yè)走出去和增加進(jìn)口來源的多元化，從能幫助本地企業(yè)的全球化運(yùn)作和發(fā)展。

二、上海城市外交的發(fā)展布局

上海城市外交的全球定位是與中國城市外交的全球傾向是高度一致的。上海的城市外交在中國城市外交歷史中曾發(fā)揮著標(biāo)志性的引領(lǐng)作用，同時(shí)也與國家對(duì)外關(guān)系和對(duì)外戰(zhàn)略的發(fā)展是一脈相承的。隨著中國對(duì)外開放步伐的加大和加快，包括上海在內(nèi)的中國城市外交呈現(xiàn)快速發(fā)展，并取得了一系列的重要成就，對(duì)改善中國的總體外部環(huán)境提供了不可或缺的促進(jìn)因素。近年來，隨著中國在國際舞臺(tái)上的地位越來越高，作用越來越大，中國外交對(duì)世界格局和國際形勢(shì)都產(chǎn)生著巨大的影響作用，引發(fā)了國際體系的轉(zhuǎn)型和國際秩序的改革，對(duì)促進(jìn)中國在國際社會(huì)中體現(xiàn)大國角色、權(quán)利和責(zé)任，都起到了世人關(guān)注的效果。在此情況下，中國的新興大國外交也越來越積極進(jìn)取，體現(xiàn)出中國對(duì)參與國際事務(wù)的偏好和利益取向。在隨著中國全球外交布局逐漸成形，并不斷取得積極效果的過程中，中國的城市外交也隨著這一潮流不斷前行。許多中國城市不僅與其他國家城市建立了友好城市關(guān)系，有些甚至加入了一些全球性的城市網(wǎng)絡(luò)組織，如西安、泉州、蘇州等成為世界歷史城市聯(lián)盟的成員。1997年的第四屆世界歷史城市聯(lián)盟會(huì)員大會(huì)在西安舉行，2014年的第十四屆大會(huì)在揚(yáng)州舉行，這都體現(xiàn)了中國城市的對(duì)外參與度。

一般認(rèn)為，上海的城市外交起始于1973年11月30日和日本橫濱市結(jié)成友好城市。這是繼天津和日本神戶后全國第二對(duì)友好城市，可謂是領(lǐng)風(fēng)氣之先。然而，實(shí)際上，近現(xiàn)代時(shí)期的上海一直是東亞地區(qū)的大城市，其現(xiàn)代性和開放程度在全世界也是相當(dāng)靠前的，寬泛意義上的城市外交也早已存在。然而，隨著新中國建立后國際形勢(shì)的變化，上海的城市外交隨著中國外交環(huán)境的變化而面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，成為中國對(duì)外關(guān)系的一個(gè)重要品牌和窗口。到2017年9月底，上海市已與世界上57個(gè)國家的85個(gè)市（省、州、大區(qū)、道、府、縣或區(qū)）建立了友好城市關(guān)系或友好交流關(guān)系，其中61個(gè)市級(jí)友好城市（表1），5個(gè)市級(jí)友好交流關(guān)系城市，以及14個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）級(jí)國際友好城市。[1]此外，上海對(duì)中國總體外交也作出了巨大貢獻(xiàn)，其中最值得稱道的是1996年4月25～26日成立的“上海五國”會(huì)晤機(jī)制，2001年10月21日舉行的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，2010年5月1日～10月31日舉辦的世界博覽會(huì)以及2014年5月20日舉行的第四屆亞信峰會(huì)。

