■ 岳永兵

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，在集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，其目的是在筑牢承包地對(duì)農(nóng)戶保障功能的前提下，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化配置的需求。

宅基地和承包地制度安排的核心都是農(nóng)民集體成員憑借成員身份對(duì)集體土地權(quán)益的分享，保障集體成員“住有所居、耕有其田”。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體成員取得并使用土地的權(quán)利，細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，承包權(quán)成為土地使用權(quán)取得資格或條件限定，正是有資格的限定才使其在一定程度上具有了保障功能。經(jīng)營(yíng)權(quán)是利用取得的土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收益的權(quán)利。兩權(quán)分離實(shí)際上就是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障和收益功能進(jìn)行拆分，農(nóng)戶在保留承包權(quán)（保障功能）的前提下，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)（收益功能）流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)資料要素的配置效率。宅基地與承包地均屬集體所有土地，在制度設(shè)計(jì)上有很多相似之處，實(shí)踐中面臨的問(wèn)題也有相通的地方，因此，承包地“三權(quán)分置”做法對(duì)改革宅基地制度也有借鑒意義。

1 宅基地制度及“三權(quán)分置”設(shè)想

1.1 現(xiàn)行宅基地制度及弊端

我國(guó)宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用，一戶一宅、面積限定，無(wú)償取得、用途多元，長(zhǎng)期占有、限制流轉(zhuǎn)”?，F(xiàn)行的宅基地制度主要以保障農(nóng)民居住為主，近年來(lái)隨著建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，宅基地利用問(wèn)題日漸受到社會(huì)關(guān)注。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從資源管理角度看，宅基地配置不平衡，一戶多宅、進(jìn)城落戶的農(nóng)戶不愿退出宅基地，致使宅基地利用效率偏低；同時(shí)，受建設(shè)用地配置方式影響，很多新增農(nóng)戶無(wú)法分配到宅基地，宅基地保障功能得不到有效落實(shí)。二是從資產(chǎn)管理角度看，宅基地及地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值日益顯現(xiàn)，特別是在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和名勝風(fēng)景區(qū)周邊尤為明顯，宅基地使用權(quán)無(wú)法有效流轉(zhuǎn)，制約農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！笨梢钥闯?，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性是宅基地制度改革的方向。實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性關(guān)鍵就是放開(kāi)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，目前對(duì)于是否應(yīng)該放開(kāi)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，存在巨大爭(zhēng)議。贊同的一方認(rèn)為，宅基地流轉(zhuǎn)可保障農(nóng)民土地權(quán)益，顯現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化[1-2]；反對(duì)的一方認(rèn)為，宅基地制度本質(zhì)上是一種保障性住房制度，宅基地上房屋不是具有完整產(chǎn)權(quán)的商品房，不能自由流轉(zhuǎn)[3]。社會(huì)各界對(duì)宅基地制度改革的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于宅基地屬性（居住保障和財(cái)產(chǎn)價(jià)值）認(rèn)定及平衡問(wèn)題，改革最大的挑戰(zhàn)就是在實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的同時(shí)，如何保留和更好地發(fā)揮宅基地居住保障功能。宅基地“三權(quán)分置”不失為宅基地制度改革過(guò)程中，平衡宅基地居住保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能的有效措施。

1.2 宅基地“三權(quán)分置”設(shè)想

目前宅基地實(shí)行所有權(quán)、使用權(quán)兩權(quán)分離，有宅基地配給資格的農(nóng)民集體成員才能取得宅基地。宅基地使用權(quán)具有成員權(quán)和用益物權(quán)的雙重屬性，即使用權(quán)和配給權(quán)的融合，形成宅基地“使用權(quán)主體必有配給權(quán)、配給權(quán)實(shí)現(xiàn)僅靠使用權(quán)”的狀況，宅基地也只能在有配給資格的本集體成員之間轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重制約了宅基地配置效率。