上海的國際友好城市的布局比較清晰地反映了上海發(fā)展友好城市的偏好和關(guān)注點(diǎn)。上海的國際友好城市大多數(shù)是所在國的重要港口城市，工商業(yè)城市或經(jīng)濟(jì)、金融、文化中心等與上海的特點(diǎn)存在著許多相似之處，雙方存在著良好的合作基礎(chǔ)和廣闊的合作領(lǐng)域。隨著上海在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”，加快建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心的進(jìn)程，上海的友好城市工作配合國家外交大局，秉承著“講實(shí)效、講互利、講友誼”的原則，積極加強(qiáng)與國際城市間的交往，[2]在各領(lǐng)域和層面架起溝通的橋梁，推進(jìn)上?，F(xiàn)代化國際大都市的建設(shè)。上海通過與國際城市舉行各種形式的活動(dòng)，推進(jìn)相互了解和理解，對(duì)提高上海城市形象和中國國家形象作出了重要的貢獻(xiàn)。許多國內(nèi)外人士為促進(jìn)友好城市建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，其中一些人榮獲了白玉蘭紀(jì)念獎(jiǎng)、白玉蘭榮譽(yù)獎(jiǎng)和上海市榮譽(yù)市民稱號(hào)。上海的友好城市工作獲得了充分肯定，2005年獲得全國友好協(xié)會(huì)暨中國國際友好城市聯(lián)合會(huì)頒發(fā)的中國國際友城工作成就獎(jiǎng)，2008年獲得中國國際友城交流合作獎(jiǎng)。[3]endprint

特別值得指出的是，上海世博會(huì)第一次以人類城市生活為主題，鞏固和分享國際社會(huì)在探討城市可持續(xù)發(fā)展方面的成果，全面展示并深度演繹了“城市，讓生活更美好”的主題。在上海世博會(huì)閉幕之時(shí)，聯(lián)合國、國際展覽局和上海世博會(huì)組委會(huì)共同發(fā)表《上海宣言》，倡議將每年的10月31日設(shè)立為“世界城市日”。[4]在中國政府和有關(guān)各方的共同努力下，國際展覽局全體大會(huì)、聯(lián)合國人居署理事會(huì)和聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)先后建議設(shè)立“世界城市日”。2013年12月6日，第68屆聯(lián)合國大會(huì)第二委員會(huì)通過有關(guān)人類住區(qū)問題的決議，決定自2014年起將每年的10月31日設(shè)為“世界城市日”。這是中國首次在聯(lián)合國推動(dòng)設(shè)立的國際日，獲得了聯(lián)合國全體會(huì)員國的支持。毋庸置疑，“世界城市日”的設(shè)立將大大提升國際社會(huì)對(duì)全球城市化進(jìn)程的關(guān)注，促進(jìn)各國攜手應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展和全球可持續(xù)發(fā)展事業(yè)。[5]中國正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要發(fā)展時(shí)期，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展已成為世界各國促進(jìn)城鎮(zhèn)化的共同愿景。設(shè)立“世界城市日”同中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)相一致，也是中國對(duì)促進(jìn)全球城市可持續(xù)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。[6]

2015年是世界城市日舉行的第一年，主題是“城市設(shè)計(jì)，共創(chuàng)宜居”，突出展現(xiàn)城市設(shè)計(jì)在創(chuàng)建可持續(xù)、社會(huì)融合和繁榮的城市環(huán)境方面所起的關(guān)鍵作用。時(shí)任聯(lián)合國秘書長潘基文為此發(fā)表致辭指出，城市和人類居住區(qū)是人們共同生活、分享、創(chuàng)造、建設(shè)和夢(mèng)想的地方，應(yīng)該利用良好的設(shè)計(jì)，使人人能夠享有可持續(xù)、包容和繁榮的城市和人類居住區(qū)。良好的設(shè)計(jì)有助于應(yīng)對(duì)氣候變化，減少災(zāi)害的影響，有助于使城市變得更安全、清潔、平等和融合，促進(jìn)平等獲得服務(wù)、就業(yè)和機(jī)會(huì)，并使人們感到滿足?？焖俪鞘谢瘞淼奶魬?zhàn)是2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重點(diǎn)，第11項(xiàng)目標(biāo)展現(xiàn)出各國所做出的承諾，致力于建設(shè)具有包容性、安全、有復(fù)原力和可持續(xù)的城市和人類居住區(qū)，而作為綜合議程的組成部分，城市和人類居住區(qū)能夠在17個(gè)不同目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。[7]為此，2016年10月17日，聯(lián)合國住房與可持續(xù)城市發(fā)展會(huì)議暨第三屆人居署會(huì)議在厄瓜多爾首都基多舉行，這是討論一項(xiàng)新的城市議程的機(jī)會(huì)，對(duì)城市化背后的各種力量加以利用，并調(diào)動(dòng)這些力量為人類的共同利益而服務(wù)。為了慶祝世界城市日的到來，全球人居環(huán)境論壇理事會(huì)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等聯(lián)合國機(jī)構(gòu)與南非、非洲聯(lián)盟、印尼、厄瓜多爾等國家常駐聯(lián)合國代表團(tuán)共同組織“2015全球人居環(huán)境論壇暨全球人居環(huán)境論壇理事會(huì)成立十周年”慶典活動(dòng)。此次活動(dòng)的主題為“從可持續(xù)發(fā)展議程到新城市議程，開啟可持續(xù)城市和城鎮(zhèn)化的新紀(jì)元”。來自世界各地約300名政府代表、外交使節(jié)、城市市長、企業(yè)代表、專家學(xué)者、國際組織負(fù)責(zé)人和婦女、兒童代表出席活動(dòng)。[8]

三、上海在東南亞的城市外交

相比之下，東南亞地區(qū)在許多方面對(duì)中國外交來說都是至關(guān)重要的。一般來說，東南亞有11個(gè)國家，除了東帝汶之外，其他10個(gè)都是東盟成員，形成了覆蓋幾乎整個(gè)東南亞地區(qū)的合作態(tài)勢(shì)，到2015年宣稱建成了自己界定的“東盟共同體”，試圖體現(xiàn)出“同一個(gè)聲音”的政治安全共同體，“同一個(gè)市場”的經(jīng)濟(jì)共同體，“同一個(gè)身份”的社會(huì)文化共同體。東盟與中國已經(jīng)建立了面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，部分東盟國家甚至已經(jīng)與中國建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。東盟當(dāng)前是中國的第三大貿(mào)易伙伴，而中國是東盟的第一大貿(mào)易伙伴。中國在2015年已經(jīng)完成了與東盟建立自貿(mào)區(qū)升級(jí)版的談判，正推動(dòng)和東盟國家商簽“睦鄰友好合作條約”。東盟所有成員國都簽署了《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》，成為亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的創(chuàng)始成員國。中國推行的“一帶一路”倡議正在對(duì)接《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》以及東盟成員國關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的戰(zhàn)略規(guī)劃，如印度尼西亞的“全球海洋軸心”倡議、越南的“兩廊一圈”構(gòu)想等，并取得了“雅萬高鐵”、“中泰高鐵”、“中老高鐵”以及欽州—關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園區(qū)等一系列合作成果。

到2017年底為止，上海在東南亞各國總共有6個(gè)市級(jí)國際友好城市，與北京大致相同，但上海的市級(jí)國際友好城市的總數(shù)要比北京（56個(gè)）多。兩者在友好城市的選擇上明顯體現(xiàn)出自身的定位：北京選擇的友好城市基本上都是對(duì)象國家的首都，而上海選擇的大多數(shù)對(duì)象是國家的第二大城市，特別是港口城市。從越南的情況來看尤為明顯。河內(nèi)市為越南的首都，而胡志明市是越南的第二大城市，也是港口城市，在行政級(jí)別和發(fā)展傾向上也非常相似。泰國的清邁府雖然不是泰國的首都或海港城市，但卻是泰國的第二大城市和泰國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，也是一個(gè)河港城市。印度尼西亞的東爪哇省與首都都位于爪哇島，然而比較有趣的是上海市在菲律賓的友好城市大馬尼拉市，也成為馬尼拉大都會(huì)，地域范圍實(shí)際上包括了北京市在菲律賓的友好城市馬尼拉市。大馬尼拉市實(shí)際上是個(gè)包括17個(gè)市鎮(zhèn)的地區(qū)，而馬尼拉市才是菲律賓的首都，與北京的地位更加相稱。上海與大馬尼拉市建立友好城市更早一些，明顯占據(jù)了一定的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。柬埔寨的首都金邊市在2008年與上海建立了友好城市，因此，至今北京市沒有和柬埔寨的任何一個(gè)城市結(jié)成友好城市。當(dāng)然，北京市與老撾首都萬象市已經(jīng)結(jié)成了友好城市，也為上海尋找與老撾其他城市建立友好城市留下了空間，避免出現(xiàn)類似在柬埔寨的尷尬。