將宅基地取得資格從使用權(quán)中分離出來(lái)單獨(dú)設(shè)立配給權(quán)，形成宅基地所有權(quán)、配給權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置的情況。所有權(quán)是農(nóng)民集體作為宅基地所有者依法享有占有、使用、收益和處分宅基地的權(quán)利。使用權(quán)則是占有、使用宅基地建造房屋及附屬設(shè)施和流轉(zhuǎn)宅基地獲得收益的權(quán)利。配給權(quán)是農(nóng)民集體成員享有通過(guò)分配、繼受、共同共有三種方式取得宅基地的權(quán)利：分配是通過(guò)申請(qǐng)、審批方式，從所有權(quán)主體取得宅基地；繼受是通過(guò)繼承、贈(zèng)與和買賣方式從其他使用權(quán)主體獲得宅基地；共同共有則是因夫妻關(guān)系締結(jié)等家庭關(guān)系存在，作為新增家庭成員分享家庭已有宅基地使用權(quán)的權(quán)利。為方便理解，將可通過(guò)分配方式獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利稱為配給權(quán)Ⅰ，可通過(guò)繼受和共同共有方式取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利稱為配給權(quán)Ⅱ。

我國(guó)《憲法》和《繼承法》規(guī)定，公民的房屋屬于可以繼承的遺產(chǎn)。但現(xiàn)行政策禁止非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民取得宅基地，致使非本集體成員能否因繼承房屋獲得宅基地使用權(quán)存在爭(zhēng)議。2010年，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定，非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，明確了宅基地可以以繼承房屋的方式由非本集體成員占用。將非本集體成員繼承房屋方式獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利稱為配給權(quán)Ⅲ。宅基地配給權(quán)類型及其實(shí)現(xiàn)方式見(jiàn)表1。

1.3 宅基地配給權(quán)的特性

配給權(quán)是從使用權(quán)分離出來(lái)的，根據(jù)不同的使用權(quán)取得方式，分別分離出配給權(quán)Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ。配給權(quán)Ⅲ對(duì)宅基地制度變革沒(méi)有大的影響，文章接下來(lái)的討論主要針對(duì)配給權(quán)Ⅰ和Ⅱ。

一是配給權(quán)權(quán)利主體是農(nóng)民集體成員，但要以戶為單位行使，還需滿足“一戶一宅”等限定條件，權(quán)利主體具有鮮明的身份性和資格性。二是配給權(quán)的取得具有先天開(kāi)放性，新增集體成員自動(dòng)取得，一旦其喪失集體成員身份，宅基地配給權(quán)自然滅失。三是配給權(quán)Ⅰ包含配給權(quán)Ⅱ，即擁有配給權(quán)Ⅰ的農(nóng)戶必然同時(shí)擁有配給權(quán)Ⅱ，擁有配給權(quán)Ⅱ的農(nóng)戶不一定同時(shí)擁有配給權(quán)Ⅰ。四是配給權(quán)有保障功能，不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)（集體成員之間也不能流轉(zhuǎn)）和繼承，亦不能抵押擔(dān)保，集體成員主動(dòng)放棄此項(xiàng)權(quán)利，只能由集體收回。五是配給權(quán)Ⅰ是一次性權(quán)利，農(nóng)戶以申請(qǐng)分配方式取得宅基地或出賣、出租住房后將不能再申請(qǐng)宅基地（因自然災(zāi)害引發(fā)宅基地使用權(quán)滅失的情況除外），但仍擁有配給權(quán)Ⅱ。

2 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索及優(yōu)勢(shì)

2.1 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索

實(shí)踐中雖沒(méi)有明確提出配給權(quán)的概念，但關(guān)于配給權(quán)和使用權(quán)分離已有所嘗試。一是突破僅以宅基地使用權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)配給權(quán)，探索農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式。如浙江省提出有條件的地方，可實(shí)行宅基地分配貨幣化安置，對(duì)需要安排宅基地建房的農(nóng)民，鼓勵(lì)其拿錢不拿地；義烏市在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，以高層公寓保障農(nóng)民“一戶一房”，替代原來(lái)的“一戶一宅”。上述做法突破了以宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)分配權(quán)的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)而用公寓和貨幣來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地配給權(quán)，同樣達(dá)到宅基地居住保障功能的政策效果。二是不以宅基地配給權(quán)來(lái)限制使用權(quán)取得。首先，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給沒(méi)有分配權(quán)的農(nóng)村村民，如貴州省湄潭縣、浙江省樂(lè)清市等地開(kāi)展了宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)試驗(yàn)；其次，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍存在的農(nóng)房出租情況，通過(guò)房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移，一并讓渡（部分讓渡）宅基地使用權(quán)。三是將宅基地配給權(quán)單獨(dú)設(shè)立并自愿落實(shí)。江西省余江縣對(duì)于退出宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件暫時(shí)放棄申請(qǐng)宅基地進(jìn)城落戶的村民，可以享受住房、教育等優(yōu)惠政策，并保留其在原村莊的宅基地配置權(quán)利，15年以后可自愿選擇是否回村取得宅基地建房。