幾乎每對(duì)友好城市的建立過程都有比較獨(dú)特的經(jīng)歷。試舉兩例。1982年6月10日，菲律賓總統(tǒng)夫人伊梅爾達(dá)·馬科斯在訪問上海期間，多次向中國外交部顧問韓念龍、上海市長汪道涵建議大馬尼拉市同上海結(jié)成友好城市。1983年4月，菲律賓大馬尼拉市副市長馬太率團(tuán)訪問上海，與上海市副市長忻元錫就兩市締結(jié)友好城市關(guān)系及協(xié)議書等事進(jìn)行會(huì)談并達(dá)成一致意見。1983年6月，上海市市長汪道涵訪問菲律賓，15日與菲律賓總統(tǒng)夫人、大馬尼拉市長伊梅爾達(dá)·馬科斯在總統(tǒng)府共同簽署了《上海—大馬尼拉締結(jié)友好城市協(xié)議書》《1983-1984年上海和大馬尼拉兩市友好交流諒解備忘錄》以及《補(bǔ)充協(xié)議書》等。相比之下，上海和印度尼西亞的東爪哇省結(jié)對(duì)經(jīng)歷的時(shí)間要長得多。1992年11月，上海市政府外事顧問李儲(chǔ)文率團(tuán)訪問印度尼西亞時(shí)，東爪哇省省長向代表團(tuán)探討結(jié)好的可能性。1993年7月，印度尼西亞東爪哇省省長哈吉·蘇拉索率團(tuán)訪問上海，就雙方建立友好省市關(guān)系進(jìn)行了磋商。1999年7月，東爪哇省省長伊馬致函我國駐印度尼西亞大使，正式提出東爪哇省與上海市簽訂建立友好省市關(guān)系諒解備忘錄。2000年4月，東爪哇省省長伊馬率團(tuán)訪問上海，上海市領(lǐng)導(dǎo)與其簽訂了加強(qiáng)友好合作關(guān)系意向書。2002年上海市外辦副主任吳金蘭率工作組訪問東爪哇省，就兩省市接好即開展合作事宜進(jìn)行磋商。2006年8月，由東爪哇省省長簽署的友好協(xié)議文本寄至上海。8月30日，上海市長韓正在結(jié)好協(xié)議書上簽字，兩市正式結(jié)好。2006年11月22日至25日，東爪哇省議會(huì)經(jīng)委主任阿罕默德·蘇菲雅吉率團(tuán)訪問上海，并帶回已簽署的協(xié)議文本，完成了文本交換。endprint

上海市與其友好城市的合作活動(dòng)相當(dāng)豐富，成果也比較多。2009年3月，“世博—友城行動(dòng)”采訪組赴胡志明市采訪，并出版“世博—友城胡志明特刊”。更以2015年為例，12月7日至11日上海市外辦主辦了“2015年亞大地區(qū)城市國際合作管理課程”，來自包括越南胡志明市、印度尼西亞日惹特別行政區(qū)等亞太地區(qū)7個(gè)城市的國際交流部門和商務(wù)部門的官員共13人參加了課程。[9]2015年8月2日至7日，泰王國駐上海總領(lǐng)事巴麗彩女士陪同上海政府代表團(tuán)訪問泰國，參加總領(lǐng)事館每年定期舉辦的“泰國之友訪泰”項(xiàng)目，代表團(tuán)一行訪問了清邁府，拜會(huì)了清邁府府尹素麗亞·巴薩班迪和中國駐清邁總領(lǐng)事巢小良，還參觀考察了清邁惠宏皇家發(fā)展研究中心新理論農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、泰國尚泰集團(tuán)旗下的Central Embassy商業(yè)中心、泰國正大集團(tuán)等。[10]2015年7月21日至8月1日，“2015上海國際友好城市青少年夏令營”吸引了來自包括泰國清邁府等23個(gè)國際友好城市的師生代表參加，通過精心安排的各項(xiàng)活動(dòng)，使?fàn)I員們?cè)谌媪私庵袊幕c歷史的同時(shí)，體驗(yàn)上海的魅力，還為國際友好城市的青少年提供與上海同齡人共同生活、學(xué)習(xí)、游覽的機(jī)會(huì)，增進(jìn)彼此間的溝通，促進(jìn)不同國家青少年之間的交流與互相了解。[11]2015年6月17日，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正會(huì)見了由越共中央政治局委員、中央書記處書記、中央宣教部部長、中央理論委員會(huì)主席丁世兄率領(lǐng)的越南共產(chǎn)黨代表團(tuán)一行。韓正表示，中國共產(chǎn)黨和越南共產(chǎn)黨之間有著全方位的交流。上海和胡志明市締結(jié)友好城市20多年來，在文化、經(jīng)貿(mào)等各領(lǐng)域交流密切。丁世兄認(rèn)為，胡志明市與上海的友好往來是中越兩國合作的一個(gè)典范。[12]

四、上海城市外交的未來前景

2010年上海世博會(huì)期間，其中的一個(gè)主題論壇“城市更新與文化傳承”于6月12日在蘇州揭幕，恰逢中國文化遺產(chǎn)日。包括威尼斯、蘇州、巴塞羅那等在內(nèi)的17座中外文化名城在論壇期間共同發(fā)起成立了“世界歷史城市聯(lián)盟”，并發(fā)表了旨在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的共同宣言《蘇州展望》，倡議大力維護(hù)文化遺產(chǎn)的尊嚴(yán)，保持地域特色，尊重民族傳統(tǒng)，積極探索城市文化有效保護(hù)、有機(jī)更新的路徑，推進(jìn)各歷史城市間交流與合作。[13]上海城市外交已經(jīng)從培養(yǎng)對(duì)外交往的創(chuàng)新意識(shí)過渡到建設(shè)創(chuàng)新能力的新階段。上海通過多元參與和對(duì)話，正在和其他國家、地區(qū)與城市一起重新繪制全球城市版圖和世界地圖。上海城市的品牌效應(yīng)正發(fā)展成一種人類共同追求的普世價(jià)值，在加強(qiáng)城市發(fā)展韌性的同時(shí)，也在不斷提高市民的幸福指數(shù)。在中國外交正處在更加“奮發(fā)有為”的總體環(huán)境下，上海要力爭上游，要保持繼續(xù)發(fā)展的活力與動(dòng)力，要從城市外交的角度尋找新的發(fā)展增長點(diǎn)和機(jī)遇。