表1 宅基地配給權(quán)類型和實(shí)現(xiàn)方式

已有探索證實(shí)，實(shí)踐中有對(duì)宅基地配給權(quán)和使用權(quán)分離的需求及可行性。同時(shí)，地方探索實(shí)踐為構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

2.2 宅基地“三權(quán)分置”的優(yōu)勢(shì)

宅基地由“兩權(quán)”變“三權(quán)”后，對(duì)所有權(quán)權(quán)能不會(huì)產(chǎn)生影響，配給權(quán)主要對(duì)應(yīng)宅基地的保障功能，使用權(quán)對(duì)應(yīng)宅基地的財(cái)產(chǎn)收益功能；將這兩種功能分開(kāi)，為兩種功能的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件，也為進(jìn)一步改革和完善宅基地制度提供了新的思路。

一是促進(jìn)宅基地居住保障功能落實(shí)，將宅基地配給權(quán)作為農(nóng)民居住保障的法律依據(jù)，更加明確了宅基地對(duì)于農(nóng)民的居住保障功能；同時(shí)，宅基地配給權(quán)與使用權(quán)分離后，為由于客觀原因無(wú)法落實(shí)配給權(quán)的地區(qū)，以更靈活的方式實(shí)現(xiàn)配給權(quán)創(chuàng)造了條件。二是有利于放活宅基地使用權(quán)，在確保農(nóng)民住有所居的前提下，為打破宅基地只能“誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)利用，不利用、限流轉(zhuǎn)”的局面創(chuàng)造條件，推動(dòng)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，提高宅基地配置效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。三是可有效銜接現(xiàn)行宅基地制度，推進(jìn)宅基地制度改革。該政策在盡量不觸動(dòng)已有制度格局的情況下，引入新制度因子，妥善處理宅基地保障功能和收益功能的兼容問(wèn)題。一方面，有利于對(duì)已有實(shí)踐探索進(jìn)行規(guī)范，為法律修改提供政策儲(chǔ)備；另一方面，為下一步進(jìn)行突破法律的改革試驗(yàn)，提供了多樣化的選擇。

3 宅基地配給權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能

3.1 配給權(quán)性質(zhì)

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，對(duì)于承包權(quán)的性質(zhì)存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點(diǎn)[4]。宅基地配給權(quán)與承包權(quán)相似，只是獲得宅基地的資格，并不是實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此將配給權(quán)作為物權(quán)恐難服眾。將配給權(quán)作為“成員權(quán)”更合適，只要是集體成員就有權(quán)取得建房所需宅基地，配給權(quán)是成員權(quán)在宅基地配給制度上的具體表現(xiàn)。當(dāng)集體成員行使配給權(quán)時(shí)，配給權(quán)就轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)——宅基地使用權(quán)。

配給權(quán)是在宅基地制度改革過(guò)程中，協(xié)調(diào)宅基地居住保障和財(cái)產(chǎn)收益功能的嘗試性探索。首先，宅基地配給權(quán)是對(duì)中國(guó)特色宅基地制度的理論變革，是土地集體所有制下集體成員作為所有權(quán)主體，保障和實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的一種新途徑。其次，宅基地配給權(quán)脫胎于現(xiàn)行的所有權(quán)和使用權(quán)，是在農(nóng)村住房保障制度不健全的情況下，對(duì)宅基地住房保障功能在權(quán)利設(shè)置上的剝離和強(qiáng)化。第三，配給權(quán)的存在具有階段性，待農(nóng)村住房保障制度健全之后，賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能，配給權(quán)也就沒(méi)有了存在的意義。

3.2 配給權(quán)權(quán)能

配給權(quán)應(yīng)包括占有、收益和退出三項(xiàng)權(quán)能。占有權(quán)表現(xiàn)為配給地位維持權(quán)和轉(zhuǎn)讓宅基地的到期回收權(quán)；收益權(quán)表現(xiàn)為征收補(bǔ)償獲取權(quán)和有償退出權(quán)；退出權(quán)表現(xiàn)為符合宅基地申請(qǐng)資格的集體成員自愿放棄申請(qǐng)宅基地和將宅基地退還給農(nóng)民集體的權(quán)利[5]。

由于宅基地配給權(quán)尚無(wú)足夠的實(shí)踐作為支撐，只能從理論上對(duì)配給權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能進(jìn)行簡(jiǎn)單的討論，配給權(quán)權(quán)利和權(quán)能能否作為一種單獨(dú)的權(quán)利以立法的形式確定下來(lái)，還有待在下一步的改革探索中尋求答案。

4 推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的建議

推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)以“夯實(shí)宅基地保障功能、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益、提高資源配置效率”為目標(biāo)，以“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)”為實(shí)施路徑，逐步理順權(quán)利邊界和“三權(quán)”相互關(guān)系，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用。

4.1 落實(shí)所有權(quán)，增強(qiáng)所有權(quán)主體自治權(quán)利

保障集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。宅基地利用和管理受資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域傳統(tǒng)文化等因素影響，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，很難從國(guó)家或省級(jí)層面出臺(tái)統(tǒng)一的管理辦法，現(xiàn)有制度對(duì)于戶的界定、集體成員身份認(rèn)定、分戶條件設(shè)定并沒(méi)有統(tǒng)一、細(xì)致的規(guī)定，主要由地方按照鄉(xiāng)規(guī)民約確定，實(shí)踐證明這也是做好宅基地管理的有效途徑。因此，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民集體在宅基地分配、退出、流轉(zhuǎn)方面的管理職責(zé)。

一是落實(shí)集體成員作為集體土地所有者的管理權(quán)，切實(shí)保障集體成員在宅基地規(guī)劃、分配、使用、處分等重大事項(xiàng)中的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)。二是在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，集體成員利用存量集體建設(shè)用地和未利用地建設(shè)房屋，村集體即可審批，鼓勵(lì)集體制定切實(shí)可行的集體成員身份認(rèn)定和分戶條件，為合理配置宅基地配給權(quán)夯實(shí)基礎(chǔ)。三是探索集體主導(dǎo)下的宅基地有償使用制度，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地取得、超標(biāo)準(zhǔn)占用、一戶多宅等情況實(shí)行有償使用，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給無(wú)配給權(quán)主體，所有權(quán)人有權(quán)收取使用費(fèi)。四是強(qiáng)化處分權(quán)能，集體所有宅基地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體可以決定其用途變更，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織建立宅基地使用權(quán)收儲(chǔ)機(jī)制，回收存量宅基地進(jìn)行二次配置或用于經(jīng)營(yíng)性用途。五是強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)宅基地利用的監(jiān)督和收回權(quán)，以分配方式取得宅基地使用權(quán)的主體，在一定年限內(nèi)不建房或不按照約定用途和條件進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，集體可收回宅基地。

4.2 穩(wěn)定配給權(quán)，夯實(shí)農(nóng)戶住房保障基礎(chǔ)

一是完善配給權(quán)細(xì)化到人的確認(rèn)方式，實(shí)現(xiàn)配給權(quán)取得、實(shí)現(xiàn)、滅失的全過(guò)程管理；嚴(yán)格以戶為單位落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地配給權(quán)，禁止配給權(quán)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶申請(qǐng)過(guò)宅基地或出租、出賣宅基地后，配給權(quán)Ⅰ自動(dòng)消失，不能再申請(qǐng)宅基地；明確擁有合法繼承農(nóng)村房屋權(quán)利的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，擁有所繼承房屋所在集體的宅基地配給權(quán)Ⅲ，但僅限繼承房屋時(shí)一并取得宅基地使用權(quán)。二是拓寬宅基地配給權(quán)Ⅰ實(shí)現(xiàn)方式，改變單一以宅基地使用權(quán)作為配給權(quán)Ⅰ的實(shí)現(xiàn)方式，根據(jù)地區(qū)資源稟賦特點(diǎn)，選擇住房、貨幣等形式保障集體成員配給權(quán)；對(duì)于無(wú)后備土地資源提供宅基地的地區(qū)，可以經(jīng)集體決定劃斷成員宅基地配給權(quán)Ⅰ，建立配給權(quán)Ⅰ與城鎮(zhèn)住房保障體系銜接機(jī)制，將無(wú)法享受宅基地配給權(quán)Ⅰ的農(nóng)戶納入城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)。三是建立配給權(quán)Ⅰ保留和退出制度，農(nóng)戶暫時(shí)不用宅基地將唯一宅基地退還集體，可保留其配給權(quán)Ⅰ，將來(lái)農(nóng)戶需要建房時(shí)，可再次申請(qǐng)獲得宅基地；鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶自愿有償退出配給權(quán)Ⅰ。四是建立宅基地配給權(quán)重獲制度，除因自然災(zāi)害造成宅基地使用權(quán)滅失的可以重新獲得配給權(quán)Ⅰ外，進(jìn)城落戶農(nóng)民、因繼承房屋獲得宅基地使用權(quán)的非本集體成員，自愿將宅基地有償退給集體，可獲得宅基地配給權(quán)Ⅱ，能通過(guò)流轉(zhuǎn)方式再取得宅基地。

4.3 放活使用權(quán)，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益

放活宅基地使用權(quán)，核心是在占有和使用權(quán)能的基礎(chǔ)上賦予收益權(quán)能，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶配給權(quán)的前提下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宅基地的配置[6]。一是建立與配給權(quán)銜接的宅基地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)存量宅基地向集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有配給權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部已實(shí)現(xiàn)配給權(quán)Ⅰ的農(nóng)戶，亦可通過(guò)有償方式流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)。二是同時(shí)擁有配給權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)戶，可以出租、有限期轉(zhuǎn)讓等方式將存量宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給不擁有配給權(quán)的農(nóng)戶，待轉(zhuǎn)讓期滿后由原使用權(quán)主體收回使用權(quán)。三是只擁有宅基地使用權(quán)的主體，可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給有配給權(quán)的農(nóng)戶；亦可有限期轉(zhuǎn)讓（參照國(guó)有土地使用權(quán)期限）給無(wú)配給權(quán)的主體，使用權(quán)到期后由所有權(quán)主體收回宅基地使用權(quán)。四是允許宅基地使用權(quán)隨地上房屋一并抵押、擔(dān)保，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)可依據(jù)上述三種方式處置宅基地及地上房屋。

5 結(jié)語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”對(duì)于化解宅基地保障與財(cái)產(chǎn)收益功能的對(duì)立分歧提供了可行路徑，也為凝聚社會(huì)共識(shí)、推進(jìn)宅基地制度改革創(chuàng)造了條件，但這一設(shè)想的具體落地還需后續(xù)一系列配套工作。關(guān)于宅基地“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系[7]，需在理論和實(shí)踐方面不斷探討和完善，由此引發(fā)的其他問(wèn)題，如宅基地配給權(quán)與使用權(quán)分離后，土地征收時(shí)利益如何分配等，也需要后續(xù)不斷地研究解決。

2018年，全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”，本文成文于此次會(huì)議之前，所述“配給權(quán)”依附于“成員權(quán)”而存在，稱為“資格權(quán)”亦可。因國(guó)家未對(duì)“資格權(quán)”進(jìn)行明確闡述，未敢貿(mào)然揣測(cè)其定義和內(nèi)涵。從學(xué)術(shù)探討的角度，沿用了成文時(shí)的表述，希冀能為宅基地“三權(quán)分置”改革提供些許參考。

[1] 周其仁.城鄉(xiāng)中國(guó)(下)[M].北京:中信出版社,2014:218-219.

[2] 劉守英.直面中國(guó)土地問(wèn)題[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2014:103.

[3] 陳錫文.兩會(huì)看三農(nóng):代表委員熱議宅基地制度改革[EB/OL].(2015-03-15)[2015-12-19].http://country.cnr.cn/focus/20150315/t20150315_518004835.shtml.

[4] 朱繼勝.論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)[J].河北法學(xué),2016(3):37-46.

[5] 陳朝兵.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”:功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2016(4):135-141.

[6] 岳永兵,孫濤.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓:實(shí)踐、問(wèn)題與建議[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2015(12):23-26,32.

[7] 董祚繼.以“三權(quán)分置”為農(nóng)村宅基地改革突破口[J].財(cái)經(jīng),2016(32):20-25.