在這一過程中，上海要充分認(rèn)識(shí)到城市外交本身所具有的內(nèi)生性挑戰(zhàn)：首先，在中國的政治體制下，中央政府擁有完全的外交職能，專職負(fù)責(zé)外交事務(wù)的外交部和下屬在上海的外事辦公室既是一種上下直通的關(guān)系，也在一定程度上規(guī)范著上海城市外交的功能范圍。值得特別注意的是，上海外事辦公室同時(shí)也是上海市政府屬下的外事單位，負(fù)責(zé)上海市對(duì)外關(guān)系的幾乎所有活動(dòng)。這樣一來，中央部署在上海舉行的外事活動(dòng)，如2014年5月的第四屆亞信峰會(huì)，在更大程度上仍然是中央政府在統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施，上海市在更大程度上發(fā)揮了“地接”的作用，既要與中央政府做好工作對(duì)接，同時(shí)也在利用自己的“地主”身份，宣介上海的優(yōu)勢(shì)和特色，擴(kuò)大上海在國際社會(huì)中的影響力。其次，與一般城市不同的是，上海在財(cái)政資源方面非常充裕，但用于對(duì)外交流的外交資源明顯不足。作為中國最大的城市和經(jīng)濟(jì)中心，上海在進(jìn)行城市外交方面的作為依然十分有限。友好城市仍然需要國務(wù)院審批，許多活動(dòng)也是中央政府指定的，底線和紅線相當(dāng)清楚，高壓線也一直存在。第三，城市外交并不是每個(gè)城市發(fā)展的優(yōu)先方向。對(duì)上海來說，國際大都市和國際中心的地位是許多城市難以企及的，上海的規(guī)模和發(fā)展水平也是許多城市無法比擬的。相比之下，上海關(guān)注的層次更高、領(lǐng)域更廣、內(nèi)容更實(shí)、對(duì)象更多。盡管相當(dāng)重視，但上海市領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)在難以抽出太多的時(shí)間照顧到友好城市的建設(shè)。上海市外事辦公室的外事工作在很多情況下不僅要圍繞著上海市領(lǐng)導(dǎo)人的對(duì)外交流安排，而且要兼顧外國人、領(lǐng)事人員和外資企業(yè)在上海的各種活動(dòng)，友好城市的建設(shè)也只是其工作的一個(gè)重要方面。最后，缺乏進(jìn)行城市外交的專業(yè)人員和財(cái)力支持。友好城市建設(shè)具有相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)性，需要相當(dāng)?shù)闹R(shí)積累和經(jīng)驗(yàn)傳承，才能應(yīng)對(duì)各個(gè)友好城市不同語言、風(fēng)俗、民情、宗教等方面的差異，對(duì)友好城市進(jìn)行更為深刻而全面的了解。特別是在舉行大型活動(dòng)或組織來自不同友好城市人員進(jìn)行交流活動(dòng)的時(shí)候，難度更大，不僅需要相當(dāng)?shù)呢?cái)力支持，更需要有經(jīng)驗(yàn)的外交人員進(jìn)行指導(dǎo)和參與。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展與信息技術(shù)的日益盛行，人們的生活和工作方式正在發(fā)生著急劇的變化，作為人類進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，城市、特別是國際大都市的運(yùn)作模式必須與時(shí)俱進(jìn)地應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，被動(dòng)式的應(yīng)對(duì)已經(jīng)越來越難以適應(yīng)時(shí)代要求了。在這種情況下，上海的發(fā)展必然會(huì)面臨各種競爭壓力。這種壓力不僅來自全國范圍內(nèi)聯(lián)系更加緊密的其他都市，如香港、天津、深圳等，也來自全球范圍內(nèi)的其他城市，如新加坡、漢堡、橫濱、馬賽、鹿特丹等。因此，上海的可持續(xù)發(fā)展策略必須具有全球性視野和布局，加速城市發(fā)展問題的有效解決和治理，廣泛吸引來自國內(nèi)外的“高、精、尖、新”行業(yè)的投資，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性增長，同時(shí)通過有效運(yùn)用城市外交，有針對(duì)性地利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，吸引更多國際大都市發(fā)展最為需要的生產(chǎn)要素，促進(jìn)自身發(fā)展更深地融入全球治理體系之中，避免在不斷演進(jìn)的全球發(fā)展態(tài)勢(shì)中被邊緣化。畢竟，在全球化時(shí)代下，中央政府的國家功能和角色雖然并不必然會(huì)泡沫化和空洞化，但政府的一些功能必然有可能會(huì)進(jìn)一步細(xì)致化和復(fù)雜化，決定著未來城市角色和功能更加扁平化和泛化，相應(yīng)調(diào)整城市治理體制機(jī)制，更加關(guān)注提高與民眾福利有關(guān)的事務(wù)，更加朝著經(jīng)營型、包容性的治理方向發(fā)展。

從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，上海進(jìn)行城市外交需要關(guān)注的情況依然相當(dāng)多。例如，上海要適當(dāng)關(guān)注與其他城市在中央政府統(tǒng)籌布局下進(jìn)行對(duì)外交流活動(dòng)，并結(jié)合自身的條件和優(yōu)勢(shì)，在適度的范圍內(nèi)增強(qiáng)城市外交的靈活性。畢竟，對(duì)于中央政府來說，外交是一盤相對(duì)完整的棋局，任何一處的得利有可能造成全盤棋局的優(yōu)勢(shì)，對(duì)國家總體外交會(huì)產(chǎn)生有利的后果。上海市在進(jìn)行城市外交的過程中也要關(guān)注其他城市的外交，妥善分配全國對(duì)外交流的總體資源，為其他城市對(duì)外交流和擴(kuò)大開放留有空間。如果每個(gè)城市的自我意識(shí)都高度膨脹，會(huì)讓中央政府難以妥善滿足各城市對(duì)外交流的需求，甚至削弱中央政府在外交上的統(tǒng)籌地位和作用。對(duì)上海來說，人才資源相比較全國其他城市更為集中，比較容易獲得發(fā)展更多對(duì)外交流的機(jī)會(huì)，主動(dòng)權(quán)也更強(qiáng)一些，但這種實(shí)力引發(fā)的不對(duì)稱性如果沒有宏觀政策進(jìn)行調(diào)控，就會(huì)形成資源更加偏向流轉(zhuǎn)的情況，其他城市甚至?xí)Х律虾?，甚至通過其他途徑阻礙上海的城市外交，造成國內(nèi)城市之間競爭環(huán)境的惡化。因此，國家制度建設(shè)必不可少。既要照顧到現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展態(tài)勢(shì)，也要考慮外交戰(zhàn)略資源的有效配置，最大程度地依法依規(guī)進(jìn)行管理，兼顧避免外交政策的內(nèi)政化和內(nèi)政的對(duì)外擴(kuò)溢效應(yīng)，保持外交在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化生活中的建設(shè)性位置；既能夠促進(jìn)城市主動(dòng)發(fā)展對(duì)外關(guān)系，保障自身的利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也要在全球化大潮的激流中，保持與中央政府和國際社會(huì)都維持緊密相互依賴的關(guān)系；既要不刺激中央政府對(duì)掌控外交權(quán)力的擔(dān)心，也要最大可能地吸引國際外來行為體在上海生活、工作、投資、旅游等各種活動(dòng)，充分利用兩大資源和市場為自己的未來發(fā)展提供條件。endprint

五、結(jié)語

城市文明是人類文明最集中的體現(xiàn)方式之一，也是反映人類發(fā)展現(xiàn)代化程度的最強(qiáng)標(biāo)志。城市外交代表著國家之間在次國家層次上最具代表性的強(qiáng)強(qiáng)對(duì)話與交流，更是中央政府對(duì)促進(jìn)對(duì)外開放的意志和政策在地方層次上的充分反應(yīng)。作為中國最先進(jìn)的城市之一，上?？梢哉祥L江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”沿線城市的友城網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)兩者的戰(zhàn)略聯(lián)通。在此情況下，上海加強(qiáng)與包括友好城市在內(nèi)的其他國際行為體的合作至關(guān)重要。在這方面，隨著中國與東南亞地區(qū)的融合進(jìn)度更快，程度更高，上海加強(qiáng)與東南亞國家大城市之間的關(guān)系相當(dāng)重要。這可以為上海在建設(shè)四個(gè)國際中心的過程中得到更多的配合、支持與幫助。雖然在東南亞地區(qū)，只有新加坡可以在城市資源上與上海旗鼓相當(dāng)，不過許多東南亞城市的未來發(fā)展前景非常好，有必要引起上海在建構(gòu)東南亞國家城市合作網(wǎng)絡(luò)過程中進(jìn)行更多的關(guān)注。例如緬甸的仰光，已從原來的首都變成了全國第一大城市，與當(dāng)前的上海在功能上更為相似，雖然目前與中國的幾個(gè)城市結(jié)成了友好關(guān)系，但并不影響上海與其發(fā)展友好關(guān)系，擴(kuò)大在靠近印度洋方向上的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。與此相對(duì)應(yīng)的是，檳城是馬來西亞唯一的自由港和第二大城市，被稱為“印度洋綠寶石”，貿(mào)易和旅游資源都非常豐富，與上海的功能也比較相似，可以成為上海在馬來西亞建立友好城市的優(yōu)先考慮對(duì)象。另外，上海在發(fā)展城市外交方面還需要借助城市人才資源豐富的優(yōu)勢(shì)，利用以上海社會(huì)科學(xué)院、上海國際問題研究院等為代表的政策科研型智庫，以復(fù)旦大學(xué)、上海大學(xué)等院校為代表建立的理論科研型智庫，加強(qiáng)對(duì)城市外交的理論和實(shí)踐建設(shè)，促進(jìn)上海城市外交更為穩(wěn)健地發(fā)展，推進(jìn)中國“一帶一路”倡議在沿線國家取得更為輝煌的成就。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint